Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con Del. G.R. n. 1609 del 2.9.2003 la Regione Basilicata approvava il bando, relativo all’erogazione dei contributi P.O.R. 2000/2006 per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli nell’ambito delle filiere;
tale bando disciplinava in modo tassativo l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione (cfr. artt. 2 e 3 sui destinatari ed i requisiti di accesso; artt. 5 e 6 sulle tipologie di investimenti ammissibili e sulle spese ammissibili), la misura dell’agevolazione (cfr. art. 7), le modalità di erogazione del contributo (cfr. art. 8), i requisiti di ammissione delle domande (cfr. art. 11, il quale puntualizzava che la sussistenza dei requisiti di ammissibilità delle domande di finanziamento sarebbe stata verificata dal Dipartimento Agricoltura e Sviluppo Rurale), l’attribuzione dei punteggi (cfr. art. 12) ed i casi di revoca del contributo (cfr. art. 13); per quanto interessa più specificamente questa controversia, va evidenziato che l’art. 5 di tale bando stabiliva che: 1) tra le tipologie di investimento ammesse a finanziamento vi era anche la costruzione e l’acquisto di impianti di lavorazione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti tradizionali e biologici; 2) con specifico riferimento al "comparto oleario" veniva puntualizzato che: a) era ammessa a finanziamento la spesa per la costruzione di nuovi impianti "solo per la delocalizzazione di impianti preesistenti che non comporti aumento della capacità produttiva, nonché per impianti di produzione biologica"; b) "nel caso di delocalizzazione il valore commerciale dell’opificio dismesso (stima effettuata da professionista abilitato) dovrà essere portato in detrazione al costo dell’impianto";
la società, ricorrente, operante nel settore della trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli del comparto oleario, presentava istanza di partecipazione a tale procedura selettiva, presentando un progetto che prevedeva la costruzione di un nuovo opificio industriale per la produzione biologica e commercializzazione dell’olio d’oliva (nel determinare la somma complessiva dell’investimento veniva computato anche il valore di mercato, pari a 1.500.000,00 Euro, determinato con perizia tecnica di parte del 12.3.2004, dell’opificio industriale utilizzato, in quanto tale opificio non era di proprietà della ditta ricorrente);
con Del. G.R. n. 2332 del 18.10.2004 (delibera, con la quale veniva approvata la graduatoria provvisoria) la Regione riconosceva ammissibile il costo complessivo dell’investimento proposto di 7.238.268,00 Euro, comprensivo del valore di mercato del vecchio opificio industriale, e perciò determinava il contributo da erogare in 3.619.134,00 Euro (50% della spesa ammissibile): tale decisione veniva comunicata alla ditta ricorrente con nota Dirigente Ufficio Politiche Sviluppo Agricolo e Rurale Regione Basilicata prot. n. 250408 del 24.11.2004;
con Del. G.R. n. 529 del 7.3.2005 veniva approvato l’elenco definitivo delle ditte beneficiarie;
nel mese di dicembre 2004, la società ricorrente iniziava i lavori di costruzione del nuovo opificio industriale;
in data 29.11.2005 la ricorrente chiedeva l’anticipazione del 40% del contributo assentito;
nel corso dell’istruttoria di tale richiesta di anticipazione l’Amministrazione regionale si accorgeva che la ricorrente non aveva portato in detrazione il valore commerciale dell’opificio dismesso pari a 1.500.000,00 Euro, per cui con atto istruttorio del 25.6.2006, in attuazione di quanto disposto dall’art. 5 del bando, veniva proposta la revisione sia dell’importo dell’investimento ammesso a finanziamento da 7.238.268,00 Euro a 5.738.268,00 Euro, sia dell’importo del contributo da 3.619.134,00 Euro a 2.869.134,00 Euro, per cui veniva riconosciuta l’anticipazione di 1.147.653,00 Euro: tale atto istruttorio veniva recepito con Determinazione Dirigente Ufficio Politiche Sviluppo Agricolo e Rurale Regione Basilicata n. 589 del 30.6.2006 (tale Determinazione veniva comunicata alla ricorrente con nota Dirigente Ufficio Politiche Sviluppo Agricolo e Rurale Regione Basilicata prot. n. 169004 del 7.8.2006);
tale Determinazione dirigenziale n. 589 del 30.6.2006, unitamente al presupposto atto istruttorio del 25.6.2006 di rideterminazione del contributo e del predetto art. 5 del bando (nel caso in cui avesse dovuto essere interpretato nel senso che la detrazione del valore commerciale dell’opificio dismesso doveva essere applicata anche se l’opificio non era di proprietà del soggetto beneficiario del contributo), sono stati impugnati dalla società ricorrente dinanzi a questo TAR con il Ric. n. 508/2006: tale giudizio si è concluso con la Sentenza, di reiezione del Ric. n. 508/2006, TAR Basilicata n. 921 del 5.11.2010;
successivamente con istanza del 25.2.2008 (successivamente integrata il 13.5.2008, il 27.5.2008 ed il 29.5.2008) la società ricorrente ai sensi del citato art. 11 del suddetto bando (come integrato dalla successiva Del. G.R. n. 1740 dell’8.8.2005) chiedeva l’autorizzazione a variare il progetto originario per un importo complessivo di 7.240.718,21 Euro;
l’apposita Commissione, costituita presso l’Ufficio Economia Montana e Servizi alle Comunità Rurali della Regione Basilicata, con verbale istruttorio del 26.1.2009 approvava la variante, proposta dalla ricorrente, per un importo complessivo di spesa pari a 4.704.524,30 Euro, in quanto: 1) 89.970,00 Euro per acquisto di arredi erano già stati ammessi a contributo; 2) 597.192,12 Euro, poiché in allegato al progetto di variante non erano state argomentate le analisi dei nuovi prezzi o erano del tutto mancanti; 3) 1.509.687,87 Euro, poiché le lavorazioni previste non erano state opportunamente giustificate e/o non era stato possibile verificarne la rispondenza o congruità con gli elaborati grafici progettuali di variante; 4) 115.169,08 Euro, poiché dall’analisi del computo metrico, allegato al progetto di variante, venivano riscontrate voci ripetute; 5) 50.000,00 Euro erano stati azzerati, in applicazione di precisi dettami della Commissione Europea;
con Determinazione n. 154 del 12.2.2009 il Dirigente dell’Ufficio Economia Montana e Servizi alle Comunità Rurali della Regione Basilicata ha approvato la proposta di variante, formulata dall’apposita Commissione con il citato verbale istruttorio del 26.1.2009, per un importo complessivo di spesa pari a 4.704.524,30 Euro e con conseguente rideterminazione del contributo P.O.R. 2000/2006 per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli nell’ambito delle filiere in 2.352.262,13 Euro, a fronte di un’autorizzazione di variante, richiesta dalla ricorrente per un importo complessivo di 7.240.718,21 Euro;
sia la predetta Determinazione n. 154 del 12.2.2009 (comunicata alla ricorrente con nota del 25.3.2009) che il citato verbale istruttorio del 26.1.2009 sono stati impugnati con il presente ricorso (notificato il 28.5.2009), deducendo la violazione dell’art. 11 del bando (approvato con Del. G.R. n. 1609 del 2.9.2003, nel testo integrato dalla successiva Del. G.R. n. 1740 dell’8.8.2005), dell’art. 2 L. n. 241/1990, dei principi che disciplinano la concessione dei contributi pubblici, dei principi in materia di autotutela e di tutela dell’affidamento, del principio del contrarius actus, l’eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, violazione del giusto procedimento e contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà;
si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, la quale ha sostenuto l’infondatezza del ricorso;
con Ordinanza n. 301 del 29.7.2009 questo Tribunale respingeva l’istanza di provvedimento cautelare (tale Ordinanza veniva riformata dalla V Sezione del Consiglio di Stato con Ordinanza n. 771 del 16.2.2010).
All’Udienza Pubblica del 16.12.2010 il ricorso in epigrafe passava in decisione.
Motivi della decisione
In via preliminare va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo nella controversia in esame (sul punto cfr. TAR Basilicata Sentenza n. 123 del 19.3.2009), in quanto, sebbene la procedura di evidenza pubblica di ammissione ai contributi di derivazione comunitaria in commento risulta disciplinata in modo interamente vincolato, non lasciando all’Amministrazione alcuna valutazione di tipo discrezionale (infatti, la fruibilità di tali benefici risulta condizionata, sia nell’an che nel quantum del contributo da erogare, esclusivamente alla sussistenza e/o ricognizione dei presupposti individuati dal suddetto bando, approvato con Del. G.R. n. 1609 del 2.9.2003), va considerato che con Sentenza n. 18 del 5.7.1999 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha statuito che al carattere vincolato del provvedimento non corrisponde sempre ed automaticamente una posizione giuridica di diritto soggettivo, in quanto la posizione giuridica di interesse legittimo si collega all’esercizio di una potestà amministrativa -anche se di contenuto vincolato- rivolta alla cura diretta ed immediata di un interesse pubblico, mentre la posizione giuridica di diritto soggettivo trova fondamento in norme che pongono a carico dell’Amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale, per cui la distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi va fatta con riferimento alla finalità perseguita dalla norma, in base alla quale l’atto amministrativo è stato emanato; ma, applicando alla fattispecie in esame dei contributi POR 20002006, Obiettivo 1, Misura IV.12 le coordinate indicate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella Sentenza n. 18 del 5.7.1999, si desume facilmente che in tale fattispecie risulta prevalente l’interesse pubblico di favorire lo sviluppo economico soltanto di alcuni tipi di attività economiche e non genericamente di interi settori merceologici (come per es. l’agricoltura biologica). Pertanto, va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo nella controversia in esame, in quanto attinente ad un’istanza di rideterminazione del contributo, in seguito ad una successiva variazione del progetto originario e perciò sempre relativa alla spettanza del finanziamento, in relazione alla quale il soggetto privato può vantare soltanto una posizione giuridica di interesse legittimo (la cui cognizione ai sensi dell’art. 103, comma 1, Cost. spetta esclusivamente al Giudice Amministrativo), e non relativa ad inadempimenti attinenti alla fase del rapporto giuridico, sorto in seguito all’erogazione del finanziamento, che determinano l’applicazione di varie sanzioni, riduttive del finanziamento già corrisposto.
Sempre in via preliminare, va disattesa l’eccezione di carenza di legittimazione attiva della società ricorrente, dedotta dalla Regione, tenuto conto della circostanza che l’art. 2498 C.C., rubricato "Continuità dei rapporti giuridici", nel testo introdotto dalla recente riforma societaria, prescrive che con la trasformazione l’ente trasformato (cioè, nella specie, la ricorrente F.O.F.P. S.r.l.) conserva i diritti e gli obblighi (e prosegue in tutti i rapporti anche processuali) dell’ente che ha effettuato la trasformazione (cioè, la precedente ditta F.O.F.P. di C.P. & C. S.n.c.).
Nel merito il presente ricorso risulta infondato e pertanto va respinto, attesocchè: 1) ai sensi dell’art. 11 del bando, approvato con Del. G.R. n. 1609 del 2.9.2003, come successivamente integrato dalla Del. G.R. n. 1740 dell’8.8.2005 (ai sensi del quale "nella fase di esecuzione è consentito compensare, senza il preventivo parere dell’Ufficio competente, tra categorie di opere omogenee ammesse, nella misura del 10% dell’investimento complessivo concesso", anche se tali modifiche al piano di investimenti dovevano comunque essere preventivamente comunicate alla struttura competente, mentre le "varianti progettuali oltre" il 10% potevano essere autorizzate da parte dell’Ufficio competente, "a condizione che siano determinate da sopravvenuti documentati vincoli di carattere urbanistico e/o geologico o da esigenze di migliore funzionalità dei manufatti e degli impianti"), spetta al Dipartimento Agricoltura e Sviluppo Rurale della Regione Basilicata autorizzare le varianti progettuali e perciò deve ritenersi competente sia l’apposita Commissione, costituita presso l’Ufficio Economia Montana e Servizi alle Comunità Rurali della Regione Basilicata, sia il Dirigente di tale Ufficio regionale; 2) dalla documentazione, acquisita in giudizio, non è emersa la violazione del predetto art. 11 del bando, approvato con Del. G.R. n. 1609 del 2.9.2003, come successivamente integrato dalla Del. G.R. n. 1740 dell’8.8.2005, in quanto, sebbene l’investimento complessivo approvato ammontava a 7.238.268,00 Euro e la variante richiesta dalla società ricorrente si riferiva ad un investimento complessivo di 7.240.718,21 Euro e perciò entro il "10% dell’investimento complessivo concesso", il citato art. 11 del bando consentiva le compensazioni entro il 10% dell’investimento complessivo approvato soltanto tra categorie di opere omogenee ammesse ed il progetto di variante di cui è causa conteneva modifiche delle opere omogenee ammesse superiori al 10% dell’investimento complessivo concesso (come per es. le voci "costruzioni e/o acquisiti consentiti dal bando" e "introduzione di nuove tecnologie e nuovi processi di lavorazione"; infatti, la società di ricorrente con la progettata variante ha rinunciato alla realizzazione di alcune opere ed all’acquisto di alcuni impianti e/o attrezzature, ma ha previsto l’aumento di 50 cm. dell’altezza sia del piano seminterrato, sia degli uffici, sia del museo); 3) il termine ex art. 2 L. n. 241/1990 (peraltro la ricorrente non ha indicato il termine entro cui l’organo regionale competente avrebbe dovuto pronunciarsi sull’istanza di variante al progetto originario) non ha natura decadenziale, ma solo sollecitatoria, con la conseguenza che il suo decorso non comporta la consumazione del potere di provvedere da parte dell’Amministrazione, né produce ex se effetti invalidanti sul provvedimento conclusivo del procedimento; 4) la ricorrente non ha contestato nel merito le decurtazioni, disposte dalla predetta Commissione con il verbale istruttorio del 26.1.2009 e recepite dal Dirigente dell’Ufficio Economia Montana e Servizi alle Comunità Rurali della Regione Basilicata, al progetto di variante presentato dalla ricorrente in data 25.2.2008 (e successivamente integrato il 13.5.2008, il 27.5.2008 ed il 29.5.2008); 4) poiché tale progetto di variante non era stato autorizzato, come espressamente prescritto dal predetto art. 11 del bando (approvato con Del. G.R. n. 1609 del 2.9.2003, nel testo integrato dalla successiva Del. G.R. n. 1740 dell’8.8.2005), deve ritenersi che non siano stati violati i principi in materia di autotutela.
A quanto sopra consegue la reiezione del ricorso in esame, fermo restando che la società ricorrente fino al collaudo finale può ancora: con riferimento alla decurtata somma di 597.192,12 Euro (di cui al predetto verbale istruttorio del 26.1.2009), integrare e/o argomentare le analisi dei nuovi prezzi; con riferimento alla decurtata somma di 1.509.687,87 Euro (di cui al predetto verbale istruttorio del 26.1.2009), opportunamente giustificare e/o dimostrare la rispondenza o congruità con gli elaborati grafici progettuali di variante delle relative le lavorazioni previste.
Tenuto conto del tempo decorso tra la presentazione della domanda di autorizzazione a variare il progetto originario e la decisione di tale istanza, sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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