Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. I ricorrenti impugnano la nota di diffida nonché la delibera di approvazione del P.R.G. e i relativi atti presupposti, meglio specificati in premessa, nella parte in cui non hanno accolto l’emendamento n. 1, citato, illegittimamente lesivi dei propri interessi, i ricorrenti li hanno impugnati chiedendone l’annullamento.
2. A sostegno del gravame deducono la violazione dell’art. 22, comma 3, lett. b) e c) del d.P.R. n. 380/2001, sul presupposto che non sia necessario alcun atto ricognitivo da parte dell’Amministrazione al fine di costituire un valido titolo abilitativo in presenza, come nel caso di specie, di una relazione tecnica asseverante l’esistenza di piani attuativi con determinate caratteristiche, sottolineando, altresì, in subordine, che tale atto, nel quale si concreterebbe la diffida impugnata, sarebbe comunque intervenuto oltre i termini previsti dalla norma. Con riferimento alla decisione della Giunta Regionale che, facendo proprio il parere del C.U.R., ha ritenuto di non accogliere l’emendamento n. 1, lamentano, invece, l’eccesso di potere per difetto di motivazione.
3. All’udienza pubblica del 28 ottobre 2010 fissata per la trattazione del ricorso la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
I. I motivi di ricorso, che per connessione logicogiuridica possono essere trattati congiuntamente, non sono meritevoli di accoglimento nei termini che seguono.
Va preliminarmente premesso in fatto quanto segue.
I.1. I ricorrenti sono proprietari in Castiglione di un lotto di terreno distinto in Catasto al fg. 11, p.lle 5, 6, 7, e 8, esteso per mq. 2.460,00, di cui mq. 1.494,37 ricadenti nel previgente Programma di Fabbricazione del Comune di Andrano in zona B, residenziale di completamento.
I.2. Con delibera n. 50 del 28 ottobre 1999 il Consiglio Comunale di Andrano approvava il nuovo Piano Regolatore Generale con alcuni emendamenti, tra quali il n. 1, di carattere generale, prevedeva quanto segue: "laddove gli elaborati grafici del P.R.G. evidenziano dei declassamenti, stabilito che gli stessi non trovano giustificazione in ragioni di pubblico interesse (vedasi Relazione Tecnica), prendere atto che gli stessi si sostanziano in meri errori materiali e, come tali, sono del tutto privi di effetto ed efficacia talché in tali situazioni sono vigenti le tipizzazioni omologhe rispetto a quelle previste dal P.d.F. ed introdotte con le Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G.".
I.3. Il lotto dei ricorrenti rientrava, nello specifico, nelle previsioni di detto emendamento tanto è che negli elaborati grafici del nuovo strumento urbanistico era tipizzato, quasi per intero, come verde privato.
I.4. In sede di adozione del P.R.G. gli atti tecnicoamministrativi sono stati sottoposti, ai sensi delle ll.rr. n. 24/1994, n. 8/1998 e n. 32/2001, all’esame del Comitato Urbanistico Ristretto che, con propria relazioneparere in data 13 luglio 2004, ha ritenuto il Piano meritevole di approvazione sia pure con l’introduzione di alcune prescrizioni, osservando, quanto al sopra richiamato emendamento riguardante presunti errori materiali, che "non si ritiene accoglibile, stante la genericità dello stesso emendamento, fatta salva specifica dimostrazione in sede di controdeduzioni".
I.5. Aderendo alle conclusioni espresse dal C.U.R., con deliberazione n. 1346 del 31 agosto 2004, la Giunta Regionale ha approvato il P.R.G. di Andrano nei termini e con le prescrizioni di cui alla suddetta relazioneparere, richiedendo conseguentemente al Consiglio Comunale un apposito provvedimento di adeguamento e/o controdeduzioni, ai sensi dell’art. 16 della l.r. n. 56/1980, comma 11.
I.6. Con nota n. 4018 del 7 giugno 2005 il Comune di Andrano ha trasmesso alla Regione la delibera di C.C. n. 11 del 23 maggio 2005, integrando, per il profilo di interesse, le deduzioni tecnicourbanistiche nei seguenti termini: "in sede di adeguamento delle Tavole del P.R.G. approvato, si procederà alla individuazione puntuale e dimostrazione degli errori materiali".
I.7. Con delibera della Giunta Regionale n. 353 del 21 marzo 2006 è stato definitivamente approvato il Piano Regolatore Generale del Comune di Andrano, con conferma, per l’emendamento in questione, delle prescrizioni di cui alla relazioneparere del C.U.R., non essendosi ritenute esaustive le controdeduzioni formulate con la citata delibera di C.C. n. 11 del 2005.
I.8. Nelle more dell’adozione del nuovo strumento urbanistico generale i ricorrenti si determinavano a realizzare sul lotto di proprietà cinque fabbricati, per complessivi sette appartamenti da destinare ad uso abitativo, e presentavano in data 22 marzo 2006 apposita "denuncia di inizio attività", ai sensi dell’art. 22, comma 3, lett. b) del d.P.R. n. 380/2001, comunicando l’inizio dei lavori per il 22 aprile 2006.
I.9. Con nota prot. n. 2619 del 21 aprile 2006, notificata, rispettivamente, in data 26 e 27 aprile 2006, il responsabile del Servizio Sviluppo ed Assetto del Territorio ha tuttavia diffidato i ricorrenti dall’effettuare i lavori di cui alla citata denuncia di inizio attività, specificando, tra l’altro, che la relativa progettazione contrastava con il P.R.G. ormai in vigore sia per eccesso volumetrico che per l’ubicazione delle palazzine, risultando la porzione di suolo interessato tipizzata quasi per intero come verde privato.
II. Ritiene il Collegio che, diversamente dall’assunto di parte ricorrente, l’atto di diffida gravato debba essere più propriamente inquadrato nell’ambito dell’attività di accertamento dell’ordinato svolgimento dell’attività edilizia da parte della P.A. quale specifica espressione dell’esercizio del potere di verifica delle condizioni stabilite e, in caso di assenza, di inibizione dell’intervento richiesto con la denuncia di inizio attività (ex art. 23, comma 6, del d.P.R. n. 380/2001). Non appare, peraltro, ultroneo sottolineare che una volta spirato il termine perentorio di trenta giorni legislativamente prescritto per tale controllo, di natura preventiva, permangono comunque integri i poteri di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21 quinquies e 21 nonies della l.n. 241/1990 (cfr. art. 19, comma 3, l. n. 241/1990).
III. Nel caso di specie, tuttavia, essendo stata presentata denuncia di inizio attività in data 22 marzo 2006, l’ordine motivato di non effettuare le trasformazioni previste è intervenuto nei termini, in quanto, sia pure notificato successivamente, è stato emesso in data 21 aprile 2006, dunque nel rispetto dello spatium deliberandi riservato all’Amministrazione, solo decorso il quale vi è la possibilità di iniziare legittimamente i lavori (Consiglio Stato, sez. V, 29 gennaio 2004, n. 308).
Infatti, "la denuncia di inizio attività costituisce una fattispecie a formazione progressiva ad iniziativa della parte interessata, in cui l’atto del privato svolge una funzione propulsiva e procedurale, aperta a due possibili sviluppi: l’intervento inibitorio ex autoritate, oppure il superamento dello spatium deliberandi, che perfeziona, con valore assentivo, la denuncia con gli effetti tipizzati ex lege" (T.A.R. Abruzzo Pescara, sez. I, 09 giugno 2010, n. 613). "La d.i.a., indipendentemente dalla qualifica giuridica assegnata, produce effetti al trentesimo giorno dalla sua presentazione, purché sia completa di tutti gli elementi richiesti dalla legge. Nello spatium deliberandi dei trenta giorni dalla presentazione della denuncia, proprio durante il quale l’Amministrazione ha un compito di controllo, a conclusione del quale può esercitare poteri inibitori dei lavori non ancora avviati, le eventuali modifiche normative devono trovare applicazione, in quanto il procedimento non è ancora perfezionato e la D.i.a. non può produrre effetti: vige allora il principio del tempus regit actum, per cui l’Amministrazione è tenuta ad applicare la normativa in vigore al momento dell’adozione del provvedimento definitivo, quand’anche sopravvenuta, e non già, salvo che espresse norme statuiscano diversamente, quella in vigore al momento dell’avvio del procedimento. Il principio della sensibilità della D.i.a. alle modifiche legislative nei trenta giorni tra la presentazione e l’inizio dell’efficacia, deve trovare applicazione anche rispetto ad eventuali variazioni delle disposizioni regolamentari, tra cui la disciplina pianificatoria" (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 11 gennaio 2010, n. 12).
III.1. Ciò premesso, una volta adottato il P.R.G. con delibera di C.C. n. 50 del 1999 e vigenti le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l. n. 1150/1942 a seguito della delibera di C.C. n. 11 del 2005 di riadozione del piano, i ricorrenti non avevano acquisito alcun diritto né alcuna aspettativa giuridicamente tutelata ad edificare sulla base di un emendamento generico (peraltro mai approvato in sede regionale), rimasto mera espressione di principio senza che fosse seguita alcuna puntuale individuazione degli erronei declassamenti all’uopo invocati per sostenere la permanente edificabilità dei lotti interessati. Ciò è tanto vero che la stessa Amministrazione comunale, con delibera n. 11 del 23 maggio 2005, si era riservata di procedere a tale individuazione e alla dimostrazione dei presunti errori materiali solo in sede di adeguamento delle tavole del P.R.G. una volta che lo stesso fosse già stato approvato.
Tale conclusione non muta alla luce delle risultanze di cui alla certificazione di destinazione urbanistica redatta il 17 marzo 2006, in data di poco antecedente alla definitiva approvazione regionale del Piano Regolatore, che inopinatamente attesta, tenendo conto dell’emendamento interpretativo proposto con la delibera C.C. n. 50/1999, la destinazione urbanistica mista presuntivamente impressa nella fase endoprocedimentale di adozione dello strumento urbanistico generale.
III.2. A ciò si aggiunga, quale circostanza dirimente, che al momento della presentazione della denuncia di inizio attività, in data 22 marzo 2006, era già stata assunta la delibera G.R. n. 353 del 21 marzo 2006, relativa alla approvazione definitiva del Piano Regolatore Generale del Comune di Andrano, che aveva tassativamente escluso l’accoglibilità dell’emendamento auspicato.
IV. Né risultano censurabili sotto il profilo dell’eccesso di potere le determinazioni della Giunta Regionale nonché il presupposto parere del Comitato Urbanistico Ristretto laddove evidenziano l’eccessiva genericità dell’emendamento di carattere generale invocato e la conseguente sua non accoglibilità. L’assenza di una puntuale indicazione delle zone escluse dalla declassificazione risultante dagli elaborati grafici avrebbe, infatti, illegittimamente comportato, se ritenuta ammissibile, l’introduzione di una prescrizione "in bianco" dal contenuto indeterminato in ordine al reale dimensionamento del Piano, con indebita delega di competenze a favore dell’Amministrazione locale.
La soluzione adottata dalla Giunta Regionale è, pertanto, esente da censure di irragionevolezza o da carenze motivazionali: l’asserita genericità della formulazione, che rimane una manifestazione di intenti, è ragione necessaria e sufficiente ad escludere l’ammissibilità dell’emendamento auspicato, che "necessita comunque del ricorso alla L.R. n. 56/80 – art. 16" (delibera G.R. n. 353/2006).
V. Sulla base delle sovresposte considerazioni, il ricorso non è meritevole di accoglimento.
VI. In considerazione della peculiarità delle questioni affrontate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa fra le parti le spese e competenze del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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