Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il Comune di Valverde ha proposto nel dicembre 2008 ricorso per decreto ingiuntivo nei confronti di L.M., U.A. s.p.a. e C.S. s.r.l., per ottenere il pagamento di Euro 23.560,67 a titolo di oneri di urbanizzazione, costo di costruzione oltre gli interessi, in conseguenza del rilascio della concessione edilizia n. 921/1987 emessa a nome di L.M.. Nella descritta fattispecie – più in dettaglio – la Longo era l’originaria titolare del terreno ed intestataria del titolo edilizio, la U.A. s.p.a. interveniva a titolo di fideiussore per il pagamento degli oneri concessori, mentre la S.C. è intervenuta successivamente quale acquirente del terreno e cessionaria della concessione.
Con D.I. n. 1/2009 del 2.02.2009 questa Sezione ha accolto il ricorso intimando a tutti e tre i soggetti il pagamento delle somme richieste.
Tutti i soggetti intimati hanno proposto rituale opposizione al decreto ingiuntivo n. 1/2009.
In particolare, la S.C. s.r.l. deduce:
1. che il debito non risulta provato, evincendosi il contrario della dicitura liberatoria posta in calce alla polizza fideiussoria;
2. che la pretesa del Comune è comunque prescritta, sia per quanto riguarda gli oneri concessori sia per la sanzione irrogata;
3. che l’amministrazione aveva l’obbligo di escutere, in primo luogo, la società assicuratrice fideiubente;
4. in subordine, che il calcolo degli interessi è stato effettuato in maniera errata.
Anche la U.A. (ora trasformatasi nella U.A. s.p.a.) propone opposizione deducendo:
1. il difetto di giurisdizione del g.a. adito;
2. l’avvenuta estinzione della garanzia fideiussoria ex art. 1957 c.c.;
3. l’intervenuta prescrizione del diritto alla riscossione degli oneri richiesti;
4. in subordine, l’illegittimità del decreto ingiuntivo nella parte in cui ingiunge anche il pagamento delle sanzioni e determina in modo generico gli interessi;
L’opposizione ritualmente proposta dalla sig.ra L.M. si appunta sulle seguenti censure:
1. intervenuta prescrizione del diritto di credito del Comune;
2. difetto di legittimazione passiva all’azione di ingiunzione di pagamento, dato che la C.E. è stata volturata alla S.C. s.r.l.;
3. indeterminatezza della somma a causa della omessa individuazione dei criteri di calcolo;
4. omessa preventiva escussione del fideiussore.
Il Comune si è costituito con memoria, controdeducendo alle eccezioni di rito e di merito sollevate dagli opponenti.
Alla pubblica udienza del 27 maggio 2010 la causa è stata introitata per la decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio rileva, in primo luogo, che tutte le opposizioni devono essere esaminate singolarmente, posto che la diversa posizione giuridica assunta nella vicenda da ciascuno degli opponenti implica lo specifico esame delle censure e delle eccezioni preliminari, atteso che l’analisi delle singole questioni di diritto sollevate potrebbe condurre a conclusioni diverse, a seconda della posizione assunta in concreto da ciascuna parte e/o delle modalità fattuali attraverso le quali il rapporto oggetto di contestazione si è concretamente svolto.
1.- Si prendono, quindi, le mosse dall’analisi dell’opposizione presentata dalla Sig.ra L.M., in quanto primo soggetto, in ordine di tempo, ad aver assunto un ruolo debitorio nella vicenda creata attraverso il rilascio della concessione edilizia n. 921/1987 emessa dal Comune di Valverde in suo favore.
In via preliminare, va affermata la sussistenza della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo nelle controversie afferenti la determinazione e liquidazione dei contributi concessori edilizi e delle relative sanzioni, ai sensi dell’art. 16 della L. 10/1977 e dell’art. 34 del D. Lgs. 80/1998 come innovato ex art. 7 della L. 205/2000 (norma, quest’ultima, ora trasfusa anche nell’art. 133 co. 1, lett. f, del recentissimo Codice del processo amministrativo), come peraltro sostenuto costantemente dalla unanime giurisprudenza (tra le più recenti, Tar Campania Napoli n. 7632/2009; Cass. SS.UU., n. 12114/2009; Tar Sardegna n. 1212/2008; Tar Campania Salerno n. 475/2008; C.G.A. n. 1026/2007; Cass. SS.UU., n. 12188/2007; Cass. SS.UU. n. 22514/2006).
Passando all’esame del merito, viene in rilievo la prima censura, con la quale l’opponente deduce l’avvenuta estinzione per prescrizione decennale del credito vantato dal Comune costituente oggetto del decreto ingiuntivo opposto. A tal fine, l’opponente sottolinea in punto di fatto che la concessione edilizia fu rilasciata alla ditta L.M. nell’anno 1987, e che conseguentemente a partire da tale anno si doveva computare il decennio attribuito ex lege all’ente creditore per far valere il proprio diritto patrimoniale, mentre il ricorso per decreto ingiuntivo è stato (tardivamente) proposto solo nel 2008.
In relazione a tale eccezione, la difesa del Comune controdeduce individuando atti propri o degli obbligati (risalenti al 1987, al 1992, al 2001 ed al 2007) che avrebbero determinato l’interruzione del termine di prescrizione.
Con specifico riguardo alla posizione della opponente Longo, il Collegio ritiene che possa predicarsi sussistente l’eccepita prescrizione del credito vantato dal Comune. Infatti, se può essere senz’altro riconosciuta efficacia interruttiva del termine di prescrizione alle richieste di pagamento formulate dal Comune in data 9.12.87 (doc. 10 della produzione del Comune), in data 21.03.2001 (doc. 11), ed in data 10.11.2007 (doc. 12), altrettanto non può dirsi con riferimento all’istanza di voltura della concessione edilizia presentata dalla S.C. s.r.l. in data 26.05.1992, trattandosi di atto con il quale si chiede (e poi si realizza) la semplice novazione soggettiva del titolo edilizio già emesso dall’amministrazione, senza che tale modifica soggettiva dell’intestatario faccia riferimento al regime delle obbligazioni pecuniarie ancora eventualmente gravanti sull’originario titolare, o che l’esistenza di debiti residui venga riconosciuta dal soggetto richiedente la voltura. Erra, quindi, la difesa del Comune nel qualificare come fattispecie di accollo di debito un atto che assume (già per il suo tenore letterale) solo la funzione di richiedere all’amministrazione la modifica soggettiva della titolarità di una concessione edilizia, senza inferire alcuna conseguenza specifica (ricognitiva, traslativa, confessoria, etc.) in ordine alle obbligazioni pecuniarie che da quel provvedimento amministrativo erano state originate. In altre parole, si può affermare che la domanda di voltura di un provvedimento amministrativo ampliativo della sfera giuridica del destinatario (nella specie, concessione edilizia), non determina di per sé – a meno che tale effetto non sia espressamente indicato e voluto dalle parti, con pattuizione che assume il ruolo giuridico di "accollo di debito" – alcuna conseguenza in ordine alle obbligazioni di carattere patrimoniale che sono sorte per il rilascio di quel titolo, ben potendo verificarsi il caso che: a) tali oneri siano stati del tutto estinti; b) ovvero siano destinati a permanere sull’originario titolare; c) al contrario, vengano traslati in capo al cessionario; il tutto, in base a legittima ed autonoma scelta delle parti contraenti. Dunque, la modifica soggettiva del titolo edilizio costituisce solo una variazione dal punto di vista soggettivo del titolo giuridico che abilita all’edificazione, e non determina automaticamente ex se il riconoscimento e l’accollo in capo al cessionario degli oneri economici accessori.
Si può concludere che nel caso di specie – essendo passato più di un decennio tra la richiesta di pagamento avanzata dal Comune nei confronti della odierna opponente L.M. nel 1987, e quella successiva, risalente solo al 2001 – si è maturata la prescrizione estintiva del relativo diritto di credito.
Per quanto esposto, dunque, ed assorbite le ulteriori censure, l’opposizione proposta da L.M. deve essere accolta, ed il decreto ingiuntivo deve essere in parte qua revocato.
2.- Si passa ora all’esame dell’opposizione proposta dalla società che ha prestato fideiussione a favore della originaria concessionaria L.M..
In primo luogo, va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (parzialmente diversa dalla questione esaminata retro al punto 1) che l’opponente U.A. s.p.a. fonda sulla particolare natura del rapporto che lega l’ente pubblico alla società privata che ha prestato fideiussione; rapporto che si fonda, quindi, non su atti di natura pubblicistica, ma su pretese patrimoniali di ordine privatistico aventi causa in un rapporto di garanzia e che assumono la consistenza di diritti soggettivi, come tali conoscibili dal G.O.
A parere del Collegio non sussiste nessun dubbio circa la natura di diritto soggettivo (di credito) da attribuire alla posizione soggettiva che il Comune ha inteso tutelare chiedendo al giudice amministrativo l’emissione di una ingiunzione di pagamento. Ma tale indiscutibile argomento non è di per sé decisivo ai fini della individuazione del plesso giurisdizionale competente alla trattazione della questione, sussistendo nel nostro ordinamento non infrequenti casi in cui la tutela dei diritti soggettivi nei rapporti privato/PA venga comunque devoluta alla giurisdizione amministrativa (si parla, in tali casi, infatti, di giurisdizione esclusiva del G.A.).
Ciò che occorre indagare, invece, è l’esistenza di una autonomia (o astrattezza), ovvero di un nesso di inscindibile dipendenza, tra il rapporto di garanzia che lega il fideiussore all’ente pubblico creditore, ed il rapporto sottostante sussistente fra il Comune ed il titolare della concessione edilizia originato dal rilascio del titolo edilizio. Se tale autonomia fosse predicabile, si potrebbe identificare la pretesa del Comune come azione civilistica pura, astratta dal titolo sottostante e sganciata da ogni influenza di quest’ultimo, esperita a tutela di un diritto soggettivo che – secondo le tradizionali regole di riparto – competerebbe alla giurisdizione ordinaria. Se, invece, il rapporto di garanzia risultasse legato al rapporto sostanziale sottostante, non solo nella sua fase genetica ma anche nei suoi sviluppi funzionali, allora si dovrebbe concludere che la pretesa azionata nei confronti del soggetto garante continua a trovare la sua collocazione nell’ambito di una materia specifica (che, nella fattispecie, è quella dei titoli edilizi) che il legislatore ha discrezionalmente affidato in via esclusiva alle cure del giudice amministrativo.
In altri termini, occorre chiedersi se l’azione esperita dal Comune per ottenere dal fideiussore il pagamento di una somma corrispondente agli oneri concessori dovuti dal soggetto garantito sia da considerare quale strumento di recupero di un "credito" astrattamente considerato (come tale, conoscibile dal g.o.), ovvero se tale diritto di credito non si iscriva comunque in un ambito particolare, o in una speciale materia (quella dell’"uso del territorio" ai sensi dell’art. 34 del D. Lgs. 80/98, o delle "concessioni edilizie" ex art. 16 L.10/1977), che il legislatore riserva alla giurisdizione esclusiva del g.a.
In giurisprudenza, la questione è stata risolta con soluzioni non unanimi, anche se appare prevalente l’orientamento che tende ad assegnare al g.o. la giurisdizione in vicende come quella qui in esame che coinvolgono un rapporto diretto tra l’ente pubblico che ha emesso una concessione edilizia e la società che ha garantito in favore del concessionario l’adempimento dei connessi obblighi di carattere patrimoniale. Da una parte, infatti, è stato evidenziato che "La controversia avente ad oggetto l’escussione, da parte del Comune, di una polizza fideiussoria concessa a garanzia di somme dovute per oneri di urbanizzazione e a titolo di penali, pattuite in una convenzione di lottizzazione, rientra nella giurisdizione del g.o. e non in quella esclusiva del g.a. in materia di urbanistica ed edilizia, attesa l’autonomia tra i rapporti in questione, nonché la circostanza che, nella specie, la p.a. agisce nell’ambito di un rapporto privatistico, senza esercitare, neppure mediatamente, pubblici poteri." (Cass. SS.UU., 4319/2010; e nei medesimi termini Cons. Stato, IV, 509/2009; Tar Sardegna 1256/2007). Sul versante contrario si sono registrate decisioni di segno diverso, tra le quali Tribunale Napoli 28.11.2000 e Tar Piemonte Torino 1646/08, a parere del quale "appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto la cartella esattoriale relativa ad una polizza fideiussoria a garanzia del pagamento di oneri di urbanizzazione per concessione edilizia, non effettuato dal titolare del permesso di costruire.".
Il Collegio ritiene di dovere alla tesi che riconosce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche in relazione ai rapporti come quello in esame, e ciò – in primo luogo – in considerazione del fatto che la polizza fideiussoria non presenta caratteristiche di autonomia ed astrattezza (come avviene, ad esempio, allorquando si configura il cd. "contratto autonomo di garanzia"), ma fa espresso riferimento agli obblighi scaturenti dal rilascio della concessione edilizia. Viene in rilievo, in altri termini, una garanzia "titolata" (e non "astratta"), collegata funzionalmente al recupero di oneri economici che riguardano una "materia" (l’edilizia, e gli oneri economici ad essa connessi) rientrante integralmente nella giurisdizione esclusiva del G.A. per inequivocabile scelta del legislatore.
In secondo luogo, un ausilio testuale alla soluzione interpretativa qui prescelta discende anche dalla formulazione ampia – quasi onnicomprensiva- che si legge nell’art. 34 del D. Lgs. 80/1998, laddove si devolvono "(…) alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti (…) delle amministrazioni pubbliche (…) in materia urbanistica ed edilizia". Come si ricava, dalla lettura della norma – e salve restando le specifiche e limitate eccezioni contenute nel comma 3 dell’articolo in esame – tutte le questioni sollevate nell’ampia materia dell’urbanistica e dell’edilizia sono state devolute alla giurisdizione esclusiva del GA, e (sembra potersi dire) anche ove si tratti di controversie che riguardano (come nel caso qui in esame) un soggetto diverso dal titolare dello ius aedificandi, purchè tale soggetto sia comunque anche indirettamente coinvolto in un rapporto che rientra in senso ampio nel concetto di "edilizia" (nella fattispecie, quale titolare di un rapporto giuridico strumentale alla esecuzione degli obblighi discendenti dal rilascio del titolo edilizio).
In conclusione, può affermarsi che il rapporto di carattere patrimoniale che si svolge tra il Comune concedente ed il soggetto (fideiussore) che garantisce l’adempimento degli obblighi connessi al rilascio della concessione edilizia ricade nell’ambito di cognizione esclusiva del giudice amministrativo. Ne consegue l’infondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’opponente.
Passando al merito delle censure sulle quali si articola l’opposizione occorre procedere all’esame dell’eccezione di prescrizione del credito sollevata dall’opponente UGF Assicurazioni.
Anche in questo caso, coma già visto al punto precedente, la formale richiesta di pagamento degli oneri dovuti è stata avanzata dal Comune di Valverde in data 9.12.1997 (doc. 9). E’ seguito un lungo periodo di inerzia dell’ente pubblico, che ha rinnovato la propria pretesa solo con atti del febbraio e marzo 2001. E’ quindi decorso il decennio previsto dall’art. 2946 c.c. per il maturarsi della prescrizione estintiva, non potendosi considerare qual atto interruttivo del termine – per le ragioni già ampiamente chiarite – la voltura del titolo edilizio effettuata nel 1992 tra la L.M. e la S.C. s.r.l.. Va ribadito, in proposito, che la voltura della titolarità della concessione non può rappresentare in astratto una forma di accollo dei debiti; né la può assumere nella fattispecie concreta per il fatto che il soggetto subentrante abbia dichiarato di "trarne benefici e responsabilità nei confronti di codesta amministrazione". L’argomento sostenuto dalla difesa del Comune, che vorrebbe inferire da tale dichiarazione un "riconoscimento di debito" appare certamente debole, posto che non è evincibile dalla riportata dicitura la individuazione di una precisa e definita (nell’an e nel quantum) posizione debitoria di carattere patrimoniale; ben potendo invece le "responsabilità" dichiaratamente assunte dal subentrante riguardare, ad esempio, gli obblighi di carattere non pecuniario gravanti sul titolare dello ius aedificandi (quali, il rispetto dei tempi di costruzione, delle prescrizioni tecniche, ecc.).
3.- Si passa ora all’esame della terza opposizione, proposta dalla C.S. s.r.l.
Va ricordato in punto di fatto che la signora L.M. ha trasferito nell’anno 1992 a favore della S.C. s.r.l. sia la proprietà del terreno, sia la titolarità della concessione edilizia, che è stata infatti volturata dal Comune di Valverde con atto del 12 maggio 1993.
In veste di nuovo intestatario della concessione, la C.S. s.r.l. è stata intimata – con l’opposto decreto ingiuntivo – al pagamento degli oneri concessori non ancora interamente versati dalla dante causa L.M..
In primo luogo, va esaminata la censura con la quale l’opponente deduce l’avvenuta prescrizione del credito che l’amministrazione comunale intende far valere, in considerazione del fatto che dopo la richiesta di adempimento formulata in data 9.12.1987 nessuna atto interruttivo della prescrizione sarebbe stato adottato prima del ricorso per decreto ingiuntivo.
In relazione a tale eccezione, la difesa del Comune evidenzia l’esistenza di un ulteriore documento (all. 10) contenente una espressa richiesta di adempimento e l’irrogazione di sanzioni indirizzata in data 26.02.2001 alla S.C. s.r.l. (ed agli altri coobligati); a tale documento viene attribuita la funzione di atto interruttivo della prescrizione.
L’eccezione di prescrizione deve ritenersi fondata in base ai rilievi che si espongono di seguito.
Va premesso che secondo la costruzione logico/giuridica seguita dal Comune di Valverde, all’atto della voltura del titolo concessorio la S.C. s.r.l. sarebbe diventa coobbligata in solido con la dante causa L.M. per il pagamento degli oneri economici connessi al rilascio del titolo. Se ne deve dedurre che l’azione nei confronti della S.C. s.r.l. poteva essere esercitata dal momento della formalizzazione della voltura (12 maggio 1993), e che a partire da quella data va calcolato il termine di prescrizione.
Sempre secondo il Comune, la decorrenza del termine sarebbe stata interrotta con formale richiesta di pagamento (indirizzata a tutti e tre i soggetti coinvolti nella vicenda) datata 26.02.2001.
Orbene, proprio l’esame delle scansioni temporali appena descritte consente di affermare che il termine di prescrizione era già decorso alla data del 26.02.2001, e rimane tale, a maggior ragione, anche al momento della proposizione del ricorso per ingiunzione (del dicembre 2008).
Sebbene l’argomento non sia stato espressamente sviscerato dall’opponente S.C. s.r.l. – che si è limitata nei suoi scritti a dichiarare estinto il credito del Comune per intervenuto decorso del termine di prescrizione ordinario decennale – va qui rilevato che l’adempimento degli oneri concessori connessi alla concessione edilizia era stato frazionato in quattro rate con scadenza semestrale decorrenti dal rilascio del titolo (anno 1987), e che di conseguenza trova applicazione la speciale disposizione codicistica contenuta nell’art. 2948 del codice civile, a norma della quale "Si prescrivono in cinque anni……. 4) gli interessi e, in generale, tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi". L’applicazione di questo speciale regime è stata predicata recentemente da questa Sezione, in assenza di un specifica disciplina contenuta nella L. 10/1977, in fattispecie analoga nella quale si discuteva appunto del pagamento di oneri concessori frazionati in più rate (cfr. Tar Catania, I, 602/2009).
Analogo termine di prescrizione quinquennale vale, naturalmente, per le sanzioni irrogate dal Comune, in base a quanto previsto dall’art. 28 della L. 689/1981.
Tenendo conto, dunque, del termine quinquennale che determina l’estinzione del credito per le sanzioni e del credito per oneri concessori, si deve affermare che le pretese azionate dal Comune col decreto ingiuntivo proposto nel 2008 sono da ritenere abbondantemente estinte per prescrizione, non potendosi riconoscere efficacia interruttiva dei relativi termini alla richiesta di pagamento degli oneri e delle sanzioni di cui alla nota del 26.02.2001, essendo decorso tra il subentro della S.C. s.r.l. nella titolarità della concessione e la suddetta nota il termine prescrizionale quinquennale.
In conclusione, assorbendo le ulteriori censure, anche la terza opposizione va accolta, ed il decreto opposto va revocato.
Per il principio di soccombenza, il Comune di Valverde sopporterà le spese del presente giudizio come liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – sezione staccata di Catania (sez. interna I^) –
accoglie per le distinte argomentazioni indicate in motivazione le tre opposizioni indicate in epigrafe e, per l’effetto, revoca il decreto ingiuntivo n. 1/2009.
Spese a carico del Comune di Valverde nella misura di euro 1.500 in favore di ciascun opponente, oltre IVA, CPA, e spese generali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.