TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
delle Comunità Europee,
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
23 settembre 2009 (*)
«Ambiente – Direttiva 2003/87/CE – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Piano nazionale di assegnazione di quote di emissione per la Polonia per il periodo 2008-2012 – Termine di tre mesi – Competenze rispettive degli Stati membri e della Commissione – Parità di trattamento – Obbligo di motivazione – Art. 9, nn. 1 e 3, e art. 11, n. 2, della direttiva 2003/87»
In diritto
25 In linea generale, come risulta dalla sintesi dei motivi addotti dalla Repubblica di Polonia, che compaiono nell’ultima parte del ricorso, intitolata «Conclusioni», tali motivi sono diretti a dimostrare che la decisione impugnata «è stat[a] adottat[a] dalla Commissione, quando invece non ne aveva la competenza, in violazione delle forme sostanziali, del disposto del Trattato CE e oltrepassando i limiti dei suoi poteri».
26 Più precisamente, a sostegno del suo ricorso, la Repubblica di Polonia deduce nove motivi relativi, in sostanza, da un lato, alla violazione di disposizioni della direttiva, vale a dire dell’art. 9, nn. 1 e 3, dei criteri nn. 1-3 e 12 dell’allegato III e dell’art. 13, n. 2, e, dall’altro, alla violazione del diritto di prendere conoscenza, nel corso del procedimento, degli elementi di fatto sulla base dei quali la decisione impugnata è stata adottata ed alla lesione della sua sicurezza energetica.
I – Sul primo motivo, relativo all’illegittima adozione della decisione impugnata dopo la scadenza del termine di tre mesi previsto all’art. 9, n. 3, della direttiva
A – Argomenti delle parti
27 La Repubblica di Polonia sostiene che la Commissione ha violato il disposto dell’art. 9, n. 3, della direttiva per il motivo che, dopo la scadenza del termine di tre mesi di cui dispone, in base al citato articolo, per respingere il PNA o qualunque aspetto di quest’ultimo (in prosieguo: il «termine di tre mesi»), non aveva più il diritto di adottare la decisione impugnata. Il decorso del termine in parola sarebbe iniziato alla data della notifica del PNA, ossia, nella fattispecie, il 30 giugno 2006. La lettera della Commissione del 30 agosto 2006, con cui sollecitava ulteriori informazioni relativamente al PNA, non avrebbe sospeso il termine suddetto. A sostegno della sua tesi la Repubblica di Polonia fa valere la sentenza del Tribunale 23 novembre 2005, causa T-178/05, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. II-4807), e, più specificamente, i punti 55 e 73. Essa ne inferisce che occorre, da un lato, annullare la decisione impugnata e, dall’altro, considerare che il PNA è stato accettato dalla Commissione.
28 Più precisamente, dalla citata sentenza Regno Unito/Commissione, citata al punto 27 supra, discenderebbe che, quando la Commissione ritenga che un PNA sia incompleto, può respingere quest’ultimo ed esigere la notifica di un nuovo PNA solo prima della scadenza del termine di tre mesi. Pertanto, al punto 7 della sua comunicazione sugli orientamenti complementari sui piani nazionali di assegnazione per il periodo di scambio 2008-2012 nell’ambito del sistema per lo scambio delle quote di emissione dell’UE [COM (2005) 703 def.] pubblicata il 22 dicembre 2005, la Commissione avrebbe a torto indicato che il termine di tre mesi ha inizio solo a partire dalla presentazione di un PNA completo. Allo stesso modo, nella sua lettera del 30 agosto 2006, la Commissione avrebbe ribadito siffatta interpretazione errata delle modalità di applicazione del termine di tre mesi dichiarando che avrebbe adottato una decisione entro un termine massimo di tre mesi a partire dalla ricezione delle informazioni complete richieste.
29 Quanto alla lettera del 30 agosto 2006, la Repubblica di Polonia afferma che non costituisce una decisione di rigetto del PNA. La sua domanda di prolungare il termine entro cui rispondere alla lettera in questione avrebbe riguardato il termine di dieci giorni ivi menzionato e non il termine di tre mesi. Essa fa osservare che, pur non avendo fornito risposta alcuna a tale lettera prima del 29 dicembre 2006, la Commissione non ha adottato una decisione di rigetto. Orbene, il termine di tre mesi non può essere interrotto da nessun atto dell’una o dell’altra parte del procedimento.
30 Infine, anche volendo ipotizzare che la mancanza di informazioni complementari richieste nella lettera del 30 agosto 2006 costituisse un motivo sufficiente per giustificare una decisione di rigetto del PNA, la Commissione avrebbe allora dovuto adottare siffatta decisione prima del 30 settembre 2006 e chiedere alla Repubblica di Polonia di presentare un nuovo PNA completo.
31 La Commissione, sostenuta dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, è del parere che, nonostante ciò non sia precisato dalla direttiva, è ragionevole considerare che il termine di tre mesi possa cominciare a decorrere solo a partire dalla notifica del PNA completo. In base al principio di leale cooperazione con gli Stati membri, essa dovrebbe chieder loro di completare il PNA incompleto, e ciò nei tre mesi a partire dalla sua notifica. Essa rileva in ogni caso che, secondo la costante prassi amministrativa, si deve considerare come punto di partenza del termine di tre mesi la data di registrazione del PNA notificato presso la segreteria generale della Commissione, ossia, nella fattispecie, il 6 luglio 2006.
B – Giudizio del Tribunale
32 In via preliminare occorre rilevare che gli elementi seguenti sono pacifici fra le parti. Da un lato, la Repubblica di Polonia ha notificato il PNA il 30 giugno 2006, e tale notifica era accompagnata dalla lettera del Ministro dell’Ambiente polacco ove si indicava espressamente che nel PNA mancavano un certo numero di elementi e che questi ultimi sarebbero stati successivamente comunicati alla Commissione. D’altro canto, la Commissione ha ricevuto il PNA il 30 giugno 2006. Inoltre, nella lettera del 30 agosto 2006, la Commissione ha segnalato espressamente alla Repubblica di Polonia che, allo stato, il PNA era incompleto e incompatibile con taluni criteri dell’allegato III della direttiva e, pertanto, l’invitava a rispondere a vari quesiti e richieste di informazioni complementari. Infine, il 30 ottobre 2006, la Repubblica di Polonia ha formalmente chiesto una proroga del termine impartito per rispondere ai quesiti e alle richieste di informazioni complementari menzionati nella lettera del 30 agosto 2006.
33 In via principale occorre valutare la fondatezza degli argomenti addotti dalla Repubblica di Polonia, tesi a dimostrare che, nel caso di specie, il termine di tre mesi previsto all’art. 9, n. 3, della direttiva, da un lato, ha iniziato a decorrere il 30 giugno 2006, e ciò benché il PNA fosse incompleto, e, dall’altro, è scaduto il 30 settembre 2006.
34 In primo luogo, relativamente alla questione se il termine di tre mesi abbia cominciato a decorrere il 30 giugno 2006 quando il PNA notificato era incompleto, si deve innanzitutto ricordare che, ai sensi del disposto dell’art. 9, n. 3, della direttiva, nei tre mesi successivi alla notifica di un PNA ad opera di uno Stato membro, la Commissione può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con i criteri di cui all’allegato III o al disposto dell’art. 10 della direttiva.
35 In secondo luogo, come già dichiarato dal Tribunale, non vi sono ragioni per supporre che, quando un PNA incompleto è notificato, il termine di tre mesi di cui dispone la Commissione per respingere un PNA non possa cominciare a decorrere. Uno Stato membro, infatti, non può, notificando un PNA incompleto, rinviare indefinitamente una decisione della Commissione ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva (sentenza Regno Unito/Commissione, punto 27 supra, punto 73).
36 In terzo luogo, dalla giurisprudenza risulta che il potere di controllo e di rigetto del PNA da parte della Commissione, ex art. 9, n. 3, della direttiva, è fortemente circoscritto, dato che è soggetto a limiti sia sostanziali che temporali. Tale controllo, da un lato, è limitato all’esame da parte della Commissione della compatibilità del PNA con i criteri dell’allegato III e il disposto dell’art. 10 della direttiva e, dall’altro, va effettuato entro tre mesi a decorrere dalla notifica del PNA da parte dello Stato membro (ordinanza del Tribunale 30 aprile 2007, causa T-387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione, Racc. pag. II-1195, punto 104; v. anche, in tal senso, sentenza del Tribunale 7 novembre 2007, causa T-374/04, Germania/Commissione, Racc. pag. II-4431, punto 116). Oltretutto, quanto ai limiti temporali, va constatato che l’art. 9, n. 3, della direttiva prevede un solo termine di tre mesi nel corso del quale la Commissione può pronunciarsi sul PNA.
37 Alla luce delle considerazioni che precedono, il Tribunale dichiara che la Repubblica di Polonia correttamente sostiene che il termine di tre mesi ha cominciato a decorrere a partire dalla notifica del PNA da parte della Repubblica di Polonia, ossia il 30 giugno 2006.
38 Quest’ultima constatazione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della Commissione secondo cui, in sostanza, il termine di tre mesi inizia a decorrere, in base ad una prassi amministrativa costante, dalla data di registrazione della lettera di notifica del PNA presso la segreteria generale della Commissione, vale a dire, nella fattispecie, il 6 luglio 2006.
39 Occorre infatti constatare, innanzitutto, che la Commissione non apporta elementi probatori a sostegno della sua affermazione relativa all’esistenza di una siffatta prassi amministrativa costante. Inoltre va rilevato che all’art. 9, n. 3, della direttiva è espressamente indicato che il momento di inizio del termine di tre mesi è la notifica del PNA. Orbene, nel caso di specie, la Commissione non contesta di avere ricevuto la notifica del PNA il 30 giugno 2006.
40 In secondo luogo, quanto alla questione se il termine di tre mesi sia scaduto il 30 settembre 2006, si devono valutare gli effetti prodotti dalla lettera della Commissione del 30 agosto 2006, lettera nella quale, da un lato, essa constata l’incompletezza e l’incompatibilità del PNA e, dall’altro, invita la Repubblica di Polonia a rispondere ad un certo numero di quesiti e richieste di informazioni complementari.
41 Innanzitutto, dalla giurisprudenza risulta che il controllo preventivo effettuato ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva non porta necessariamente a una decisione di autorizzazione. Infatti la Commissione deve intervenire solo qualora ritenga necessario sollevare obiezioni nei confronti di alcune parti del PNA notificato e prendere, in caso di rifiuto dello Stato membro di modificare il proprio PNA, una decisione di rigetto. Tali obiezioni e tale decisione di rigetto devono aver luogo entro tre mesi dalla notifica del PNA. In mancanza, infatti, il PNA notificato acquista carattere definitivo e beneficia di una presunzione di legittimità che consente di mettere fine al divieto temporaneo di attuazione del PNA da parte dello Stato membro (ordinanza EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione, punto 37 supra, punto 115). Inoltre, tenuto conto del potere fortemente circoscritto di cui dispone la Commissione per esaminare un PNA, come ricordato al precedente punto 37, tali obiezioni e tale decisione di rigetto devono necessariamente basarsi sulla constatazione di un’incompatibilità del PNA notificato con i criteri di valutazione menzionati nell’allegato III o con il disposto dell’art. 10 della direttiva.
42 In secondo luogo, in mancanza di un potere generale di autorizzazione stricto sensu della Commissione nei confronti del PNA notificato, l’assenza di obiezioni da parte della stessa alla scadenza del suddetto termine non comporta alcuna presunzione o finzione giuridica di autorizzazione del PNA. Pertanto, alla scadenza del termine consegue solo che il PNA acquista carattere definitivo e può essere messo in atto dallo Stato membro (ordinanza EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione, punto 37 supra, punto 120).
43 Di conseguenza il Tribunale considera che la Commissione può intervenire prima della scadenza del termine di tre mesi, non soltanto, in un primo tempo, sollevando obiezioni o ponendo quesiti vertenti su taluni aspetti del PNA notificato, ma anche, in un secondo tempo, in caso di rifiuto dello Stato membro di modificare il suo PNA, adottando una decisione di rigetto del PNA notificato. Mentre l’adozione di una decisione di rigetto ha l’effetto di interrompere il decorso del termine di tre mesi, quando la Commissione solleva obiezioni o pone dei quesiti vertenti su taluni aspetti del PNA notificato, il termine di tre mesi è sospeso.
44 Orbene, nel caso di specie, si deve constatare che, nella lettera del 30 agosto 2006, ossia due mesi dopo la notifica del PNA, la Commissione, da un lato, ha formalmente attirato l’attenzione della Repubblica di Polonia non soltanto sull’incompletezza, ma altresì sull’incompatibilità, allo stato, del PNA alla luce dei criteri di valutazione applicabili nell’ambito del suo esame ex art. 9, n. 3, della direttiva e, dall’altro, ha invitato la Repubblica di Polonia a rispondere a vari quesiti e richieste di informazioni complementari al fine di completare il PNA. Per quanto riguarda queste ultime richieste, esse concernevano in particolare l’elenco nominativo dei gestori di impianti e la quantità di quote che la Repubblica di Polonia intendeva assegnare loro, dati che non figuravano nel PNA. Questi due tipi di dati, richiesti ai sensi del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva, presentavano un carattere essenziale al fine di consentire alla Commissione di esaminare la compatibilità del PNA. In mancanza di tali dati, è giocoforza riconoscere che la Commissione non era in grado di esaminare il PNA, conformemente al disposto dell’art. 9, n. 3, della direttiva. Infine il Tribunale constata che dagli elementi del fascicolo risulta che, in seguito alla lettera del 30 agosto 2006, la Repubblica di Polonia non ha rifiutato di modificare il suo PNA e di rispondere ai quesiti posti dalla Commissione nella lettera in parola.
45 Emerge dalle precedenti argomentazioni che la lettera del 30 agosto 2006 conteneva obiezioni sollevate dalla Commissione nel termine di tre mesi, in base alla giurisprudenza citata ai precedenti punti 42 e 43. Pertanto, alla luce delle considerazioni esposte al precedente punto 44, la Repubblica di Polonia a torto sostiene che, nel caso di specie, il termine di tre mesi, sospeso dalle obiezioni e dai quesiti riportati nella lettera del 30 agosto 2006, sia scaduto il 30 settembre 2006.
46 Siffatta conclusione non può essere rimessa in discussione dalla circostanza che la Commissione non ha adottato una decisione di rigetto del PNA prima della scadenza del termine di tre mesi. Infatti, come ricordato al precedente punto 43, una decisione di rigetto di un PNA, che può avere luogo in un secondo tempo, può essere adottata solo allorché lo Stato membro interessato ha respinto le obiezioni della Commissione o ha rifiutato di modificare il suo PNA. Orbene, nel caso di specie è pacifico che il Ministro dell’Ambiente polacco, nella sua lettera allegata al PNA, notificato il 30 giugno 2006, attirava fin da tale momento l’attenzione dei servizi della Commissione sull’incompletezza del PNA e sulla circostanza che gli elementi mancanti sarebbero stati comunicati successivamente. È inoltre parimenti pacifico che, dopo la lettera della Commissione del 30 agosto 2006, la Repubblica di Polonia, lungi dal rifiutare di rispondere ai quesiti e alle richieste della Commissione, menzionati in detta lettera, o di modificare il PNA, ben al contrario, in occasione delle discussioni tra i propri servizi e quelli della Commissione, e poi formalmente con la lettera del 30 ottobre 2006, ha chiesto alla Commissione di posporre il termine impartito in modo da poter presentare le risposte ai quesiti e alle richieste di informazioni complementari. Inoltre, dalla lettera del 30 ottobre 2006 consta che essa insisteva sulla circostanza che la Commissione avrebbe così potuto procedere ad una valutazione corretta e veramente completa del PNA. In siffatto contesto, è a ragione che la Commissione ha considerato che non occorresse respingere il PNA in tale fase, prima di avere ricevuto la risposta della Repubblica di Polonia ai quesiti e alle richieste di informazioni complementari contenuti nella sua lettera del 30 agosto 2006.
47 Da quanto esposto discende che il primo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
II – Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione ed alla violazione dell’art. 9, nn. 1 e 3, della direttiva
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 26 marzo 2007, C (2007) 1295 def., concernente il piano nazionale di assegnazione delle quote di emissione di gas a effetto serra, notificato dalla Repubblica di Polonia per il periodo 2008-2012, conformemente alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, è annullata.
2) La Commissione, oltre alle proprie spese, sopporterà quelle sostenute dalla Repubblica di Polonia.
3) La Repubblica di Ungheria, la Repubblica di Lituania, la Repubblica slovacca e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie spese.
Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 23 settembre 2009.
Firme
Indice
Contesto normativo
I – Normativa internazionale e comunitaria concernente la convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e il Protocollo di Kyoto
II – Normativa concernente il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra
Fatti
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
I – Sul primo motivo, relativo all’illegittima adozione della decisione impugnata dopo la scadenza del termine di tre mesi previsto all’art. 9, n. 3, della direttiva
A – Argomenti delle parti
B – Giudizio del Tribunale
II – Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione ed alla violazione dell’art. 9, nn. 1 e 3, della direttiva
A – Argomenti delle parti
B – Giudizio del Tribunale
1. Sull’esistenza di un asserito motivo nuovo, dedotto dalla Repubblica di Polonia nella fase della replica e relativo alla circostanza che la Commissione sarebbe andata al di là dei suoi poteri di controllo
2. Sulla fondatezza del secondo motivo
a) Osservazioni preliminari
Sugli obiettivi della direttiva
Sulla ripartizione delle competenze fra la Commissione e gli Stati membri
– Sulle competenze degli Stati membri
– Sulle competenze della Commissione
Sulla portata del controllo giurisdizionale
b) Sulla decisione impugnata
Sulla fondatezza della seconda parte del secondo motivo
Sulla prima parte del secondo motivo, relativa ad una violazione dell’obbligo di motivazione
Conseguenze dell’annullamento dell’art. 1, n. 1, dell’art. 2, n. 1, e dell’art. 3, n. 1, della decisione impugnata sulle altre disposizioni del dispositivo della decisione impugnata
Sulle spese
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