REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 949 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da Grazia Casiero, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Mescia e Giuseppe Mescia, con domicilio eletto presso l’avv. Vincenzo Resta in Bari, via Piccinni 210;
DIRITTO
1. La ricorrente Grazia Casiero ha presentato la denuncia di inizio attività, per la costruzione ed esercizio di un impianto eolico della capacità pari ad 1 MW, ai sensi dell’articolo 27 della legge regionale 19 febbraio 2008 n. 1.
Il Collegio ritiene che la questione di legittimità costituzionale dell’anzidetta norma di legge regionale assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione della presente causa e sia non manifestamente infondata, per le ragioni che si diranno.
Diviene perciò necessario un breve riepilogo delle disposizioni vigenti in materia di autorizzazione alla realizzazione di impianti eolici.
2. La normativa statale.
Va premesso che, a livello statale, il recepimento della Direttiva 2001/77/CE (sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili) è avvenuto con il d. lgs. 29 dicembre 2003 n. 387.
Per quanto qui rileva, l’art. 12 del decreto (così come modificato dalla legge n. 244 del 2007) stabilisce, al terzo comma, che la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, la loro modifica, il potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad un’autorizzazione unica rilasciata dalla Regione (o dalla Provincia delegata) nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. A tal fine, è convocata dalla Regione una conferenza di servizi entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione.
Il quarto comma dell’art. 12 prevede che l’autorizzazione venga rilasciata a seguito di un procedimento unico da concludersi nel termine massimo di 180 giorni, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge n. 241 del 1990. In caso di dissenso espresso in conferenza di servizi, purché non sia quello espresso da un’Amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, ed ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle Regioni, la decisione è rimessa alla Giunta regionale.
Il quinto comma dell’art. 12 prevede poi un regime semplificato per gli impianti di minore capacità produttiva, disponendo che: “All’installazione degli impianti di fonte rinnovabile di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b) e c) per i quali non è previsto il rilascio di alcuna autorizzazione, non si applicano le procedure di cui ai commi 3 e 4. Ai medesimi impianti, quando la capacità di generazione sia inferiore alle soglie individuate dalla tabella A allegata al presente decreto, con riferimento alla specifica fonte, si applica la disciplina della denuncia di inizio attività di cui agli articoli 22 e 23 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, possono essere individuate maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di installazione per i quali si procede con la medesima disciplina della denuncia di inizio attività”.
In base all’art. 2 del decreto (richiamato dal riferito quinto comma), si intende per:
a) “fonti energetiche rinnovabili o fonti rinnovabili”: le fonti energetiche rinnovabili non fossili (eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, maremotrice, idraulica, biomasse, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas);
b) “impianti alimentati da fonti rinnovabili programmabili”: impianti alimentati dalle biomasse e dalla fonte idraulica, ad esclusione, per quest’ultima fonte, degli impianti ad acqua fluente, nonché gli impianti ibridi, di cui alla lettera d);
c) “impianti alimentati da fonti rinnovabili non programmabili o comunque non assegnabili ai servizi di regolazione di punta”: impianti alimentati dalle fonti rinnovabili che non rientrano tra quelli di cui alla precedente lettera b);
d) …
e) “impianti di microgenerazione”: impianti per la produzione di energia elettrica con capacità di generazione non superiore ad 1 MW elettrico, alimentati dalle fonti di cui alla lettera a).
Secondo il riportato quadro definitorio, le species di cui alle lettera b) e c), ritagliate in base al criterio della programmabilità o meno della produzione, esauriscono la categoria delineata dalla lettera a), mentre la lettera e) introduce una sottocategoria della medesima lettera a) sotto il profilo della dimensione.
Di conseguenza i microgeneratori, quali specificazioni delle fonti di cui alla lettera a), necessariamente ricadono o nella tipologia sub b) o in quella sub c).
In definitiva, l’ambito prescrittivo del vigente testo dell’art. 12, quinto comma, del d. lgs. n. 387 del 2003 comprende necessariamente l’ipotesi dell’impianto di produzione di energia eolica definibile, ai sensi dell’art. 2 – lettera e), come di “impianto di microgenerazione”.
La tabella, inserita dall’art. 2, comma 161, della legge 24 dicembre 2007 n. 244, fissa a 60 KW la soglia per la produzione di energia eolica in regime semplificato.
3. La normativa regionale.
La Regione Puglia ha inteso accentuare la semplificazione procedurale per la realizzazione di impianti eolici aventi una ridotta capacità di generazione. Infatti, l’art. 27 della legge regionale 19 febbraio 2008 n. 1 (applicabile ratione temporis alla d.i.a. presentata dalla ricorrente) ha così disposto: “1. Per gli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 …, con potenza elettrica nominale fino a 1 MWe da realizzare nella Regione Puglia, fatte salve le norme in materia di valutazione di impatto ambientale e di valutazione di incidenza, si applica la disciplina della denuncia di inizio attività (DIA), di cui agli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 …, nei seguenti casi: … b) impianti eolici on-shore; … 2. Gli impianti di cui al comma 1 possono anche essere realizzati in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, tenuto, peraltro, conto di quanto specificato dall’articolo 12, comma 7, del d. lgs. 387/2003”.
La disposizione risulta oggi abrogata ad opera dell’art. 6 della legge regionale 21 ottobre 2008 n. 31 (pubblicata sul B.U.R. del 24 ottobre 2008), che ha tuttavia transitoriamente previsto, all’art. 7, l’applicabilità della previgente disciplina alle denunce presentate fino a trenta giorni prima della sua entrata in vigore.
Peraltro la Regione Puglia, con l’art. 3 della legge regionale n. 31 del 2008, ha confermato la praticabilità della d.i.a. per gli impianti con potenze elettriche nominali superiori a quelle previste alla tabella A (allegata al d. lgs. n. 387 del 2003) e fino ad 1 MW, purché destinati all’autoconsumo ovvero realizzati direttamente dagli enti locali.
4. Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Come esposto in narrativa, la ricorrente ha presentato in data 23 aprile 2008 al Comune di Biccari denuncia di inizio attività per la costruzione di un aerogeneratore di potenza pari ad 1 MW, avvalendosi della più favorevole previsione dell’art. 27 della legge regionale 19 febbraio 2008 n. 1 (che innalza appunto fino ad 1 MW la soglia massima di potenza introdotta dalla disciplina statale).
Detta norma, sospetta di illegittimità costituzionale, costituisce da un lato la fonte che avrebbe legittimato (secondo la tesi della ricorrente) l’avvio della costruzione e dell’esercizio dell’impianto sulla base di semplice asseverazione; d’altra parte, viene espressamente invocata dalla ricorrente, mediante motivi di gravame, quale parametro di verifica della legittimità degli atti adottati dal Comune di Biccari.
In limine, osserva il Collegio che l’avvenuta abrogazione dell’art. 27 della legge regionale n. 1 del 2008 (con il richiamato art. 6 della legge regionale 21 ottobre 2008 n. 31) non incide sulla rilevanza della questione: invero, la prima norma è applicabile alla fattispecie in esame per effetto della disposizione transitoria di cui all’art. 7 della legge regionale n. 31 del 2008, sicché è proprio la previsione di cui all’articolo 27 della legge regionale n. 1 del 2008 (pur se ormai abrogata) a fungere, ratione temporis, da parametro del sindacato di legittimità cui è chiamato il giudice rimettente.
È evidente perciò che, per il periodo considerato, gli impianti eolici con capacità di generazione tra 60 KW e 1 MW risultano sottoposti dalla legge statale all’ordinario regime dell’autorizzazione unica, mentre l’art. 27 della legge regionale 19 febbraio 2008 n. 1 ne consente la realizzazione mediante denuncia d’inizio attività, con le modalità di cui agli artt. 22 e 23 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.
5. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale.
Dalla sentenza della Corte costituzionale 11 ottobre 2005 n. 383, pronunciata in relazione a molteplici previsioni della legge n. 239 del 2004, si desume la riconducibilità delle norme che disciplinano le procedure autorizzative in materia di energia alla “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. (legislazione concorrente). La Corte ha infatti espressamente escluso l’assimilabilità della materia dell’energia al “governo del territorio” ed alla “sicurezza ed ordine pubblico” ovvero ai “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”.
Nella pronuncia richiamata, la Corte ha dichiarato non fondato il ricorso della Regione Toscana avverso le norme della legge n. 239 del 2004 in tema di autorizzazione delle attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali, per asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. nonché del principio di leale collaborazione. Sulla base di considerazioni estensibili alla disciplina della costruzione di impianti eolici, la Corte ha affermato in proposito che “… L’individuazione delle attività soggette ad autorizzazione costituisce senz’altro una disciplina qualificabile come principio fondamentale della materia, dal momento che attraverso di essa viene stabilito quando si renda necessaria la sottoposizione al peculiare regime amministrativo relativo agli stabilimenti di lavorazione e stoccaggio degli oli minerali: tale scelta, come è evidente, dipende anche da variabili e parametri tendenzialmente insensibili alla specificità territoriale, in quanto legati alla obiettiva rilevanza – non frazionabile geograficamente – di tali attività rispetto agli interessi pubblici che ne impediscono uno svolgimento liberalizzato. In quest’ottica, la stessa soglia quantitativa, individuata in relazione alla complessiva capacità di stoccaggio, non appare irragionevole rispetto al bilanciamento fra i diversi interessi in gioco. Quanto alle specifiche censure concernenti le previsioni di cui ai commi 57 e 58, occorre prendere atto della ineludibilità dell’evidente impatto sul territorio di molte delle scelte che caratterizzano il settore delle politiche riconducibili alla materia dell’energia (che, una volta completati i relativi procedimenti, per quanto si è rilevato nel precedente par. 15, sicuramente si impongono rispetto agli atti di gestione del territorio). Tali conseguenze, tuttavia, debbono ritenersi adeguatamente bilanciate dal doveroso coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali all’interno dei processi decisionali di elaborazione e realizzazione delle politiche energetiche” (così Corte cost., sent. 11 ottobre 2005 n. 383).
Più in generale, la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che la disciplina legislativa statale dei moduli di definizione del procedimento, informati alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità, esprime in quanto tale un principio fondamentale della materia che vincola il legislatore regionale (cfr., in questo senso, Corte cost., sent. 27 luglio 2005 n. 336, relativa alla d.i.a per gli impianti di telecomunicazioni; Corte cost., sent. 1 ottobre 2003 n. 303, relativa alla d.i.a. edilizia).
Trasponendo le riferite conclusioni alla materia degli impianti eolici, può dunque affermarsi che, sul piano costituzionale, la delimitazione del regime autorizzatorio per nuove attività costituisce disciplina di principio, cui le Regioni non possono liberamente derogare.
Con riferimento alle soglie fissate per la denuncia di inizio attività, se ne trae conferma dal disposto dell’art. 12, quinto comma, del d. lgs. n. 387 del 2003, secondo il quale l’eventuale innalzamento del limite di capacità produttiva degli impianti (rispetto a quello di 60 kW fissato dalla tabella A allegata al decreto), ai fini dell’applicabilità della d.i.a., può essere disposto solo con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del d. lgs. 28 agosto 1997 n. 281.
Viceversa, la Regione Puglia ha unilateralmente introdotto, con l’art. 27 della legge regionale n. 1 del 2008, una più elevata soglia di potenza massima (1 MW) costituente il limite per l’esperibilità della d.i.a., al di fuori della Conferenza unificata, che rappresenta la sede istituzionalmente deputata all’attuazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
In tal modo, peraltro, la norma regionale sospetta di incostituzionalità determina il duplice effetto di espandere l’area di applicazione del regime semplificato mediante d.i.a. e di ampliare le competenze dei Comuni (ai quali sono indirizzate le denunce per la realizzazione di impianti eolici, in virtù del richiamo degli artt. 32 e 33 del Testo unico sull’edilizia), in senso opposto alla scelta operata dal legislatore statale con l’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003, che assegna in via primaria alle Regioni ed alle Province il compito di autorizzare la costruzione degli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili.
6. Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di costituzionalità dell’articolo 27 della legge regionale 19 febbraio 2008 n. 1, per violazione dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui assoggetta alla denuncia d’inizio attività la realizzazione d’impianti eolici, composti da un unico aerogeneratore con capacità produttiva superiore a 60 kW (e fino ad 1 MW).
Alla luce delle considerazioni che precedono è sospesa ogni decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Prima Sezione, visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’articolo 27 della legge regionale 19 febbraio 2008 n. 1, in relazione all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente della Giunta della Regione Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Puglia.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 aprile – 8 luglio 2009 con l’intervento dei Magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Savio Picone, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/09/2009
IL SEGRETARIO
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