CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
1° ottobre 2009
«Rinvio pregiudiziale – Organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi – Regolamento n. 136/66/CEE – Art. 12 bis – Ammasso di olio d’oliva senza finanziamento comunitario – Competenze delle autorità nazionali in materia di concorrenza»
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 12 bis del regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136/66/CEE, relativo all’attuazione di un’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU L 172, pag. 3025), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1638 (GU L 210, pag. 32; in prosieguo: il «regolamento n. 136/66»), e dell’art. 2 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 26, relativo all’applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli (GU 30, pag. 993).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di un ricorso esperito dalla Compañía Española de Comercialización de Aceite SA (in prosieguo: la «Cecasa») contro la decisione del Tribunal de Defensa de la Competencia 5 marzo 2002, che le ha negato un’autorizzazione individuale per la creazione di un’associazione di imprese per la commercializzazione dell’olio d’oliva.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
La normativa relativa all’applicabilità all’ambito agricolo delle norme sulla concorrenza
3 Ai sensi del primo ‘considerando’ del regolamento n. 26:
«(…) secondo l’articolo [36] del Trattato, l’applicazione alla produzione ed al commercio di prodotti agricoli delle regole di concorrenza previste dal Trattato costituisce uno degli elementi della politica agricola comune (…)».
4 L’art. 1 del regolamento n. 26 così dispone:
«A decorrere dall’entrata in vigore del presente regolamento, gli articoli da [81] a [86] del Trattato nonchè le disposizioni adottate per la loro esecuzione si applicano a tutti gli accordi, decisioni e pratiche, di cui all’articolo [81], paragrafo 1 e all’articolo [82] del Trattato, riguardanti la produzione o il commercio dei prodotti elencati all’allegato [I] del Trattato, fatte salve le disposizioni del seguente articolo 2».
5 Tra i prodotti agricoli enumerati all’allegato I del trattato CE figura l’olio d’oliva.
6 L’art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 26 prevede quanto segue:
«1. L’articolo [81], paragrafo 1 del Trattato non si applica agli accordi, decisioni e pratiche di cui all’articolo precedente che costituiscono parte integrante di un’organizzazione nazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell’articolo [33] del Trattato. Non si applica in particolare agli accordi, decisioni e pratiche di imprenditori agricoli, di associazioni di imprenditori agricoli o di associazioni di dette associazioni appartenenti ad un unico Stato membro, nella misura in cui, senza che ne derivi l’obbligo di praticare un prezzo determinato, riguardino la produzione o la vendita di prodotti agricoli o l’utilizzazione di impianti comuni per il deposito, la manipolazione o la trasformazione di prodotti agricoli, a meno che la Commissione non accerti che in tal modo la concorrenza sia esclusa o che siano compromessi gli obiettivi dell’articolo [33] del Trattato.
2. Previa consultazione degli Stati membri e udite le imprese o associazioni d’imprese interessate o ogni altra persona fisica o giuridica che essa reputi necessario interpellare, la Commissione, fatto salvo il controllo della Corte di Giustizia, è sola competente per accertare, mediante decisione da pubblicarsi, per quali accordi, decisioni e pratiche ricorrano le condizioni previste al paragrafo 1».
La normativa relativa al settore dei grassi
7 L’art. 12 bis del regolamento n. 136/66 così dispone:
«Per regolarizzare il mercato, in caso di grave perturbazione dello stesso in determinate regioni della Comunità, può essere deciso, secondo la procedura di cui all’articolo 38, di autorizzare organismi che offrano sufficienti garanzie e riconosciuti dagli Stati membri, a concludere contratti di ammasso per l’olio d’oliva da essi posto in commercio. Tra gli organismi interessati, la precedenza è data alle associazioni di produttori e alle loro unioni riconosciute a norma del regolamento (CE) n. 952/97 [del Consiglio 20 maggio 1997, concernente le associazioni di produttori e le relative unioni (GU L 142, pag. 30)].
Le misure di cui al primo comma possono essere attuate, tra l’altro, quando il prezzo medio constatato sul mercato durante un periodo rappresentativo è inferiore al 95% del prezzo d’intervento applicabile nel corso della campagna 1997/1998.
L’importo dell’aiuto concesso per la conclusione dei contratti e le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare i quantitativi, le qualità e la durata dell’ammasso degli oli interessati sono stabiliti secondo la procedura di cui all’articolo 38 in maniera tale da garantire un impatto rilevante sul mercato. L’aiuto può essere concesso mediante gara».
8 L’art. 38, n. 1, del regolamento n. 136/66 rimanda ad una procedura di comitatologia.
9 Dall’art. 1 del regolamento n. 952/97 risulta che quest’ultimo ha istituito per talune regioni un regime d’incentivazione alla costituzione di associazioni di produttori e delle loro unioni.
10 L’art. 1 del regolamento n. 952/97 è così formulato:
«Per ovviare alle carenze strutturali attualmente riscontrabili in talune regioni in materia di offerta e di commercializzazione dei prodotti agricoli, carenze caratterizzate da un insufficiente grado di organizzazione dei produttori, il presente regolamento istituisce in dette regioni un regime d’incentivazione alla costituzione di associazion[i] di produttori e delle relative unioni».
11 Il regolamento n. 952/97 è stato abrogato – senza esser stato sostituito – a partire dal 3 luglio 1999, dal regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1257, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160, pag. 80).
12 Dal quarantaquattresimo ‘considerando’ del regolamento n. 1257/1999 risulta che, tenuto conto degli aiuti ad associazioni di produttori e alle loro unioni già esistenti nell’ambito di diverse organizzazioni comuni di mercato, non risulta più necessario fornire un sostegno specifico ai gruppi di produttori nel quadro dello sviluppo rurale.
13 L’undicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1638/98 è così formulato:
«considerando che il regime dell’acquisto all’intervento pubblico costituisce un incitamento alla produzione che rischia di destabilizzare il mercato; che occorre pertanto abolire gli acquisti all’intervento ed eliminare o sostituire i riferimenti al prezzo d’intervento».
14 Il dodicesimo ‘considerando’ del medesimo regolamento è redatto nei seguenti termini:
«(…) per raggiungere l’obiettivo consistente nel regolare l’offerta di olio d’oliva in caso di grave perturbazione del mercato, occorre disporre di un regime di aiuto ai contratti di stoccaggio privato e dare la precedenza, per quanto riguarda tali contratti, alle organizzazioni di produttori e alle loro unioni riconosciute in base al [regolamento n. 952/97]».
15 L’art. 1, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1998, n. 2768, relativo al regime di aiuto all’ammasso privato di olio d’oliva (GU L 346, pag. 14), prevede quanto segue:
«Gli organismi competenti degli Stati membri produttori concludono contratti di ammasso privato per l’olio d’oliva vergine sfuso alle condizioni stabilite dal presente regolamento».
16 Ai sensi dell’art. 1, n. 2, del medesimo regolamento, la Commissione può procedere a gare di durata limitata per determinare gli aiuti da concedere per l’esecuzione di contratti di ammasso privato dell’olio d’oliva.
La normativa nazionale
17 A norma dell’art. 1 della legge n. 16/1989 sulla tutela della concorrenza (Ley 16/1989 de Defensa de la Compentencia del 17 luglio 1989, BOE n. 170 del 18 luglio 1989, pag. 22747; in prosieguo: la «LDC»):
«1. Sono vietati tutti gli accordi, le decisioni, le raccomandazioni comuni, nonché tutte le pratiche concordate o deliberatamente parallele che abbiano per oggetto o per effetto o possano avere per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato nazionale o su parte di esso, e in particolare quelli consistenti nel:
a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi o altre condizioni commerciali o di prestazione di servizio;
b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti;
c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento.
(…).
2. Gli accordi, le decisioni, o le raccomandazioni vietati ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo sono nulli di pieno diritto e non sono compresi tra le eccezioni previste dalla presente legge.
(…)».
18 L’art. 3 della LDC, intitolato «[r]equisiti per l’autorizzazione», è così formulato:
«1. Possono essere autorizzati gli accordi, le decisioni, le raccomandazioni e le pratiche di cui all’art. 1, ovvero categorie degli stessi, che contribuiscano a migliorare la produzione o la commercializzazione di beni e servizi, o a promuovere il progresso tecnico o economico, a condizione che:
a) consentano ai consumatori e agli utenti di beneficiare in modo adeguato dei relativi vantaggi;
b) non impongano alle imprese interessate limitazioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi, e
c) non diano alle imprese partecipanti la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti o dei servizi di cui trattasi.
2. Allo stesso modo, possono essere autorizzati, purché siano giustificati dalla situazione economica generale e dall’interesse pubblico, gli accordi, le decisioni, le raccomandazioni e le pratiche di cui all’art. 1, o categorie degli stessi che:
a) abbiano ad oggetto la tutela o la promozione delle esportazioni, sempreché non alterino la concorrenza nel mercato interno e siano compatibili con gli obblighi discendenti dalle convenzioni internazionali ratificate dalla Spagna,
b) determinino un innalzamento sufficientemente importante del livello sociale ed economico di aree o settori svantaggiati, o
c) in considerazione della loro scarsa importanza, non siano in grado di influire in maniera significativa sulla concorrenza».
Causa principale e questioni pregiudiziali
19 Risulta dagli atti presentati alla Corte che la Cecasa è una società per azioni di diritto spagnolo, le cui quote sono detenute, nella misura del 68%, da produttori d’olio, frantoi e cooperative, mentre il restante 32% è suddiviso tra istituti di credito ed altri enti. I soci oleicoltori rappresentano tra il 50 e il 60% della produzione spagnola di olio d’oliva.
20 Il 5 aprile 2001, la Cecasa presentava dinanzi alle autorità nazionali in materia di concorrenza una richiesta di autorizzazione individuale ai sensi dell’art. 3 della LDC, al fine di costituire un’impresa di commercializzazione di olio d’oliva, essendo il suo scopo principale quello di evitare il crollo dei prezzi dell’olio d’oliva al di sotto di un certo livello, pari a circa il 95% del vecchio prezzo d’intervento, mediante l’acquisto dell’olio a partire da tale livello di prezzo ed immettendolo nuovamente sul mercato quando il prezzo riprende ad aumentare.
21 Ritenendo che la richiesta di autorizzazione individuale presentata dalla Cecasa mirasse a stabilire un’intesa tra concorrenti al fine di mantenere il prezzo dell’olio d’oliva durante le campagne eccedentarie, il Tribunal de Defensa de la Competencia respingeva detta richiesta con decisione 5 marzo 2002.
22 La suddetta decisione veniva sostanzialmente confermata da una sentenza della sezione del contenzioso amministrativo dell’Audiencia Nacional in data 22 luglio 2005, avverso la quale la Cecasa proponeva un ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio.
23 In tale contesto, il Tribunal Supremo decideva di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 12 bis del regolamento n. 136/66 […] consenta di far rientrare una società per azioni, la cui maggioranza sia rappresentata da produttori, frantoi e cooperative di oleicoltori, nonché da enti finanziari, fra gli “organismi” autorizzati a concludere contratti di ammasso dell’olio d’oliva. Se una società avente le suddette caratteristiche possa ritenersi equivalente alle associazioni di produttori e alle loro unioni riconosciute a norma del regolamento […] n. 952/97.
2) Se, nell’ipotesi in cui la società possa essere annoverata fra gli “organismi” idonei ad esercitare attività di ammasso, il “riconoscimento da parte dello Stato” di cui devono essere in possesso tali organismi a norma del citato art. 12 bis del regolamento n. 136/66 possa essere quello ottenuto nell’ambito di una richiesta di esenzione (“autorizzazione”) individuale presentata alle autorità nazionali preposte alla tutela della concorrenza.
3) Se l’art. 12 bis del regolamento n. 136/66 esiga tassativamente che la Commissione autorizzi in ciascun caso l’ammasso privato di olio d’oliva o, al contrario, se esso sia compatibile con l’esistenza di un meccanismo concordato fra produttori e finalizzato all’acquisizione o allo stoccaggio del suddetto olio d’oliva, finanziato privatamente, attivabile esclusivamente agli stessi termini e alle stesse condizioni in presenza dei quali si attiva l’ammasso privato finanziato dalla Comunità, al fine di integrare e rendere più efficace quest’ultimo, senza eccederne i limiti.
4) Se il criterio formulato dalla Corte […] nella sentenza 9 settembre 2003 [causa C-137/00, Milk Marque e National Farmers’ Union, Racc. pag. I-7975] relativamente alla applicazione, da parte delle autorità interne, delle norme nazionali in materia di tutela della concorrenza ad accordi fra produttori suscettibili di rientrare, in linea di principio, nell’art. 2 del regolamento n. 26 […] possa essere esteso agli accordi che, per le proprie caratteristiche e per le caratteristiche del settore in questione, possano influenzare il mercato comunitario di olio d’oliva complessivamente inteso.
5) Se, supponendo che le autorità nazionali preposte alla tutela della concorrenza siano abilitate ad applicare le norme nazionali ai menzionati accordi suscettibili di influire sull’organizzazione comune del mercato dei grassi, le suddette autorità possano negare in modo assoluto a una società quale la ricorrente la possibilità di fare uso dei meccanismi di ammasso (di olio d’oliva) anche per affrontare le situazioni di “grave perturbazione” di cui all’art. 12 bis del regolamento n. 136/66».
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) Una società per azioni, le cui quote siano detenute, in misura maggioritaria, da produttori di olio d’oliva, frantoi per l’olio d’oliva e cooperative di oleicoltori e, per il resto, da enti finanziari, rientra nella nozione di organismo di cui all’art. 12 bis del regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136/66/CEE, relativo all’attuazione di un’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1638, che può essere autorizzato a concludere un contratto di ammasso privato di olio d’oliva ai sensi dello stesso articolo, purché siano rispettate le condizioni da quest’ultimo previste.
2) Il «riconoscimento da parte dello Stato», di cui gli organismi a norma del citato art. 12 bis del regolamento n. 136/66, come modificato dal regolamento n. 1638/98, devono essere in possesso, può essere ottenuto nell’ambito di una richiesta di esenzione («autorizzazione») individuale presentata alle autorità nazionali competenti in materia di concorrenza, a condizione che dette autorità dispongano dei mezzi concreti per poter verificare l’idoneità dell’organismo richiedente ad effettuare l’ammasso privato dell’olio d’oliva nel rispetto dei requisiti di legge.
3) L’art. 12 bis del regolamento n. 136/66, come modificato dal regolamento n. 1638/98, non osta ad un meccanismo di acquisizione e di ammasso di olio d’oliva, concordato e finanziato privatamente, che non sia stato assoggettato al procedimento di autorizzazione previsto nella medesima disposizione.
4) Le autorità nazionali competenti in materia di concorrenza possono applicare il diritto nazionale della concorrenza a un accordo idoneo ad influenzare il mercato dell’olio d’oliva a livello comunitario, purché si astengano, da un lato, dall’adottare qualsiasi misura tale da derogare all’organizzazione comune del mercato dell’olio d’oliva o da violarla e, dall’altro, dall’adottare una decisione in contrasto con quella della Commissione delle Comunità europee o dal creare il rischio di un tale contrasto.
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