Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 6 dicembre 2007 e ritualmente depositato il successivo 7 gennai0 2008, il Sig. A.G. impugnava il provvedimento con cui la Soprintendenza B. A. P. P. S. A. E. di Salerno aveva annullato l’autorizzazione paesaggistica, rilasciata dal Comune di Vibonati per la costruzione di un fabbricato agro – residenziale, deducendo la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’inammissibilità delle valutazioni, a suo parere di merito, sottese all’annullamento medesimo e la tardiva comunicazione del provvedimento in questione, sul presupposto della sua natura recettizia; si costituiva l’Amministrazione, depositando rapporto della Soprintendenza e documentazione pertinente; con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 31.01.08, la Sezione respingeva la domanda cautelare.
Seguiva il deposito di memoria difensiva, nell’interesse dell’Amministrazione.
Con ordinanza del 23.03.2010, il Collegio ha disposto incombenti istruttori al fine di acquisire agli atti del giudizio documentazione ritenuta necessaria alla decisione della controversia, segnatamente copia dell’autorizzazione, ex art. 151 del T. U. 490/99, n. 14 del 6.02.2002 e della nota della Soprintendenza, n. 20373 del 29.05.2002
All’udienza pubblica del 25.11.2010 il ricorso, sulle conclusioni delle parti costituite, passava in decisione.
Motivi della decisione
I. Il ricorso posto all’attenzione del Collegio verte sulla legittimità del provvedimento con il quale la Soprintendenza ha annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata in favore del ricorrente dal Comune di Vibonati per la realizzazione di lavori di "completamento di un fabbricato agroresidenziale".
II. Il ricorso è infondato.
III. Va premesso alla disamina delle censure articolate in ricorso che l’Amministrazione resistente ha tempestivamente ottemperato all’ordinanza istruttoria emessa dal Collegio depositando, in data 6 agosto 2010, la documentazione richiesta.
Con il primo motivo di gravame parte ricorrente valorizza a fini pretesamente vizianti la omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento tutorio spettante all’Autorità statale ai sensi della legge generale sul procedimento amministrativo assumendo che tale atto partecipativo non troverebbe idoneo succedaneo nella comunicazione effettuata dal Comune di Vibonati allorché ha trasmesso alla Soprintendenza l’autorizzazione rilasciata con la relativa documentazione, come prescritto dall’art. 26, comma 1, del d.lgs. 24.03.2006, n. 157 (contenente disposizioni correttive ed integrative del d.Lgs. 22.01.2004, n. 42). Parte ricorrente quindi non contesta di aver ricevuto comunicazione da parte del Comune relativa alla trasmissione degli atti all’Autorità di controllo, pervero avvenuta con la nota prot. n. 6270 del 17/07/2007 versata in atti a cura della difesa erariale, bensì lamenta la inidoneità della stessa a validamente consentire la partecipazione dell’interessato siccome dal generico tenore e priva degli elementi informativi che sono prescritti dall’art. 7 della l. n. 241/90 proprio al fine di rendere possibile una valida interlocuzione con l’Amministrazione deputata all’adozione del provvedimento finale.
Con riguardo al profilo di doglianza in esame, l’art. 159, comma 2, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 secondo le modifiche introdotte dal su citato d.lgs. n. 157/06 (applicabile ratione temporis alla fattispecie dedotta in giudizio) stabilisce, segnatamente, che "l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione dà immediata comunicazione alla soprintendenza delle autorizzazioni rilasciate, trasmettendo la documentazione prodotta dall’interessato nonché le risultanze degli accertamenti eventualmente esperiti… la comunicazione è inviata contestualmente agli interessati, per i quali costituisce avviso di inizio di procedimento, ai sensi e per gli effetti della l. 7 agosto 1990, n. 241… nella comunicazione alla soprintendenza l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione attesta di avere eseguito il contestuale invio agli interessati". L’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, previsto in relazione alla generalità degli atti amministrativi dall’art. 7 della l. n. 241/1990, eliminato dal d.m. 19 giugno 2002, n. 165, è stato ripristinato dalla norma dianzi riportata attraverso la speciale forma della comunicazione agli interessati della trasmissione alla Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (TAR Lazio, Roma, sez. II, 1° febbraio 2008, n. 888; TAR Campania, Salerno, sez. II, 25 giugno 2009, n. 3316). Più in dettaglio, il legislatore impone, da un lato, all’amministrazione locale di comunicare alla Soprintendenza l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e prevede, d’altro lato, espressamente che "la comunicazione è inviata contestualmente agli interessati, per i quali costituisce avviso di inizio del procedimento, ai sensi e per gli effetti della l. 7 agosto 1990 n. 241": l’obbligo di avviso dell’inizio del procedimento di controllo in ordine all’emesso nulla osta paesaggistico è, dunque, da intendersi assolto nella descritta forma speciale "equipollente’, tramite comunicazione agli interessati, a cura dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, dell’avvenuta trasmissione alla soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 febbraio 2009, n. 771; TAR Lazio, Roma, sez. II, 28 marzo 2007, n. 2723; 23 aprile 2008, n. 3505; TAR Campania, Salerno, sez. II, 6 novembre 2008, n. 3702; Napoli, sez. VIII, 8 luglio 2009, n. 3820; sez. VII, 6 agosto 2008, n. 9860; 13 ottobre 2009, n. 5407; sez. II, 8 gennaio 2010, n. 19; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 4 agosto 2008, n. 847; Brescia, sez. I, 1° dicembre 2009, n. 2376; 8 aprile 2010, n. 1507; TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 22 dicembre 2008, n. 722). Trattasi – come accennato – di una modalità di comunicazione singolare rispetto al sistema delineato dagli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990. Ciò, perché l’obbligo di comunicazione viene imposto all’autorità deputata alla tutela del vincolo, ossia all’autorità che ha rilasciato l’autorizzazione, e non direttamente alla Soprintendenza, quale amministrazione procedente; con la conseguenza che l’incombente de quo, per come configurato, resta affrancato dal rispetto delle formalità e dalle indicazioni contenutistiche di cui all’art. 8 della l. n. 241/1990, che possono essere inserite nella comunicazione di avvio dalla sola amministrazione procedente (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 8 luglio 2009, n. 3820). La giurisprudenza, nell’evidenziare l’anomalia di tale disciplina, ha ritenuto che la formula partecipativa prevista dall’art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 si discosti dallo schema generale configurato dall’art. 7 della l. n. 241/1990, e che, pertanto, non sussista un vero e proprio obbligo di comunicare all’interessato l’ avvio del procedimento di controllo dinanzi alla Soprintendenza. Si è inferito, in particolare, che la comunicazione in parola assolverebbe una funzione conoscitiva piuttosto che partecipativa, nel senso che la ratio legis sarebbe quella di voler rendere edotto l’interessato che la decisione favorevole non conclude l’iter procedimentale, poiché l’atto soggiace ancora alla fase di riesame statale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2006, n. 3220; sez. VI, 2 novembre 2007, n. 5682). Seppure la modalità comunicativa in questione assolva una funzione conoscitiva piuttosto che partecipativa, ciò non esclude che essa costituisca uno snodo imprescindibile nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e costituisca un onere che, sebbene posto a carico dell’autorità emanante, ricade, comunque, anche sull’autorità che procede al controllo. Tale conclusione è avvalorata dall’inciso dell’art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004, in base al quale "nella comunicazione alla soprintendenza l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione attesta di avere eseguito il contestuale invio agli interessati". La necessità imposta dalla norma di informare la Soprintendenza dell’intervenuto adempimento comunicativo da parte dell’ente territoriale nei confronti degli interessati risponde all’esigenza di rendere effettiva la conoscenza, da parte dell’interessato, dell’inoltro dell’autorizzazione rilasciata ai fini del controllo da parte dell’autorità statale. Ed invero, l’aver richiesto che l’amministrazione locale attesti alla Soprintendenza di aver inviato contestualmente agli interessati la comunicazione dell’intervenuta trasmissione dell’autorizzazione all’autorità competente per il controllo, implica, altresì, l’onere, in capo a quest’ultima, almeno di verificare documentalmente l’osservanza della prescritta garanzia informativa. La Soprintendenza, prima di dare inizio al procedimento di verifica della legittimità del titolo rilasciato, è, cioè, tenuta a vagliare la documentazione trasmessale dall’ente territoriale, anche al fine di assicurarsi previamente che gli interessati siano stati resi edotti dell’intervenuto invio dell’autorizzazione paesaggistica per il controllo di sua competenza (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 8 luglio 2009, n. 3820).
Ciò posto, è proprio la formula del ridetto art. 159 a denotare l’infondatezza della censura di parte, in quanto la norma consente alla Soprintendenza di omettere l’adempimento della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, atteso che la comunicazione anche agli interessati, da parte dell’Amministrazione comunale, dell’invio alla Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata costituisce avviso di inizio del procedimento, ai sensi e per gli effetti della l. n,. 241 del 1990 (T.A.R Campania Napoli, sez. VII, 07 settembre 2010, n. 17333).
In conclusione, il motivo in esame è infondato e pertanto va disatteso.
IV. Con il secondo mezzo il ricorrente lamenta che la Soprintendenza avrebbe esperito un indebito sindacato di merito tale da tradursi in considerazioni di carattere estetico ed urbanistico e pertanto non pertinenti ad un controllo di mera legittimità. E’ noto che il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, riconosciuto al Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali dalla normativa in materia non comporta un riesame complessivo delle valutazioni tecnico – discrezionali compiute dalla Regione, o dall’autorità da questa delegata, tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di mera legittimità che, però, può riguardare tutti i possibili vizi dell’eccesso di potere, ivi compreso il difetto di motivazione. Orbene, in tale perimetro si colloca il sindacato svolto nel caso di specie dalla Soprintendenza intimata, avendo questa rilevato che "l’autorizzazione comunale n. 58 del 17/07/2007 non spiega a pieno le ragioni di compatibilità paesaggistica delle opere in questione…giacché non è illustrato il metro di valutazione, né le ragioni della ritenuta conformità ai valori paesisticoambientali dell’intervento de quo". I rilievi dell’autorità tutoria trovano adeguato riscontro nella documentazione versata agli atti del giudizio non avendo il Comune di Vibonati mostrato di soffermarsi sulla incidenza dei lavori di completamento del fabbricato rispetto alle caratteristiche dello stesso secondo quanto richiesto dalla sua tipologia rurale. Invero è dato evincere dalla documentazione tecnica in atti che, a fronte della originaria consistenza del fabbricato rurale originariamente assentito con la concessione edilizia n. 8688 del 22.11.2002 – disposto su un solo livello, con copertura a tetto a due falde e vuoto tecnico sottostante – i lavori progettati prevedono "il cambio di destinazione d’uso di buona parte del piano terra del fabbricato rurale da agricolo ad abitativo" mentre "il piano seminterrato…sarà destinato a deposito per mezzi agricoli e a garage". La oggettiva incidenza delle opere in progetto sulle caratteristiche del fabbricato avrebbero richiesto dell’autorità chiamata a valutare l’impatto dell’intervento sull’ambiente circostante a soffermarsi, in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sulla precisa consistenza delle progettate opere di completamento del fabbricato rispetto a quanto originariamente assentito quando invece il Comune di Vibonati si è limitato a stereotipe affermazioni nel senso del coerente inserimento del fabbricato realizzando nel "contesto limitrofo esistente" ed escludendo che le opere di completamento siano in grado di apportare sostanziali variazioni all’intervento già approvato, affermazione questa, come detto, contraddetta dalle risultanze documentali.
Il motivo in esame è quindi destituito di fondamento e va disatteso.
V. Con il terzo ed ultimo motivo di gravame parte ricorrente lamenta la tardività del provvedimento impugnato per essere stato comunicato oltre il termine di sessanta giorni prescritto dalla disciplina in materia, ma la censura è contraddetta dal costante insegnamento giurisprudenziale secondo il quale "il termine perentorio di sessanta giorni per il potere ministeriale di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche – decorrente dal momento in cui la documentazione perviene completa all’organo competente a decidere – attiene solo all’esercizio del potere di annullamento e non anche alla comunicazione o notificazione ai destinatari del provvedimento stesso, in quanto il relativo provvedimento non ha natura di atto recettizio" (cfr. T.A.R Campania Napoli, sez. VI, 06 settembre 2010, n. 17310).
In conclusione, il ricorso è del tutto infondato e pertanto va respinto.
VI. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per integralmente compensare tra le parti costituite, le spese di giudizio
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 29/08, come in epigrafe proposto, lo respinge, come da motivazione.
Spese compensate.
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