Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con decreto ministeriale 15 dicembre 1969 è stato dichiarato di notevole interesse archeologico il terreno ubicato in Ravenna, contraddistinto al catasto al foglio 160, mappale 20, poiché interessato dai resti dell’impianto portuale romano di Ravenna. Con atto dell’ 11 dicembre 1980 il terreno è stato alienato dal sign. G.S. al sign. P.B., senza la denuncia al Ministero competente prevista dall’art. 30 della legge 1 giugno 1939, n. 1089 (all’epoca vigente in materia) ai fini dell’eventuale esercizio del diritto di prelazione da parte dello Stato, di cui agli articoli 31 e seguenti della medesima legge. Successivamente, con atto del 16 ottobre 2003, il sign. P.B. ha alienato alla società "E. s.n.c. di M.A. e C." il terreno (incluso nel frattempo nel mappale 368, foglio 160), dandone notizia alla Soprintendenza competente con atto a questa pervenuto il 21 ottobre 2003, cui è seguito l’avvio del procedimento per l’esercizio del diritto di prelazione, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 ("Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della l. 8 ottobre 1997, n. 352"), da parte del Ministero per i beni e le attività culturali, concluso con decreto del Direttore generale per i beni archeologici del Ministero n. 18899 dell’1 dicembre 2003, recante esercizio del detto diritto.
2. La signora L.S., tra gli eredi del sign. G.S., e il signor P.B. con ricorsi, rispettivamente n. 244 e n. 252 del 2004, proposti al Tribunale amministrativo regionale per l’EmiliaRomagna, hanno chiesto l’annullamento del citato decreto del Direttore generale per i beni archeologici del Ministero per i beni e le attività culturali n. 18899 dell’1 dicembre 2003.
3. Il T.a.r., con sentenza n. 3690 del 2004, riuniti i ricorsi, li ha accolti entrambi e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato. Ha compensato tra le parti le spese del giudizio.
4. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado.
Il sign. Paolo Bonazzi ha proposto, con il controricorso, appello incidentale.
5. All’udienza del 17 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Nella sentenza di primo grado è giudicato fondato e assorbente il motivo, comune ad entrambi i ricorsi, con cui si censura la mancata comunicazione di avvio del procedimento, con violazione, perciò, dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990, n. 241, non potendosi sostenere che la nota indirizzata dal sign. P.B. alla Soprintendenza il 21 ottobre 2003 equivalga a istanza di parte per l’attivazione del procedimento stesso, ciò che escluderebbe, secondo la giurisprudenza, l’obbligo della comunicazione di avvio. Tale nota costituisce infatti la segnalazione all’Amministrazione di una circostanza a seguire la quale l’attivazione del procedimento non è necessaria, come lo è invece su istanza di parte, ma eventuale, e, del concretarsi di questa eventualità, l’Amministrazione avrebbe dovuto rendere partecipi i destinatari del provvedimento finale, a partire dal momento in cui il procedimento è stato avviato, ciò che è avvenuto con la nota del 30 ottobre 2003, prot. n. 12502, con cui la Soprintendenza ai beni archeologici dell’EmiliaRomagna ha proposto alla competente Soprintendenza regionale e al Ministero di esercitare il diritto di prelazione.
2. Nell’appello si deduce:
– per la disciplina del caso in esame si applica, ratione temporis, il comma 1bis dell’art. 4 del decreto ministeriale 13 giugno 1994, n. 495 ("Regolamento concernente disposizioni di attuazione degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, riguardanti i termini e i responsabili dei procedimenti" del Ministero per i beni e le attività culturali), introdotto dal decreto ministeriale n. 165 del 19 giugno 2002, che esclude l’obbligo della comunicazione di avvio per numerosi procedimenti iniziati a istanza di parte, tra cui è compreso espressamente quello disciplinato dall’art. 59 del d.lgs. n. 490 del 1999;
– al presente giudizio, in quanto tuttora in corso, si deve applicare l’art. 21octies della legge n. 241 del 1990 (introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15);
– anche se non si ritenga applicabile il citato comma 1bis dell’art. 4 del decreto ministeriale n. 495 del 1994, si deve comunque ritenere che il procedimento per la prelazione, di cui qui si tratta, risulta necessariamente avviato dalla stessa parte che procede alla denuncia e che il detto procedimento, in quanto condotto esclusivamente sulla base di valutazioni interne all’Amministrazione, non contempla ragioni di partecipazione del privato.
3. Nell’ipotesi di accoglimento del ricorso principale, nell’appello incidentale, così come nella memoria difensiva depositata il 6 dicembre 2010 dalla signora L.S., si ripropongono i motivi dei ricorsi di primo grado dichiarati assorbiti nella sentenza gravata.
4. Le censure dedotte con l’appello principale sono fondate.
4.1. Il Collegio condivide infatti la giurisprudenza più recente, delineatasi come prevalente, che esclude l’obbligo della comunicazione di avvio, ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, per il procedimento di esercizio del diritto di prelazione da parte del Ministero per i beni e le attività culturali (Cons. Stato, VI, 4 aprile 2008, n. 1430; sez. II, n. 1513 del 2007 e n. 4019 del 2005), in quanto:
il decreto ministeriale n. 495 del 1994 (come modificato con il d.m. n. 165 del 2002), applicabile ratione temporis al caso in esame, avendo prescritto, nel comma 1 dell’art. 4, l’obbligo della comunicazione di avvio dei procedimenti di competenza del Ministero, dispone poi espressamente, nel comma 1bis dello stesso articolo, che "La comunicazione prevista dal comma 1 non è dovuta per i procedimenti avviati ad istanza di parte, ed in particolare, per quelli disciplinati dagli articoli…59…del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490…";
– l’art. 59 del d.lgs n. 490 del 1999 è la norma attributiva del potere di prelazione al Ministero, e perciò, ai sensi del citato comma 1bis, è palese il precetto dell’esclusione del relativo procedimento dall’obbligo della comunicazione di avvio, venendo considerato il procedimento stesso come avviato ad istanza di parte, in quanto, evidentemente, iniziato a seguito della denuncia di trasferimento alla Soprintendenza competente che deve essere resa dalla parte ai sensi del precedente art. 58 (in particolare dal proprietario, come avvenuto come nella specie, se l’alienazione è a titolo oneroso);
– ciò è peraltro coerente con la ratio dell’istituto e del relativo procedimento, che non richiede all’Amministrazione una comparazione di interessi, ma la valutazione sulla funzionalità del bene rispetto agli interessi pubblici tutelati, fermo restando, in ogni caso, che il privato ben può fornire gli elementi di ponderazione che ritenga utili, all’atto sia della denuncia che successivamente, in quanto informato del procedimento poiché aperto con la detta denuncia.
4.2. Con i motivi proposti in primo grado, riproposti con l’appello incidentale, si deduce, in sintesi, che dal testo del provvedimento impugnato non emerge che la compravendita del terreno dal sign. S. al sign. Bonanzi del 1980 fosse rimasta ignota alla Soprintendenza, avendo l’Amministrazione perciò rinunciato, all’epoca, all’esercizio del diritto di prelazione, con conseguente vizio di difetto di motivazione e di contraddittorietà dell’impugnato provvedimento di esercizio della prelazione all’atto del successivo trasferimento del bene nel 2003.
La censura è infondata.
Nel provvedimento impugnato, n. 18899 dell’1 dicembre 2003, richiamato "l’atto di compravendita repertorio n. 82709 stipulato in data 11 dicembre 1980..", si precisa che il detto atto "non è stato a suo tempo notificato al Ministero in violazione dell’art. 30 dell’allora vigente Legge 1089/1939 e che pertanto ai sensi dell’art. 135 comma 2 del D.Lvo 490/99 resta salva la facoltà del Ministero di esercitare il diritto di prelazione". Ciò è confermato dall’Amministrazione nella nota depositata in giudizio in primo grado (il 17 febbraio 2004), in cui si precisa di aver acquisito copia dell’atto del 1980 soltanto da parte del notaio rogante l’atto del 2003 (del quale risulta in atti fax di trasmissione del 26 novembre 2003). A fronte di tali responsabili e formali asserzioni dell’Amministrazione l’appellante incidentale non reca prove in contrario restando perciò indimostrata l’asserita conoscenza dell’atto del 1980 da parte dell’Amministrazione stessa.
4.3. Con i motivi avanzati in primo grado, riproposti dall’appellata, signora S., si deduce, in sintesi: il difetto di motivazione del provvedimento impugnato per la mancata esplicitazione dell’interesse pubblico attuale all’acquisizione; l’intervenuta usucapione del bene ex art. 1158
Cod. civ. poiché il diritto di prelazione è stato esercitato il 4 dicembre 2003 e perciò dopo più di venti anni dall’alienazione del bene dal dante causa all’attuale alienante; in via subordinata, la violazione dell’art. 59, comma 2, del d.lgs. n. 490 del 1999, per essere stato stabilito d’ufficio il valore del terreno in lire 30.000.000 (euro 15.493,71), data l’irragionevolezza del prezzo così determinato per l’esercizio della prelazione a causa del mancato ricalcolo, con interessi e rivalutazione monetaria, della somma pattuita per l’alienazione del bene nel 1980.
Le censure sono infondate.
La motivazione del provvedimento impugnato è infatti sufficiente poiché le ragioni giuridiche della determinazione e l’interesse pubblico con essa perseguito vi sono esposti adeguatamente, da un lato, con il richiamo del decreto ministeriale del 15 febbraio 1969, con cui l’area è stata dichiarata di importante interesse archeologico in quanto interessata dai resti dell’impianto portuale romano di Ravenna, e la citazione della mancata notificazione alla Soprintendenza dell’atto di compravendita del 1980, e, dall’altro, con la individuazione nel fine "di ampliare la zona archeologica aperta al pubblico" dell’interesse pubblico attuale all’esercizio della prelazione, in coerenza con la funzione di tutela e valorizzazione dei beni culturali affidata al Ministero per i beni e le attività culturali.
Anche la censura sull’avvenuta usucapione non può essere accolta condividendo la Sezione quanto controdedotto sul punto nella memoria difensiva dell’Amministrazione depositata in primo grado, con riguardo, in particolare, prescindendo da ogni altra considerazione, alla rinuncia da parte del sign. Bonanzi, titolare del relativo rapporto sostanziale, agli effetti dell’usucapione, ai sensi dell’applicazione nella specie degli articoli 1165 e 2937 Cod. civ., dovendosi qualificare quale rinuncia, al detto fine, la comunicazione da egli fatta in data 21 ottobre 2003 all’Amministrazione espressamente "ai sensi e per gli effetti degli articoli 58 e 59" del d.lgs. n. 490 del 1999 e specificamente, perciò, ai fini del possibile esercizio del diritto di prelazione da parte dell’Amministrazione stessa.
Anche infondata è, infine, la censura di irragionevolezza del prezzo determinato dall’Amministrazione per l’esercizio della prelazione considerato l’art. 59, comma 1, del d.lgs. n. 499 del 1990, per il quale il Ministero ha facoltà di acquistare i beni culturali alienati a titolo oneroso "al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione", precisato per il terreno in 30 milioni di lire nella denuncia di alienazione resa alla Soprintendenza dal sign. Bonanzi in data 21 ottobre 2003 e, per quanto visto, risultando esercitata la prelazione da parte del Ministero con riferimento all’atto dell’11 dicembre 1980.
5. Per quanto considerato l’appello principale è fondato e deve perciò essere accolto. L’appello incidentale è infondato e deve, di conseguenza, essere respinto.
Sussistono motivi per compensare tra le parti le spese dei due gradi del giudizio
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
accoglie l’appello principale in epigrafe, respinge l’appello incidentale.
Compensa tra le parti le spese dei due gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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