Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 9 marzo 2010 e depositato il 24 marzo successivo, il ricorrente impugna la deliberazione n. 1009 del 23 dicembre 2009, con la quale la Regione Lazio ha approvato "la ripartizione finanziaria tra il comune di Mentana e il comune di Fonte Nuova dei debiti, intestati al comune di Mentana, derivanti dalla sentenza n. 167/2005 della Corte di Appello di Roma relativa alla vertenza tra il Comune di Mentana e l’Università degli Studi di Roma "La Sapienza" in ordine all’occupazione dell’Immobile "Madonna delle Rose", come indicata nella tabella A", unita alla deliberazione, e, dunque, ha stabilito che "il comune di Fonte Nuova riconosca nei confronti del comune di Mentana il proprio debito pari al 49,8% di ciascuno dei debiti di cui alla tabella A".
In particolare, il Comune di Fonte Nuova espone quanto segue:
– con atto di citazione notificato l’11 marzo 1987, l’Università degli Studi di Roma "La Sapienza" conveniva il Comune di Mentana innanzi al Tribunale di Roma, affermando che il medesimo Comune aveva disposto in data 3 novembre 1980 la requisizione trimestrale di un complesso immobiliare di proprietà della predetta, denominato "Madonna delle Rose", al fine di soddisfare provvisoriamente le esigenze abitative di alcuni locatari sfrattati, ma che, alla scadenza di detta requisizione, il Comune non provvedeva al recupero della disponibilità del suddetto complesso ed alla riconsegna dello stesso;
– ciò premesso, l’attrice chiedeva la condanna del Comune di Mentana al rilascio degli immobili di sua proprietà ed al risarcimento del danno;
– durante il processo il Comune di Mentana otteneva lo sgombero del complesso immobiliare e, dunque, provvedeva alla sua riconsegna all’Università;
– con sentenza depositata il 6 marzo 2001, il Tribunale di Roma dichiarava cessata la materia del contendere in ordine alla domanda di rilascio e rigettava la domanda di risarcimento del danno, ritenendo che la legittimazione passiva spettasse agli occupanti abusivi;
– l’Università proponeva appello;
– tale gravame si concludeva con la riforma della sentenza di cui sopra da parte della Corte di Appello di Roma, la quale – con sentenza depositata il 19 ottobre 2004 – condannava il Comune di Mentana al pagamento della somma complessiva di Euro 11.424.026,60 a titolo di risarcimento del danno, nonché al pagamento delle spese di entrambi i gradi di giudizio;
– detta sentenza veniva, poi, impugnata dal Comune di Mentana innanzi alla Corte Suprema di Cassazione ed il giudizio così instaurato è tuttora pendente;
– nelle more tra la sentenza di primo grado e quella di appello, e precisamente il 15 gennaio 2001, alcune frazioni del Comune di Mentana (ossia Tor Lupara di Mentana e Santa Lucia di Mentana) si distaccavano da quest’ultimo e, unendosi alla frazione di Tor Lupara di Guidonia Montacelio, costituivano il Comune di Fonte Nuova;
– con la delibera in epigrafe, la Giunta Regionale del Lazio disponeva la ripartizione finanziaria dei debiti derivanti dalla su indicata sentenza della Corte di Appello tra i comuni di Mentana e di Fonte Nuova e, dunque, stabiliva "che il comune di Fonte Nuova riconosca nei confronti del comune di Mentana il proprio debito pari al 49,8% di ciascuno di" tali debiti.
Avverso tale delibera il Comune di Fonte Nuova insorge deducendo i seguenti motivi di diritto:
I. VIOLAZIONE DI LEGGE DEGLI ARTT. 111 C.P.C. E 2043 C.C.. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. DIFETTO E ILLOGICITA" DELLA MOTIVAZIONE A CAUSA DELL’INESISTENZA DI UN CRITERIO DI STRETTA INTERDIPENDENZA TRA IL COMUNE DI FONTE NUOVA E I DEBITI RISARCITORI DEL COMUNE DI MENTANA SORTI A SEGUITO DELLA SENTENZA DELLA CORTE D’APPELLO DI ROMA, N. 167/2005 DEL 19 OTTOBRE 2004. La modifica della circoscrizione territoriale di un comune e la creazione di un comune autonomo non determina una successione a titolo universale, sicché i rapporti patrimoniali preesistenti non vengono attribuiti al comune distaccato secondo criteri generali ma trovano regolamentazione nella legge o in un provvedimento amministrativo. Le variazioni circoscrizionali determinano l’automatica successione "solo in ordine ai beni demaniali situati nelle zone assoggettate alle variazioni stesse". Ciò detto, i debiti risarcitori di cui si tratta non sono affatto imputabili al Comune di Fonte Nuova poiché non è rinvenibile alcun criterio che li colleghi con il suo territorio ovvero con la sua cittadinanza. In definitiva, il provvedimento impugnato è illegittimo "perché emanato in violazione delle norme di diritto sostanziale che disciplinano l’imputazione della responsabilità civile".
II. VIOLAZIONE DELLA LEGGE N. 142 DELL’8 GIUGNO 1990. VIOLAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE DEL LAZIO N. 30 DEL 30 GIUGNO 1996. VIOLAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE DEL LAZIO N. 25 DEL 5 OTTOBRE 1999, ISTITUTIVA DEL COMUNE DI FONTE NUOVA. CARENZA DI POTERE DELLA GIUNTA DELLA REGIONE LAZIO DI IMPUTARE AL COMUNE DI FONTE NUOVA DEBITI CHE, AL GIORNO IN CUI QUEST’ULTIMO FU ISTITUITO, NON FOSSERO GIA" ACCERTATI COME PASSIVITA" DEL COMUNE DI MENTANA. La legge regionale istitutiva del Comune di Fonte Nuova prevede – all’art. 4 – il termine perentorio di tre mesi per provvedere alla separazione patrimoniale tra i comuni interessati. La fissazione di tale termine rende evidente che la legge ha considerato solo le obbligazioni già accertate alla data "in cui si sono prodotti gli effetti dell’istituzione del Comune di Fonte Nuova". Di conseguenza, va escluso il potere della Regione "di imputare al Comune di Fonte Nuova un debito risarcitorio accertato posteriormente agli effetti dell’istituzione di tale Comune". Ciò trova conferma nella deliberazione del Commissario straordinario n. 94 del 22 dicembre 2003, la quale non considera i debiti risarcitori derivanti dalla sentenza della Corte d’Appello di Roma. Per altro verso, risulta palese l’illogicità manifesta del provvedimento impugnato, "il quale ha imputato pro quota al Comune di Fonte Nuova un debito (di importo peraltro notevolmente ingente) del Comune di Mentana, senza provvedere alla contestuale ripartizione del patrimonio tra i due Comuni interessati".
III. ECCESSO DI POTERE. ERRORE NEI PRESUPPOSTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. INGIUSTIZIA E ILLOGICITA" MANIFESTA. INESISTENZA DI UN ACCORDO MEDIANTE IL QUALE IL COMUNE DI FONTE NUOVA SI SIA ACCOLLATO I DEBITI RISARCITORI DEL COMUNE DI MENTANA QUI CONSIDERATI.
Con atto depositato in data 29 marzo 2010 si è costituita la Regione Lazio, la quale – nel prosieguo e precisamente in data 13 aprile 2010 – ha prodotto una memoria con la quale ha così replicato alle censure sopra indicate: – gli enti locali in giudizio già nel 2003 avevano trovato un’intesa in merito ai criteri di ripartizione delle attività e passività sopravvenute al 15/10/2001 ma traenti origine da atti e procedimenti sorti anteriormente a detta data (cfr. del. n. 94 del 22 dicembre 2003 del Comune di Fonte Nuova e del. n. 181 del 28 novembre 2003 del Comune di Mentana); – numerose sono state le proposte di ripartizione inviate al Comune di Fonte Nuova in relazione alla passività in questione, ma quest’ultimo non ha mai fornito alcun riscontro; – la Giunta Regionale ha, pertanto, adottato il provvedimento impugnato facendo applicazione dei criteri ripartitori individuati ed approvati dagli enti interessati con le delibere sopra richiamate; – in ogni caso, l’immobile "è situato nella frazione di Tor Lupara che ormai appartiene al territorio di Fonte Nuova"; – il termine di tre mesi indicato all’art. 4 della L.R. n. 25 del 1999 è meramente dilatorio ed è stato effettivamente derogato dal Verbale di Intesa il cui contenuto è stato, poi, trasfuso nelle del. n. 94 del 2003 del Comune di Fonte Nuova, ribadita con del. n. 86/2004, e n. 181 del 2003 del Comune di Mentana; – con tali deliberazioni, il Comune di Fonte Nuova "ha riconosciuto il principio della ripartizione delle passività sopravvenute successivamente al 15 ottobre 2001, anche generate da contenziosi derivanti da risarcimento danni", con applicazione di coefficienti ripartitori generali, ossia 49,8% per il nuovo Comune e 50,2% per il Comune di Mentana; – alla luce di tali provvedimenti deliberativi, non poteva esservi dubbio che le passività successive alla data di istituzione del Comune di Fonte Nuova e, dunque, anche la passività derivante dalla sentenza della Corte di Appello n. 167/2005 dovessero essere attribuite a ciascun comune in base ai criteri ripartitori di cui sopra; – in tal senso si è anche pronunciato il Ministero dell’Interno con il parere prot. n. 4254 del 5 maggio 2008; – non corrisponde al vero che gli allegati alla del. n. 94/2003 fossero esaustivi delle passività; – se la ripartizione patrimoniale non ha avuto ancora luogo è solo a causa del comportamento omissivo del Comune di Fonte Nuova; – il potere esercitato dalla Regione trova fondamento nell’art. 10 della L.R. n. 30 del 1996; – tale potere è riconosciuto anche dal Comune di Fonte Nuova nella del. n. 86/2004.
Con atto depositato in data 8 aprile 2010 si è costituito anche il Comune di Mentana, il quale – nel contempo – ha così confutato i rilievi del ricorrente: – nel caso di specie, i principi a cui attenersi per l’attribuzione di attività e passività sopravvenute sono stati fissati nel 2003 di comune accordo dai due comuni; – in base a tale accordo, "tutti i crediti e le passività di ordine generale" debbono essere ripartiti in percentuale tra i due comuni (il 50,2% al Comune di Mentana e il 49,80% al Comune di Fonte Nuova); – la deliberazione impugnata ha semplicemente applicato tali principi; – contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, esiste un evidente collegamento tra il Comune di Fonte Nuova ed il debito de quo, per cui, ove si dovesse derogare al principio generale della imputabilità proquota delle passività, sussisterebbe una di quelle ipotesi per le quali "il debito debba ritenersi riferibile in modo evidente" ad uno dei due enti, ossia al Comune di Fonte Nuova; – il debito trae origine da atti, fatti o procedimenti sorti prima del 15 ottobre 2001 e, dunque, per lo stesso occorre procedere alla ripartizione tra i due Comuni; – la Regione aveva il potere di imputare al Comune di Fonte Nuova anche il debito in questione, atteso che il termine di cui all’art. 4, comma 2, della legge reg. n. 25/1999 si riferisce alla "variazione territoriale" e non anche all’accertamento delle attività o passività.
Con memoria prodotta in data 14 aprile 2010 il ricorrente ha così replicato: – qualora la legge n. 25 del 1999 avesse attribuito alla Giunta regionale il potere di ripartire il debito del Comune di Mentana qui considerato, sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con l’art. 97 Cost.; – tra il Comune di Mentana e quello di Fonte Nuova "non è stato stipulato alcun accordo relativamente alla ripartizione delle passività di cui si tratta"; – tale debito non ha natura reale, come, tra l’altro, ritenuto dalla Corte dei Conti nell’adunanza del 25 luglio 2007.
Con ordinanza n. 1708 del 2010 la Sezione ha respinto la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente.
Con memoria depositata in data 29 ottobre 2010 il Comune di Mentana ha ribadito che: – il debito risarcitorio rientra certamente tra le passività "che debbono essere ripartite dalla Regione Lazio ai sensi di quanto previsto dall’art. 4 della legge regionale 5 ottobre 1999, n. 25, traendo origine da un fatto avvenuto nel 1981; – la ripartizione del debito trova la sua legittimazione nella lex specialis che regolamenta la materia, ossia nella già citata legge regionale n. 25/1999 e negli atti deliberativi successivamente adottati dai Comuni; – dal contenuto dell’art. 4 della legge regionale 25/99 non è possibile desumere una preclusione temporale all’esercizio del potere attribuito alla Giunta regionale del Lazio; – manifestamente infondata è la questione di legittimità dell’art. 4 della legge regionale n. 25/1999 "in quanto i criteri in base ai quali procedere all’imputazione delle passività ed alla relativa ripartizione tra i Comuni interessati sono stati predisposti di concerto fra tutti i soggetti coinvolti…. sulla base di parametri oggettivi"; – ciò trova conferma nelle deliberazioni dei due Comuni, che sono rispettivamente la n. 181 del 28 novembre 2003 e la n. 94 del 22 dicembre 2003.
In data 11 novembre 2010 il Comune di Fonte Nuova ha depositato una "memoria di replica", i cui contenuti possono essere così sintetizzati: – la legge regionale n. 25 del 1999 non ha stabilito alcun criterio di imputazione dei debiti; – in ogni caso, tale legge non può che riferirsi "alle sole obbligazioni del Comune di Mentana che siano già state accertate" alla data in cui si sono prodotti gli effetti dell’istituzione del Comune di Fonte Nuova; – nessuna convenzione è stata stipulata relativamente alla ripartizione del debito nascente dalla Corte di Appello di Roma n. 167 del 2005.
All’udienza pubblica del 2 dicembre 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito.
1.1. Come esposto nella narrativa che precede, la questione prospettata investe la ripartizione da parte della Giunta Regionale del Lazio di un debito, riconosciuto dalla Corte di Appello di Roma a carico del Comune di Mentana con la sentenza n. 167/2005 per un fatto risalente al 1981, tra il già citato Comune di Mentana ed il Comune di Fonte Nuova, costituito il 15 gennaio 2001 in virtù del distacco di alcune frazioni del Comune di Mentana (ossia, Tor Lupara di Mentana e Santa Lucia di Mentana) e della successiva unione di quest’ultime con la frazione di Tor Lupara di Guidonia Montecelio.
In particolare, il Comune ricorrente contesta la ripartizione di cui sopra in quanto – in sintesi – sostiene che la stessa è priva di ogni fondamento giuridico, a differenza di quanto – invece – affermato dalla Regione Lazio e dal Comune di Mentana, i quali ritengono che la ripartizione de qua costituisca applicazione di coefficienti generali individuati dal Commissario ripartitore ed approvati dai Comuni interessati nella misura del 50,20% per Mentana e 49,80% per Fonte Nuova, recepiti da quest’ultimo con deliberazione n. 94 del 22 dicembre 2003 e dal Comune di Mentana con deliberazione n. 181 del 28 novembre 2003.
1.2. Ciò detto, il Collegio ritiene che la controversia introdotta con il ricorso in epigrafe non riguardi il cattivo uso del potere da parte dell’Autorità amministrativa, ma la sua stessa esistenza, nel contesto di un rapporto paritetico, afferente la partecipazione del Comune ricorrente al carico debitorio del Comune di Mentana.
Orbene, una simile pretesa sfugge all’ambito della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo ed esula, altresì, dai casi in cui è contemplata la giurisdizione esclusiva, di cui all’art. 133 dell’all. 1 del d.lgs. n. 104/2010.
Appare, infatti, evidente che, nella vicenda dedotta, non costituisce oggetto di contestazione l’esercizio di un potere autoritativo, atto ad incidere sulle situazioni soggettive delle parti, bensì l’attuazione, che si assume illegittima, della disciplina regionale e di deliberazioni in prosieguo adottate dai Comuni per la disciplina delle passività facenti capo al Comune di Mentana ma, comunque, riconducibili ad atti e/o fatti risalenti ad epoca antecedente il distacco delle frazioni di Tor Lupara di Mentana e Santa Lucia di Mentana e, dunque, la costituzione del Comune di Fonte Nuova.
L’attività di cui alla deliberazione della Giunta Regionale impugnata si risolve – del resto – in un mero intervento finanziario che imputa al Comune di Fonte Nuova un onere debitorio che lo stesso Comune ritiene non spettargli, in applicazione di precise prescrizioni di legge.
In definitiva, la questione de qua attiene alla corretta quantificazione della passività che, "sopravvenute" alla data del 15 ottobre 2001 (data di costituzione del Comune di Fonte Nuova) ma aventi "origine" da atti o procedimenti sorti prima di tale data", risultano attribuibili al ricorrente, sulla base della legge regionale n. 25 del 1999 e delle deliberazioni adottate dai Comuni interessati (rectius: la deliberazione n. 94 de 22 dicembre 2003 del Comune di Fonte Nuova e la deliberazione n. 181 del 28 novembre 2003 del Comune di Mentana, precedute dal verbale di intesa del 5 agosto 2003, sottoscritto dai rappresentanti dei comuni interessati) e, dunque, riguarda rapporti di dare/avere nei quali la pubblica amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato, ossia la Regione Lazio, non è coinvolta come autorità.
Da tali considerazioni non può che desumersi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
2. In conclusione il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, spettando la cognizione della controversia al giudice ordinario, al quale il ricorrente potrà, pertanto, rivolgersi ai sensi dell’art. 11 dell’all. 1 del decreto legislativo n. 104/2010, già citato.
Tenuto conto delle peculiarità della questione prospettata, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2575/2010, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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