Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La A.I. S.r.l., impresa del settore nota e attiva a livello nazionale, ha presentato, con propria raccomandata datata 22 giugno 2009 e presa in considerazione dall’ente il successivo 7 luglio, alla Provincia di Brescia una domanda di rinnovo delle autorizzazioni ad installare alcuni impianti pubblicitari, e in particolare, quelle recanti i numeri 2488 e 2487, relative rispettivamente agli impianti siti sulla SP 19 ConcesioCapriano, alle progressive chilometriche 6 + 140 lato sinistro e 6 + 950 lato destro, costituiti da "impianti di comunicazione pubblica stradale" ai sensi dell’art. 2 comma unico lettera a) del regolamento della Regione Lombardia 12 aprile 2003 n° 6 (doc. 5 ricorrente, copia domanda; doc. ti 1 e 2 ricorrente, copia provvedimenti di diniego impugnati, dai quali la data di recepimento della domanda stessa; doc. ti 7 e 8 ricorrente, copie originarie autorizzazioni, ove natura e posizione degli impianti).
A fronte di tale domanda, la A.P. ha ricevuto dapprima due preavvisi di diniego, motivati nei termini seguenti: "il regolamento viario provinciale… ha provveduto alla classificazione tecnico funzionale della rete stradale esistente ed il tratto di strada provinciale in cui ricade l’impianto in oggetto risulta essere strada di categoria B extraurbana principale; la posizione richiesta per quanto esposto risulta in contrasto con i disposti dell’art. 23 comma 7" del codice della strada, che lungo le strade così classificate vieterebbe di collocare impianti similari (doc. ti 3 e 4 ricorrente, copie predinieghi); a tali preavvisi, la A.P. ha controdedotto con propria memoria (doc. 6, copia di essa), che anticipa in gran parte i motivi di cui appresso, ma senza esito, dato che pur a fronte di essa ha ricevuto il 28 ottobre 2009 i provvedimenti negativi di cui meglio in epigrafe, che ribadiscono le ragioni già esposte nei preavvisi di cui si è detto, solo aggiungendo che le controdeduzioni non sarebbero state idonee a superarle (doc. ti 1 e 2 ricorrente, copie provvedimenti di diniego impugnati).
Avverso tali dinieghi, e avverso gli atti che ritiene ad essi presupposti, la A.P. ha proposto in questa sede impugnazione, con ricorso notificato il 28 dicembre 2009 e affidato a quattro motivi:
– con il primo di essi, deduce violazione dell’art. 4 del citato regolamento della Regione Lombardia 12 aprile 2003 n°6, in quanto sulla propria domanda doveva considerarsi ormai formato il silenzio assenso per decorso dei trenta giorni dalla domanda di cui alla norma citata. Pertanto, la Provincia non avrebbe potuto pronunciare un semplice diniego, ma se mai procedere in autotutela;
– con il secondo motivo, deduce violazione dell’art. 10 della l. 7 agosto 1990 n°241, per avere l’amministrazione valutato solo formalmente, con espressione di mero stile, le controdeduzioni presentate nel procedimento;
– con il terzo motivo, deduce violazione degli artt. 23 e 2 del d. lgs. 30 aprile 1992 n°285 e dell’art. 2 comma 8 del D.P.R. 16 dicembre 1992 n°495. Premesso che, come ricordato, a fondamento del diniego impugnato è stata posta la classificazione come strada extraurbana principale della SP 19, la ricorrente deduce infatti che, ai sensi delle norme citate, la Provincia avrebbe potuto classificarla tale solo ove essa avesse posseduto in fatto tutti i requisiti costruttivi previsti dall’art. 2 del codice della strada. Ciò non si sarebbe verificato nel caso di specie, in quanto la SP 19 difetta di una serie di requisiti propri delle strade di tal tipo: essa non presenterebbe uno spartitraffico invalicabile fra le due carreggiate, sarebbe priva dei necessari elementi esterni alla carreggiata stessa e presenterebbe anche intersezioni a raso, che la norma non ammette. In particolare, la Provincia avrebbe agito in modo illegittimo là dove, per espressa previsione del proprio piano del traffico citato in epigrafe, avrebbe (doc. 11 ricorrente, estratto piano) classificato le strade in base alla loro pretesa funzione, prescindendo in via dichiarata proprio dagli elementi esterni;
– con il quarto motivo, infine, deduce violazione sotto altro profilo dell’art. 23 del d. lgs. 30 aprile 1992 n°285, che pur a margine delle strade classificate come extraurbane principali consentirebbe impianti aventi le caratteristiche particolari di "impianti di comunicazione pubblica stradale" come quelli per i quali è causa.
Resiste la Provincia, con atto 29 gennaio e memorie 4 febbraio, 8 novembre e 23 novembre 2010, nei quali, premesso in via generale di essere l’ente preposto al governo delle strade del tipo in questione ai sensi del novellato art. 117 Cost (memoria 8 novembre 2010, p. 7):
– in via preliminare (memoria 4 febbraio 2010 p. 3) eccepisce l’irricevibilità del ricorso, in quanto tardivamente rivolto contro l’atto di approvazione del Piano del traffico, ovvero contro la citata delibera consiliare 18/2009, pubblicata il 7 aprile 2009;
– sempre in via preliminare (memoria 8 novembre, p. 4) eccepisce l’inammissibilità per difetto di interesse del ricorso, non avendo la ricorrente impugnato il previgente piano provinciale del traffico, in cui la censurata classificazione della SP 19 già era prevista (doc. 1 Provincia allegato alla memoria cit.);
– nel merito, in ordine al primo motivo sostiene (memoria 4 febbraio, p. 6) che alla fattispecie, concernente una domanda di rinnovo, non si applicherebbero né le norme del regolamento regionale citato, né quelle del regolamento provinciale, relativo ai soli nuovi rilasci, e quindi di silenzio assenso non si potrebbe parlare. Ciò a più forte ragione ove si consideri il disposto dell’art. 20 della l. 241/1990, che esclude l’applicabilità dell’istituto ove si tratti di "pubblica sicurezza", materia che verrebbe in questione nel caso di specie, ove è interessata la sicurezza della circolazione (memoria cit., p. 9);
– sempre in ordine al primo motivo (sempre memoria 4 febbraio, p. 7) sostiene che un silenzio assenso nemmeno si potrebbe ritenere nella specie formato, dato che la A.P. avrebbe omesso di presentare le istanze di rinnovo nel termine di sessanta giorni prima della scadenza dell’autorizzazione. Le stesse, come da documenti in atti (doc. 1 e 2 ricorrenti, cit.) andavano a scadere il 4 settembre 2009, ma la domanda di rinnovo sarebbe stata presentata il 7 luglio 2009, con un giorno di ritardo;
– in ordine al secondo motivo, sostiene (memoria 4 febbraio, p. 10) che comunque l’amministrazione non sarebbe tenuta a confutare in modo analitico le controdeduzioni pervenute;
– in ordine al terzo motivo, sostiene (memoria 4 febbraio, p. 20 in particolare) che l’ente si sarebbe discostato per congrue e motivate ragioni dai criteri di cui al codice della strada, e solo limitatamente alle caratteristiche dello spazio esterno alla carreggiata, risultando invece l’eliminazione di tutti gli attraversamenti a raso, l’esistenza di spartitraffico e l’apposizione dei segnali di inizio e di fine;
– in ordine infine al quarto motivo, sostiene (memoria cit. p. 24) che comunque l’apposizione di cartelli con messaggi pubblicitari sarebbe esclusa nelle strade del tipo in questione per una presunzione legale di loro pericolosità.
Ha replicato la ricorrente con memorie 9 febbraio, 15 e 25 novembre 2010, nelle quali in particolare afferma di aver fatto pervenire le proprie richieste di rinnovo già il 3 luglio alla Provincia, la quale avrebbe per ragioni sue atteso sino al 7 luglio per prenderle in considerazione (memoria 9 febbraio p. 3 e doc. 17 ricorrente, copia ricevute di spedizione); afferma ancora di avere impugnato la delibera 18/2009 nel momento in cui è sorto il proprio interesse, ovvero quando se ne è palesato il carattere concretamente lesivo
La Sezione, respinta l’istanza cautelare per carenza del requisito del periculum con ordinanza 12 febbraio 2010 n°98, all’udienza del giorno 16 dicembre 2010 tratteneva il ricorso in decisione.
Motivi della decisione
1. Vanno anzitutto disattese le istanze istruttorie formulate dalla ricorrente nelle conclusioni del ricorso principale e nella memoria finale, dato che ad avviso del Collegio la causa si presenta come compiutamente istruita.
2. Ciò posto è infondata la prima eccezione preliminare, di presunta irricevibilità, meglio detto di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione diretta del vigente Piano provinciale del traffico. Come correttamente rilevato nelle proprie difese dalla ricorrente, tale piano, al momento della sua approvazione e pubblicazione non rivestiva per essa carattere lesivo, se non altro perché a tal data erano ancora in corso di durata e non erano contestate le autorizzazioni relative agli impianti per cui è causa. E’ evidente che la portata lesiva dell’atto pianificatorio in questione si è manifestata solo nel momento in cui, sulla scorta dei contenuti di esso, il rinnovo delle autorizzazioni è stato denegato, mentre in precedenza l’interesse a impugnare mancava: su tale pacifico principio, si veda in generale per tutte C.d.S. sez. VI 8 settembre 2009 n°5258, come più recente.
3. E’parimenti infondata la seconda eccezione preliminare, di asserita inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del previgente Piano provinciale del traffico, che già avrebbe contenuto disposizioni analoghe a quelle qui censurate. E’ noto infatti in giurisprudenza, per tutte la recente C.d.S. sez. IV 3 giugno 201 n°3538, che in generale allorquando uno strumento pianificatorio sia sostituito da un altro, ancorché caratterizzato da identici contenuti, non residua interesse alcuno all’impugnazione dello strumento previgente, sì che una pronuncia in proposito sarebbe inutiliter data. Se ne desume, secondo logica, che per impugnare il piano successivo non sia in alcun modo richiesta un’impugnazione di quello previgente, e ciò del resto in conformità anche a principi più generali.
4. Infatti, la nuova edizione di uno strumento pianificatorio, si può dire per ipotesi, viene emanata a seguito di una nuova e completa istruttoria, volta a verificare la persistente attualità delle soluzioni tecniche a suo tempo adottate; configura quindi a ben vedere, ove ritenga di riprodurle, non un atto confermativo, ma una conferma in senso proprio del precedente atto, rispetto alla quale l’interesse ad una autonoma impugnazione pacificamente sussiste: sul principio, si veda da ultimo C.d.S. sez. IV 10 dicembre 2009 n°7732.
5. Il ricorso è peraltro infondato nel merito, come si dimostra anzitutto ricostruendo la normativa applicabile alla fattispecie. In primo luogo, come è noto, l’art. 2 comma 5 del d. lgs. 30 aprile 1992 n°285, ovvero del codice della strada, distingue le varie strade in statali, regionali, provinciali e comunali sotto il profilo funzionale, stabilendo in sintesi che appartenga ad una di dette categorie la strada che serve ad un dato scopo; per quanto qui interessa, sono allora provinciali le strade che "allacciano al capoluogo di provincia capoluoghi dei singoli comuni della rispettiva provincia o più capoluoghi di comuni tra loro ovvero quando allacciano alla rete statale o regionale i capoluoghi di comune, se ciò sia particolarmente rilevante per ragioni di carattere industriale, commerciale, agricolo, turistico e climatico".
6. Sempre il comma 5 dell’art. 2 attribuisce la proprietà delle strade come esito di tale classificazione, e quindi, sempre nel caso che interessa, stabilisce che le strade provinciali, come è pacificamente la SP 19 per cui è causa, siano di proprietà, appunto, della Provincia. Tale attribuzione in proprietà non può poi definirsi soltanto formale, perché sempre il codice della strada ne fa discendere all’art. 15 obblighi di manutenzione, con gli oneri relativi, e all’art. 36 competenze di pianificazione e gestione: in particolare, spetta alle province redigere a cadenza biennale i "piani del traffico per la viabilità extraurbana" di cui si ragiona nella sede presente, "finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico".
7. Sempre l’art. 2 del codice della strada opera poi una classificazione ulteriore delle strade, che distingue in autostrade, extraurbane principali e secondarie, urbane di scorrimento o di quartiere e locale; si tratta di una classificazione in base ai caratteri oggettivi dell’opera, e quindi non dipendente dalla funzione svolta, che si sovrappone in certa misura alla classificazione soggettivo funzionale di cui si è detto, nel senso che ad esempio una strada provinciale può essere extraurbana principale, extraurbana secondaria o anche locale, come si ricava dal comma 6 dell’art. 2 stesso.
8. La classificazione in base ai caratteri oggettivi delle strade appartenenti ad un ente, nella specie alla Provincia, doveva poi, nell’impianto originale del codice della strada, essere operata dagli enti proprietari ai sensi dell’art. 13 comma 4, in base a norme dettate con decreto ministeriale da emanare entro due anni dall’entrata in vigore del codice stesso, ovvero entro il 1994, decreto che però non è mai stato emanato. Nelle more, si considera applicabile la norma di carattere transitorio contenuta nell’art. 2 comma 8 del D.P.R. 16 dicembre 1992 n°495, ovvero del regolamento attuativo del codice, per cui "le disposizioni relative alla sicurezza della circolazione connesse alla classificazione tecnicofunzionale delle strade di cui all’art. 2 comma 2 del codice si applicano alle strade esistenti che hanno caratteristiche corrispondenti a quelle individuate dall’articolo 2 comma 3 del codice per ciascuna classe di strada".
9. Tale disposizione è interpretata dalla ricorrente (cfr. per tutte la p. 11 dal decimo rigo) nel senso che, fino all’emanazione del decreto ministeriale, l’ente proprietario della strada possa classificarla in una categoria o nell’altra se e solo se la strada stessa presenti tutte le caratteristiche tecniche indicate nell’art. 2 del codice, nessuna esclusa. Si tratta però di interpretazione dalla quale il Collegio ritiene di dissentire.
10. Si osserva infatti che la normativa del codice della strada appena descritta è del 1992, ovvero antecedente alla l. cost. 18 ottobre 2001 n°3, che ha introdotto la ben nota riforma in senso federalista del nostro ordinamento. Per effetto di tale riforma, l’attuale testo dell’art. 118 Cost, ai commi primo e secondo, attribuisce le funzioni amministrative allo Stato e agli enti locali secondo il principio di sussidiarietà verticale: prevede anzitutto che tali funzioni siano in via generale attribuite ai comuni, salvo che per assicurarne l’esercizio unitario non si debba attribuirle ad un ente di livello superiore; stabilisce di conseguenza che comuni e province siano titolari di competenze proprie ovvero conferite con legge statale o regionale. Si deve poi trattare di competenze effettive, nel senso che all’ente locale, e quindi anche alla provincia, debbono spettare risorse economiche sufficienti per farvi fronte per intero, ai sensi dell’art. 119 comma 4 Cost. pure novellato.
11. Osserva allora il Collegio come tale quadro di attribuzione di competenze ampie ed effettive mal si concilierebbe con un’interpretazione che impedisse alla Provincia, pur titolare di oneri manutentivi e di poteri di pianificazione in proposito, di operare la classificazione in una categoria o in un’altra delle strade di sua proprietà, beninteso in base a corretto apprezzamento della situazione di fatto, considerato anche che la classificazione dell’esistente, intesa come individuazione degli oggetti da amministrare, è in certo senso il presupposto logico di ogni potere pianificatorio.
12. La giurisprudenza citata dalla ricorrente a sostegno della propria tesi (v. sempre il ricorso introduttivo, ove citato) appare poi non esattamente in linea con la tesi da essa sostenuta. Le decisioni C.d.S. sez. VI 8 marzo 2006 n°1270 e sez. IV 10 maggio 2004 n°2883, conformi sul punto rilevante (si confrontino i Par.Par. 4.1.7 e 6.5 delle motivazioni), riguardano anzitutto una fattispecie particolare, ovvero la classificazione di una strada come "interquartiere", classificazione ulteriore rispetto a quella del codice della strada. Il passo citato poi dalla ricorrente va apprezzato nella sua interezza: esso premette che la classificazione delle strade è di competenza dell’ente proprietario, e puntualizza: "Ciò non significa che quest’ultimo possa catalogare l’opera arbitrariamente ed in attuazione di parametri difformi da quelli stabiliti dalla normativa primaria, ma che la classificazione… può essere disattesa, o, meglio, annullata, solo in esito ad un giudizio di legittimità governato dalle regole che presidiano la valutazione giurisdizionale degli atti amministrativi e non anche sulla base di un apprezzamento sostanzialistico che prescinda del tutto dalla considerazione della sua valenza provvedimentale e dall’analisi dei relativi margini di discrezionalità riservati all’ente proprietario" (corsivo dell’estensore). Si riconosce in altre parole che l’ente non è imbrigliato da una preesistente regola fissa, la può secondo ragionevolezza adattarla al caso concreto.
13. Non pertinente appare infine TAR Lazio Roma sez. III 5 dicembre 2005n°12927, che, come si ricava leggendone la motivazione, considera legittima la classificazione come extraurbana principale da parte dell’ANAS di una strada che del tipo aveva tutti i requisiti, e che quindi non si poteva classificare in altra maniera, ma nulla dice sulla possibilità di classificarla tale ove, come nella specie, alcuni di detti elementi mancassero.
14. Corollario della descritta interpretazione costituzionalmente orientata è che in materia di strade di proprietà i regolamenti approvati dalla Provincia, come il regolamento viario di cui nella specie si discute, assumano valenza non già di fonte primaria, come sostiene la Provincia di Brescia, ma di fonte a competenza particolare, che nel proprio ambito, salve le norme di principio, può disporre in modo libero, ai sensi dell’art. 117 Cost. che le riconosce potestà in materia. Valida espressione di tale disciplina provinciale sono allora, come subito si vedrà, le particolari norme di procedura dettate nella fattispecie per il rinnovo delle autorizzazioni.
15. Tutto ciò premesso, è infondato anzitutto il primo motivo di ricorso, imperniato sulla presunta violazione del regolamento regionale 12 aprile 2003 n°6, che come si è visto può essere legittimamente derogato dalle norme particolari provinciali, e quindi vanno disattese le doglianze formulate sul punto. Nella specie, va allora osservato come il regolamento viario provinciale, approvato con delibera consiliare 24 settembre 2007 n°27, successiva alla fonte regionale, come correttamente dedotto dalla p.a. intimata, all’art. 65 e in particolare al comma 11 di esso non preveda alcuna ipotesi di silenzio assenso per le domande di rinnovo delle autorizzazioni a collocare impianti pubblicitari (v. doc. 14 Provincia, estratto regolamento, ove il testo dell’articolo).
16. Si deve comunque puntualizzare che la ricorrente, contrariamente a quanto deduce la Provincia (p. 7 della memoria 4 febbraio 2010) deve ritenersi avere presentato le proprie domande di rinnovo entro il termine previsto, ovvero il 3 luglio 2009, data alla quale furono ricevute le raccomandate postali (memoria ricorrente 9 febbraio p. 3 e doc. 17 ricorrente, cit.): non può all’evidenza tornare a pregiudizio del privato il fatto che l’amministrazione, ricevuta una istanza, attenda come nella specie alcuni giorni per protocollarla.
17. Infondato è anche il secondo motivo, in quanto, come ritenuto dalla giurisprudenza, l’obbligo di valutare l’apporto procedimentale degli interessati ai sensi dell’art. 10 della l. 241/1990 "non impone un’analitica confutazione in merito di ogni argomento utilizzato dagli stessi, essendo sufficiente uno svolgimento motivazionale che renda, nella sostanza, percepibile la ragione del mancato adeguamento dell’azione della p.a. alle deduzioni difensive dei privati": così per tutte in massima C.d.S. sez. VI 7 gennaio 2008 n°17. Nella specie, dall’esame comparato della memoria presentata dalla ricorrente nel procedimento (doc. 6 di essa) e dei provvedimenti impugnati (doc. ti 1 e 2 ricorrente, cit.) si ricava che l’amministrazione ha reso esplicite in modo sufficiente le ragioni del diniego, che attengono sempre alla questione di cui si è detto, ovvero alla classificazione della SP 19 come extraurbana principale, contestata dalla AP in sede di controdeduzioni e ribadita dalla Provincia.
18. In ordine al terzo motivo, si è già detto per quali ragioni si ritiene spettante, in linea astratta, alla Provincia il potere di procedere alla classificazione delle proprie strade nel senso descritto. Si deve qui soltanto aggiungere che nella specie il potere in questione appare esercitato in modo del tutto ragionevole e non arbitrario, premesso che l’affermazione della Provincia nelle proprie difese per cui la strada differisce dal tipo legale solo per l’assetto degli spazi esterni alla banchina non è stata contestata. La metodologia applicata è descritta ampiamente alle pp. 19 e ss. del documento di piano (doc. 11 Provincia, cit.), ma si può sintetizzare in modo molto semplice così come segue.
19. Il pianificatore provinciale considera anzitutto gli elementi della strada relativi alla carreggiata, che rimandano secondo logica a una data tipologia, mettiamo la strada extraurbana principale di che trattasi; a questo punto verifica se di tale tipologia sussistano, ai sensi dell’art. 2 codice della strada, anche gli elementi relativi alle fasce di pertinenza. In caso affermativo, la classificazione è senz’altro confermata; nel caso contrario, procede a una verifica ulteriore, ovvero accerta se la funzione della strada in parola è pari o superiore a quella assegnata dal tipo: se la risposta è affermativa, la classificazione rimane ancora confermata. E’ ovvio allora che in tali termini l’unica deviazione, invero non grandemente significativa, che può aversi rispetto all’art. 2 codice strada è la classificazione in un dato senso di una strada che differisca dal tipo normativo per un elemento accessorio, come sono le fasce di pertinenza. Infine, che nel caso di specie della SP 19 la classificazione come strada extraurbana principale, quindi di maggiore importanza, sia corretta risulta anche in via indiretta dal doc. 21 dell’amministrazione, non contestato quanto ai fatti storici, che la descrive come strada a traffico intenso e a forte rischio di incidenti. Anche il terzo motivo è allora infondato.
20. Da ultimo è infondato anche il quarto motivo, in base al semplice rilievo per cui l’art. 23 comma 7 del codice della strada consente di collocare taluni "cartelli", quale che ne sia l’esatta qualificazione, lungo le strade extraurbane principali, ma solo ove l’ente proprietario abbia rilasciato in tal senso l’autorizzazione che nella specie è stata negata. In tal senso quindi, non è sufficiente quanto deduce la ricorrente nelle proprie difese, ovvero che i cartelli in questione rientrerebbero in una categoria in astratto ammessa.
21. La reiezione della domanda di annullamento comporta che sia respinta anche la domanda risarcitoria.
22. In ragione della complessità e novità della questione decisa, le spese possono essere compensate per intero fra le parti, restando come per legge il contributo unificato a carico definitivo della ricorrente, le cui domande sono state respinte.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa per intero le spese di lite fra le parti, ponendo il contributo unificato a carico definitivo della ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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