Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con il ricorso indicato in epigrafe il circolo privato "M.C.", con sede in Firenze, via de" Bardi n. 2, impugna il provvedimento a firma del dirigente del Servizio Attività Produttive della Direzione Sviluppo Economico del Comune di Firenze, prot. n. 31020 del 27 agosto 2008, recante pronuncia di decadenza dell’autorizzazione n. 513, rilasciata il 19 luglio 2003, con la quale era stata autorizzata la somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche a favore dei soci del predetto circolo. Il provvedimento gravato reca altresì l’ordine di cessare immediatamente e definitivamente l’attività di somministrazione di alimenti e bevande.
1.1. A supporto del gravame, con cui domanda l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento comunale, il circolo ricorrente deduce i seguenti motivi:
– incompetenza relativa, in quanto dal combinato disposto degli artt. 54, comma 1, lett. b), e 107, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 si ricaverebbe la competenza esclusiva del Sindaco del Comune (e non del dirigente del Servizio) ad emanare atti in materia di ordine e sicurezza pubblica;
– violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, perché il Comune non avrebbe comunicato l’avvio del procedimento preordinato alla declaratoria di decadenza;
– violazione di legge per mancata o falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, per carenza di istruttoria, nonché violazione di legge per difetto dei presupposti giustificativi di cui all’art. 19 del d.P.R. n. 616/1977, giacché il provvedimento gravato sarebbe basato su elementi di fatto e di diritto privi di fondamento giuridico. In particolare: a) nel circolo privato non vi sarebbe alcuna situazione di pericolo per la sicurezza pubblica, avendo i singoli episodi riscontrati carattere solo occasionale e sporadico e senza rilevanza penale per i responsabili del circolo stesso; b) all’interno dei locali del circolo non si sarebbero mai verificate risse, né aggressioni, essendosi l’unico caso di aggressione (con accoltellamento) verificato all’esterno dei predetti locali; c) i due precedenti provvedimenti di sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione de qua, emessi dal Questore, sono stati impugnati dal circolo ricorrente, pertanto non avrebbero assunto quel carattere di definitività tale da poter fungere da presupposto del provvedimento gravato; d) sarebbe infondata l’accusa di facilità nell’accesso ai locali del circolo, né rileverebbe l’episodica presenza di persone prive di tessere dell’associazione, tanto più perché non sarebbe stato svolto alcun riscontro nei libri sociali per verificarne la pregressa iscrizione al circolo;
– violazione di legge per vizio del contenuto, in quanto il provvedimento impugnato recherebbe un precetto (decadenza dell’autorizzazione) diverso da quello di cui all’art. 19 del d.P.R. n. 616/1977 (che parla di revoca dell’autorizzazione);
– eccesso di potere per travisamento dei fatti, per l’infondatezza dell’affermazione posta a base del provvedimento gravato, secondo cui il circolo de quo sarebbe diventato ritrovo abituale di persone pregiudicate e socialmente pericolose.
2. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, depositando un rapporto sui fatti di causa della Direzione Sviluppo Economico, con allegata la pertinente documentazione.
2.1. Nella Camera di consiglio del 15 ottobre 2008 il Collegio, ritenuta l’assenza del periculum in mora, atteso che il provvedimento impugnato non impedisce lo svolgimento dell’attività di circolo privato, con ordinanza n. 940/2008 ha respinto l’istanza cautelare.
2.2. In data 12 marzo 2009 i difensori del ricorrente, avv.ti Bianchini e Barbolini, hanno depositato atto di rinuncia al mandato, al quale non ha, peraltro, fatto seguito alcun atto di nomina di un nuovo difensore ad opera del predetto ricorrente, cosicché deve ritenersi perdurante l’obbligo di assistenza legale dei succitati originari difensori.
2.3. In vista dell’udienza pubblica, il Comune di Firenze ha dapprima depositato un rapporto sugli ulteriori sviluppi della vicenda, con allegata la relativa documentazione, poi una memoria difensiva, con cui ha eccepito l’improcedibilità del gravame, giacché – a seguito di D.I.A. presentata l’8 aprile 2009 – nei locali di via de" Bardi n. 2 ha luogo attualmente l’attività di somministrazione riservata ai soci del circolo "V.D.B.C."; nei suddetti locali, perciò, non sarebbe più attivo il circolo ricorrente, denominato "M.C.". Nel merito, ha poi eccepito l’infondatezza dei motivi di ricorso, concludendo per la reiezione di questo.
2.4. All’udienza pubblica del 26 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
3. Va innanzitutto esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, formulata in via preliminare dalla difesa comunale.
3.1. L’eccezione è infondata e deve, perciò, essere respinta.
3.2. Per giurisprudenza consolidata (cfr., da ultimo, C.d.S., Sez. V, 10 settembre 2010, n. 6549), nel processo amministrativo la dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse può essere pronunciata al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per aver fatto venir meno per il ricorrente qualsiasi (anche solo strumentale o morale o comunque residua) utilità della pronuncia del giudice. Nel caso di specie, si deve tuttavia escludere la sussistenza di una situazione di tal genere. Infatti, l’improcedibilità viene eccepita dalla difesa comunale sulla base, come detto, della presentazione della D.I.A. dell’8 aprile 2009: poiché, però, questo Tribunale ha respinto (con ordinanza n. 940/2008) la richiesta istanza di sospensione del provvedimento gravato, né risulta essere stato proposto appello avverso la predetta ordinanza, il provvedimento stesso ha dispiegato i propri effetti preclusivi nei confronti del circolo ricorrente dal giorno della sua notificazione (1° settembre 2008) all’indicata data dell’8 aprile 2009. In questo periodo i locali di via de" Bardi n. 2 risultano essere stati adibiti ancora a sede dell’attività del "M.C.", senza che, però, potesse più esservi svolta la somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche in favore dei soci del medesimo, a seguito della decadenza della relativa autorizzazione (nonché dell’ordine di cessazione immediata della somministrazione), contenuti nel provvedimento gravato: dalla limitazione così patita dal circolo ricorrente si desume indubbiamente il residuare, in capo allo stesso, di un’utilità ricavabile da un'(eventuale) decisione di accoglimento, per le (possibili) pretese risarcitorie. Donde l’infondatezza dell’ora vista eccezione.
4. Nel merito il ricorso è infondato, non potendosi condividere le doglianze con esso formulate.
4.1. In particolare, quanto alla doglianza di incompetenza dedotta con il primo motivo, giacché – ad avviso del circolo ricorrente – sussisterebbe la competenza esclusiva del Sindaco all’emissione del provvedimento impugnato, si evidenzia che quest’ultimo risulta emanato ai sensi dell’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977. Il ricorrente invoca l’art. 54, comma 1, lett. b), del T.U.E.L. ( d.lgs. n. 267/2000), a tenor del quale il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria: tuttavia si tratta di un richiamo che, ad avviso del Collegio, non è conferente.
4.2. Nel caso di specie, la norma di riferimento è, come già esposto, l’art. 19 del d.P.R. n. 616/1977, che affida "ai Comuni" una serie di funzioni previste dal r.d. n. 773/1931 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), tra cui – al n. 7) del primo comma – i poteri in ordine alla licenza per vendita di alcolici e autorizzazione per superalcolici di cui agli artt. 3 e 5 della l. n. 524/1974. Il quarto comma dell’art. 19 cit. stabilisce, poi, che, i provvedimenti di cui ai nn. 5), 6), 7), 8), 9), 11), 13), 14), 15) e 17) debbono essere sospesi, annullati o revocati dietro motivata richiesta del Prefetto. Vero è che il precedente terzo comma ha previsto che, in relazione alle funzioni attribuite ai Comuni, il Ministero dell’Interno, per esigenze di pubblica sicurezza, possa impartire (un tempo tramite il commissario di Governo) direttive ai Sindaci, i quali sono tenuti ad osservarle. Altrettanto vero è che, al contrario di quanto sostiene la difesa comunale, nel caso in discorso il potere esercitato su richiesta del Prefetto di Firenze (cfr. doc. 3 del Comune di Firenze) non concerne la materia della polizia amministrativa. Proprio la giurisprudenza richiamata dal Comune (cfr. C.d.S., Sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720) ha, infatti, precisato che nelle materie delegate ai Comuni in base all’art. 19 del d.P.R. n. 616 cit. ed in particolare in quella concernente il rilascio della licenza per esercizi pubblici per vendita di alcolici e superalcolici, rimane fermo il potere del competente organo dello Stato di assoggettare l’attività autorizzata ai controlli di pubblica sicurezza e di adottare i conseguenti provvedimenti (in specie, la sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S., adottata, del resto, in precedenza anche nel caso ora in esame del "M.C.", dal Questore di Firenze). Ciò, giacché in tale ipotesi l’Autorità di Pubblica Sicurezza agisce a tutela di beni ed interessi giuridici (sicurezza dei cittadini, prevenzione dei reati) la cui cura rimane ad essa riservata, e che non rifluiscono nella nozione di "polizia amministrativa": questa ha, invece, ad oggetto gli aspetti (diversi dal profilo in esame) della sicurezza, dell’igienicità e dell’agibilità dei locali, del possesso dei requisiti soggettivi per l’esercizio dell’attività autorizzata, dell’osservanza degli orari di apertura e di chiusura dei locali e di ogni altra disposizione regolatrice dell’attività soggetta ad autorizzazione (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 4720/2009, cit.). Manca, tuttavia, nel testo dell’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616 cit., l’espressa attribuzione al Sindaco del potere di disporre la sospensione, revoca o annullamento della licenza per la vendita di bevande alcoliche o superalcoliche. Il che conduce, anzitutto dal punto di vista letterale, ad escludere la fondatezza del richiamo all’art. 54, comma 1, lett. b), T.U.E.L. effettuato dal ricorrente (richiamo che presuppone, invece, l’affidamento esplicito delle funzioni al Sindaco da parte della legge). Ciò, tanto più perché l’art. 19 cit. – come correttamente osserva il Comune nel rapporto sui fatti di causa del 25 settembre 2008 – si riferisce a funzioni "delegate" ai Comuni, cioè individua un settore di attribuzioni diverso dai poteri "propri" del Sindaco previsti dall’art. 54, comma 1, lett. b), cit..
4.3. Alla luce di quanto detto, valorizzando il dato normativo sopra ricordato per cui l’art. 19, primo comma, del d.P.R. n. 616 cit. attribuisce le funzioni ivi elencate ai "Comuni", deve concludersi, per il Collegio, che l’atto gravato rientri tra quelli affidati alle competenze dei dirigenti dell’Ente locale dall’art. 107 T.U.E.L.. Invero, nel sovrapporsi di normative ispirate a modelli diversi e di non facile coordinamento, è preferibile optare per una soluzione poggiante sulla natura tassativa delle funzioni devolute al Sindaco – tale da richiederne l’esplicita attribuzione -, alla stregua del principio stabilito dall’art. 107 T.U.E.L., che attribuisce alla dirigenza l’adozione degli atti di gestione amministrativa, in conformità a quanto già previsto dall’art. 51 della l. n. 142/1990 (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 26 aprile 2006, n. 1074). Di qui l’infondatezza della censura ora analizzata.
5. Passando al secondo motivo, concernente l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, è agevole dimostrarne l’infondatezza sulla base del carattere vincolato del provvedimento impugnato, desumibile dalla stessa formulazione letterale dell’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977 (lì dove stabilisce che le licenze rilasciate dal Comune "devono" essere sospese, revocate od annullate su motivata richiesta del Prefetto). Nella fattispecie in esame, essendo, come già detto, intervenuta la richiesta espressa del Prefetto di Firenze ed essendo, pertanto, vincolata l’adozione, da parte del Comune di Firenze, dell’atto impugnato, risulta applicabile l’art. 21octies, comma 2, prima parte, della l. n. 241/1990, ai sensi del quale deve escludersi l’annullabilità dell’atto vincolato in presenza di violazioni di carattere formale o procedimentale (qual è quella ora in esame), laddove risulti che il provvedimento gravato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello che nel concreto ha avuto (cfr., ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 12 novembre 2009, n. 5025). Peraltro, anche a voler opinare diversamente, non soltanto il ricorrente non ha dimostrato di poter apportare alcun contributo utile, tale da condurre ad un diverso esito procedimentale, ma, al contrario, si deve considerare raggiunta la prova da parte del Comune di Firenze, in ragione della documentazione da questo depositata (cfr. subito infra, parag. 5.1.), che il contenuto del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso (art. 21octies, comma 2, seconda parte, della l. n. 241 cit.), cosicché pure per questo verso si dimostra l’infondatezza della doglianza in esame.
5.1. Venendo al terzo motivo di ricorso, la documentazione versata in atti dal Comune di Firenze dà conto, ad avviso del Collegio, dell’infondatezza delle doglianze con esso dedotte. Si fa riferimento, in particolare, alla relazione di servizio ed ai verbali di accertamento e contestazione di violazione amministrativa della Divisione Polizia Amministrativa e Sociale della Questura di Firenze, in data, rispettivamente, 1° agosto 2008, 6 febbraio 2008 e 5 maggio 2008, ed al verbale di accertamento e contestazione di violazione amministrativa del Commissariato di P.S. "Oltrarno" in data 25 giugno 2008 (docc. 6, 7, 8, 9 e 10 del Comune). Siffatta documentazione dimostra la correttezza del quadro fattuale e giuridico assunto dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento impugnato. Sul punto va osservato che questo si incentra non tanto sul ripetersi di episodi di risse e/o aggressioni – come pretenderebbe il ricorrente, che ne contesta la veridicità in fatto – quanto sull’inosservanza dei precedenti provvedimenti del Questore di sospensione dell’autorizzazione alla somministrazione (il cui mancato rispetto emerge indiscutibilmente dalla relazione e dai verbali prima citati). Si incentra, inoltre, sull’accesso libero ed indiscriminato ai locali del circolo ed alla somministrazione di alcolici e superalcolici (in teoria riservata ai soli soci del medesimo), senza nessun serio controllo in ordine all’effettiva identità degli aspiranti soci, così configurandosi il "M."." come un vero e proprio esercizio aperto al pubblico e non come un circolo privato riservato esclusivamente ai soci. Sul punto particolarmente indicativa è la circostanza – riportata nella relazione di servizio in data 1° agosto 2008 – della presenza, sulle tessere consegnate agli aspiranti "soci", all’atto della (presunta) iscrizione, della firma del presidente del circolo sia sulla "madre", sia sulla "figlia", in modo tale da renderne non necessaria la presenza per la ratifica dell’ammissione del nuovo socio: circostanza che – come condivisibilmente sottolinea la Questura di Firenze – è sintomo dell’interesse solo lucrativo sottostante alla gestione del circolo, in tutto analogo, dunque, ad un esercizio rivolto direttamente al pubblico. L’indicata relazione di servizio confuta, altresì, gli argomenti che il ricorrente pretende di ricavare dal libro dei soci: quest’ultimo, al contrario, rafforza i rilievi dell’Amministrazione, vista la registrazione di un numero di pretesi "soci" (in realtà, meri avventori) di varie migliaia, totalmente sproporzionato rispetto ad un circolo privato e consono, invece, a quello che, di fatto, si dimostra un pubblico esercizio di somministrazione di bevande alcoliche. Per quanto concerne, infine, la pretesa impossibilità per l’Amministrazione di assumere quale presupposto del provvedimento impugnato i due precedenti provvedimenti di sospensione emanati dal Questore di Firenze, in quanto ambedue impugnati e tuttora sub judice, si osserva, innanzitutto, che il ricorrente non dimostra la sospensione dell’efficacia dei suddetti provvedimenti: anzi, le copie dei ricorsi giurisdizionali presentati avverso gli stessi (docc. 7 e 10 del ricorrente) non presentano alcuna traccia dell’istanza di sospensione dei provvedimenti gravati, né viene allegata copia di una separata istanza, presentata in via incidentale. In ogni caso, le due suddette sospensioni vengono richiamate, nel corpo del provvedimento oggetto del ricorso in epigrafe, principalmente nella loro realtà storica, come atti, la cui emanazione non ha portato alcuna modifica in melius nella situazione di minaccia alla sicurezza ed incolumità pubblica precedentemente riscontrata: atti, cioè, il cui valore di ammonimento per i gestori del circolo è stato totalmente disatteso, come del resto dimostra la sopra citata relazione di servizio della Questura del 1° agosto 2008, che attesta lo svolgimento dell’attività di somministrazione di alcolici, nei locali del circolo, nonostante la pendenza del provvedimento di sospensione del 21 luglio 2008 e, pertanto, la palese violazione di questo. Donde, per tal via, la fondatezza dell’affermazione circa la mancanza di collaborazione dei gestori dell’attività, di cui (inutilmente) si lamenta il ricorrente, e la complessiva infondatezza delle doglianze di quest’ultimo.
5.2. La documentazione elencata al parag. 5.1. vale a confutare, altresì, il quinto motivo di ricorso, che deve essere anch’esso nel suo complesso respinto. Quanto, infine, al quarto motivo, sottolinea il Collegio che, al di là del nomen juris utilizzato nel provvedimento gravato, ciò che conta è soltanto il contenuto del medesimo. Si ricorda, in proposito, che, secondo la costante giurisprudenza, in sede di interpretazione dell’atto amministrativo si deve tenere conto non già del nomen juris assegnatogli dall’Autorità emanante, ma del suo contenuto e delle norme di riferimento, nonché del potere che la P.A. ha inteso così esercitare (C.d.S., Sez. V, 31 gennaio 2001, n. 343; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 7 aprile 2004, n. 649): e nel caso di specie non vi è alcun dubbio che il potere esercitato dalla P.A. è quello previsto dall’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977. In aggiunta, si può rammentare ancora che in altre fattispecie, e più specificamente in riferimento alla "revoca" dell’autorizzazione commerciale ex art. 4, comma 1, della l. n. 287/1991, la giurisprudenza ha configurato in termini di "decadenza" un provvedimento che il Legislatore aveva qualificato come "revoca", argomentando dal verificarsi dell’effetto estintivo in presenza dei presupposti previsti dalla legge, ai quali la legge stessa riconnette in via automatica la decadenza del titolo autorizzativo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 28 settembre 2007, n. 8572). Per tutte le ragioni ora esposte, deve pertanto concludersi per l’infondatezza anche del quarto motivo.
6. In definitiva, il ricorso è nel suo complesso infondato e, come tale, deve essere respinto.
7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda, così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il circolo ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Firenze, di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), più accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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