Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1). Con la sentenza n. 2513 del 2008, il T.a.r. per il Lazio ha annullato la nota del 3 aprile 2007, n. 19820/07/ISP, con la quale l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha stabilito il divieto di esercizio congiunto delle attività di qualificazione e di certificazione della qualità nei confronti della stessa impresa ed ha, pertanto, inibito alla SOA R. il rilascio di attestazioni di qualificazione a favore di imprese già certificate da R..
L’Autorità di vigilanza ha proposto appello per ottenere la riforma di tale sentenza.
Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2010, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2). L’appello merita accoglimento.
3). La questione oggetto del presente giudizio consiste nello stabilire se, per effetto delle modifiche apportate all’art. 8, comma 4, legge n. 109 del 1994 dall’art. 7 legge n. 166 del 2002, sia venuto meno il divieto per le SOA di svolgere attività di attestazione anche nei confronti di imprese certificate dalle stesse SOA o da società da queste controllate.
Il Collegio ritiene che al quesito si debba dare risposta negativa, e che, pertanto, il divieto continui a sussistere, così come ritenuto dall’Autorità.
4). L’art. 8, comma 4, della legge n. 109 del 1994, nel testo previgente alla riforma di cui all’art. 7 della legge n. 166 del 2002, demandava al regolamento di istituzione del sistema di qualificazione il compito di definire: "b) le modalità e i criteri di autorizzazione e di eventuale revoca nei confronti degli organismi di attestazione, nonché i requisiti soggettivi, organizzativi, finanziari e tecnici che i predetti organismi devono possedere fermo restando che essi devono agire in piena indipendenza rispetto ai soggetti esecutori dei lavori pubblici destinatari del sistema di qualificazione e che sono soggetti alla sorveglianza dell’Autorità; i soggetti accreditati nel settore delle costruzioni, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 4500 e delle norme nazionali in materia, al rilascio della certificazione dei sistemi di qualità, su loro richiesta sono autorizzati dall’Autorità, nel caso in cui siano in possesso dei predetti requisiti, anche allo svolgimento dei compiti di attestazione di cui al comma 3, fermo restando il divieto per lo stesso soggetto di svolgere sia i compiti della certificazione che quelli di attestazione relativamente alla medesima impresa".
La disposizione, quindi, prevedeva che, in presenza di determinati requisiti, le società di certificazione potessero essere autorizzate a svolgere attività di attestazione, stabilendo, tuttavia, come limite comunque operante, anche in presenza dell’autorizzazione, il divieto espresso di cumulare le due attività relativamente alla medesima impresa.
5). Con l’art. 7 della legge n. 166 del 2002, la lett. b) del comma 4 dell’art. 8 della legge n. 109 del 1994 è stata sostituita dalla seguente: (Il regolamento di cui al comma 2 definisce in particolare) b) le modalità e i criteri di autorizzazione e di eventuale revoca nei confronti degli organismi di attestazione, nonché i requisiti soggettivi, organizzativi, finanziari e tecnici che i predetti organismi devono possedere.
Non si può, tuttavia, ritenere che per effetto di questa modifica sia venuto meno il divieto di svolgere attività di certificazione e di attestazione nei confronti della medesima impresa.
Al contrario, come correttamente ritenuto dall’Autorità, l’effetto di tale modifica è il venir meno della possibilità di autorizzare i soggetti operanti nella certificazione di qualità a volgere anche l’attività di attestazione.
L’art. 8, comma 4, lett. b), della legge n. 109 del 1994, prima delle modifiche del 2002, aveva un contenuto precettivo duplice: da un lato, in deroga alla regola dell’esclusività dell’oggetto sociale degli organismi di attestazione, consentiva che l’attività di attestazione fosse svolta, previa autorizzazione, anche da soggetti certificatori; dall’altro, limitava tale possibilità, impedendo che uno stesso soggetto potesse svolgere attività di certificazione e di attestazione nei confronti della stessa impresa. La disposizione, quindi, conteneva due norme tra loro strettamente collegate: una di autorizzazione (derogatoria rispetto al principio dell’esclusività dell’oggetto sociale di cui all’art. 7, comma 3, del d.P.R. n. 34 del 2000) e l’altra di divieto, che aveva proprio lo scopo di limitare l’ampiezza, altrimenti eccessiva, di quell’autorizzazione.
La parziale abrogazione di tale disposizione ha fatto venire meno entrambi i contenuti precettivi appena descritti. E’ caduto, in altri termini, non solo il divieto, ma prima ancora, e soprattutto, la norma autorizzante.
Il divieto, del resto, aveva un senso proprio in presenza della norma che permetteva eccezionalmente lo svolgimento di attività di attestazione da parte dei soggetti certificatori.
In altri termini, la circostanza che la legge non preveda più il divieto per le società di certificazione della qualità di svolgere anche attività di qualificazione, con riferimento alla stessa impresa, non significa affatto che le società di certificazione possano ora incondizionatamente anche attestare nell’ambito dei lavori pubblici senza alcun limite soggettivo.
La riforma disposta nel 2002 ha invece comportato soltanto che le società di certificazione non possono più essere autorizzate a qualificare soggetti esecutori di lavori pubblici, neppure con il limite soggettivo prima esistente.
6). In senso contrario non vale invocare la considerazione che non è stato formalmente abrogato l’art. 13 del regolamento emanato con il d.P.R. n. 34 del 2000, che, al primo comma, prevede: "gli organismi già accreditati al rilascio di certificazione dei sistemi di qualità, che intendono svolgere anche attività di attestazione, sono soggetti alla autorizzazione da parte dell’autorità".
Tale disposizione regolamentare, per effetto delle modifiche legislative intervenute, ha visto svuotato il suo contenuto normativo, perché fa riferimento ad una autorizzazione che ormai l’ordinamento non permette più di rilasciare.
7). Destituiti di fondamento sono anche i prospettati dubbi di compatibilità comunitaria della normativa nazionale, interpretata nel senso appena descritto.
Ad avviso della Sezione, il divieto in questione, infatti, nella misura in cui mira ad affermare la neutralità e l’imparzialità dei soggetti chiamati a verificare la sussistenza dei requisiti per partecipare alle gare di appalto, risulta certamente in linea con i principi comunitari che tutelano la concorrenza.
Anzi, proprio lo scopo di consentire che alle gare d’appalto in materia di lavori pubblici partecipino soltanto quei soggetti effettivamente in possesso dei requisiti prescritti giustifica, anche sotto il profilo della proporzionalità, il divieto di esercizio congiunto di attività di attestazione e di certificazione.
8). Non emergono, quindi, ragioni per sollevare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE (come reiteratamente è stato chiesto dalla s.p.a. SOA R.).
La Sezione rileva che anche i giudici di ultima istanza non sono tenuti a sottoporre alla Corte di giustizia una questione di interpretazione di norme comunitarie – oltre al caso in cui questa non è pertinente, perché la soluzione del quesito non potrebbe influire sull’esito della lite, ovvero è identica ad altra già decisa dalla Corte – anche quando la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tale evidenza da non lasciar adito a nessun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione controversa (cfr., Corte Giust. CE, 6 ottobre 1982, in C283/81, Cilfit).
9). Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere accolto e, pertanto, in riforma della sentenza appellata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.
La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 6055/2008, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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