Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso introduttivo, notificato il 16.7.2009 e depositato il giorno dopo, il ricorrente, appuntato scelto della Guardia di Finanza, premettendo di essere in servizio fin dal 2004 presso la Tenenza di Lipari e di essere coniugato con due figli piccoli, risiedendo con il nucleo familiare in Lipari, impugnava il trasferimento d’autorità disposto dal Comando Regionale presso la sede di Barcellona P.G.
Con il primo motivo lamentava l’inesistenza dei presupposti per disporre il trasferimento per incompatibilità ambientale, ricondotti dall’Amm.ne nella circostanza dell’esistenza di attività commerciali condotte dal suocero nonché recentemente intraprese dalla moglie e dal cognato, attività, la prima, ben nota all’Amm.ne da tempo, la seconda, appena avviata, prontamente comunicata dal ricorrente all’Amm.ne di appartenenza, ed entrambe ritenute dal Comando Prov.le irrilevanti ai fini di una ipotetica incompatibilità ambientale.
Con il secondo motivo il ricorrente si doleva dell’adozione del trasferimento, nonostante in contrasto con tutti i pareri acquisiti nel corso dell’istruttoria.
Con il terzo motivo il ricorrente esaminava diffusamente la situazione posta a base del provvedimento di trasferimento impugnato, pervenendo alla conclusione dell’illegittimità dell’operato dell’Amm.ne per aver ritenuto, per il solo fatto della gestione da parte dei propri congiunti delle richiamate attività economiche (peraltro tutte note all’Amm.ne e di scarsa rilevanza), la sussistenza di una situazione pregiudizievole per l’Arma.
Con il quarto motivo il ricorrente lamentava l’omessa valutazione delle sue osservazioni, trasmesse in sede procedimentale a seguito della notifica dell’avvio del procedimento volto al trasferimento.
Con il quinto motivo si doleva dell’illegittimità del trasferimento, in relazione al modesto ruolo (di natura meramente esecutiva) rivestito nella sede di servizio.
Con il sesto motivo il ricorrente censurava la scelta della sede di destinazione, Barcellona P.G., eccessivamente distante dal Comune (Lipari) di residenza della famiglia, in luogo del Comune di Milazzo, più vicino.
L’Amm.ne si costituiva in giudizio, producendo memorie e documenti.
A seguito del deposito di ulteriori documenti, in esecuzione dell’istruttoria disposta con ordinanza n. 385/2009, questa Sezione, con successiva ordinanza cautelare n. 1362/2009, accordava la chiesta sospensione degli atti impugnati.
Infine, all’Udienza del 12.1.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
I. Questo Tribunale ritiene di dover tornare sull’orientamento espresso in sede cautelare, alla luce dei più recenti arresti giurisprudenziali, con particolare riferimento alla decisione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), n. 8018/2010 dell’11/11/2010, il quale, a seguito di approfondita disamina dei vari orientamenti giurisprudenziali, si perviene alla conclusione che i movimenti in questione siano qualificabili come ordini.
Al riguardo, il Consiglio afferma:
– che lo status di militare è connotato da specifiche prerogative del suo rapporto di pubblico impiego, derivanti anzitutto dal precetto generale di cui all’articolo 54, comma 2, Cost. e, poi, dagli speciali doveri di subordinazione gerarchica ed obbedienza, cioè di " esecuzione pronta, rispettosa e leale degli ordini attinenti al servizio ed alla disciplina, in conformità al giuramento prestato " (art. 4 e 5 del regolamento di disciplina militare di cui al D.P.R. 18 luglio 1986, n. 545);
– che la costante giurisprudenza amministrativa ha sempre ritenuto che i provvedimenti di trasferimento d’autorità sono qualificabili come ordini, rispetto ai quali l’interesse del militare a prestare servizio in una sede piuttosto che in un’altra assume, di norma, una " rilevanza di mero fatto ", che non abbisogna di una particolare motivazione né di particolari garanzie di partecipazione preventiva, quale è quella di cui all’articolo 7 della legge n. 241/1990 (Cons. St.,, sez. IV, 25 giugno 2010, n. 4102; sez. IV, 21 maggio 2010, n. 3227; Sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2642; sez.IV, n. 2377/2007;id., n. 5950 del 26.11.2001; n. 33 del 21.1.1997; n. 1990 dell’8 aprile 2004);
– che naturalmente questi consolidati principi – seppur con le estreme cautele e le ricordate specificità dell’ordinamento militare connotato istituzionalmente e necessariamente da un forte sentimento di disciplina – debbono correlarsi all’affermazione, di fonte costituzionale ( art. 52, comma 3, Cost.), che l’ordinamento militare, per quanto caratterizzato per sua natura, come detto, da uno speciale rapporto di gerarchia e da marcato obbligo di obbedienza, si conforma anch’esso " allo spirito democratico della Repubblica ", con conseguente necessità, anche per l’amministrazione della difesa, di osservare, in relazione a fasi di organizzazione e gestione del personale che non si differenzino, per procedimento e finalità, da quelli del restante pubblico impiego, dai principi e criteri che segnano il modo d’essere di tutti i rapporti tra Stato – apparato e cittadini, essenziali per la stessa concezione di uno Stato democratico, come ribadito anche dalla Corte costituzionale, secondo la quale la normativa militare non è avulsa dal sistema generale delle garanzie costituzionali, in quanto (sent. n. 278 del 1987) la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica istituzionalistica e perciò separatista dell’ordinamento militare, il quale deve essere ricondotto nell’ambito del generale ordinamento statale "rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini";
– che, pertanto, l’ordinamento militare, non essendo caratterizzato da una posizione di separatezza ed isolamento e sottratto, come tale, ai principi ed alle regole dell’ordinamento repubblicano, non è, pertanto, impermeabile al sindacato del Giudice, il quale, tuttavia, dovrà svolgersi tenendo conto delle rilevate peculiarità, tra le quali, la non sussistenza, di norma, di un interesse particolarmente tutelato alla sede di servizio del militare; sicché, ove non vi siano, a monte del trasferimento, ragioni discriminatorie o vessatorie o macroscopicamente incongrue od illogiche, data l’ampia discrezionalità dell’amministrazione, prevale l’interesse pubblico che presiede ai provvedimenti di utilizzazione del personale nella organizzazione delle particolari strutture logistiche, operative e di comando che caratterizzano il complesso funzionamento delle Forze Armate e di Polizia (Consiglio di stato, sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3695).
Alla luce dei principi affermati con la richiamata pronuncia, che il Collegio ritiene di condividere, va riesaminata la fattispecie di cui al ricorso in epigrafe, pervenendosi ad un meditato ripensamento dell’orientamento espresso in sede cautelare.
Le difese dell’Avvocatura sul punto della natura giuridica degli atti impugnati vanno sostanzialmente condivise, fondandosi sul presupposto che il movimento disposto nei confronti del ricorrente sia qualificabile come "ordine".
Una volta posta la superiore premessa, il Collegio, nei ristretti limiti di sindacabilità del trasferimento in questione, ritiene che lo stesso sia immune dalle censure formulate, atteso che nessun profilo di illegittimità o irrazionalità è dato cogliere nel caso di specie, alla luce della documentazione prodotta anche in esecuzione dell’istruttoria disposta da questo Tribunale.
Dalla documentazione prodotta dall’Amm.ne, vanno poste in rilievo le seguenti circostanze.
Il procedimento che ha condotto all’allontanamento del ricorrente dalla sede di servizio prende le mosse da un esposto (vedi produzione dell’Avvocatura del 1.9.2009, All. 5), risultato poi a firma falsa, con il quale un sedicente consigliere comunale portava a conoscenza dei superiori del ricorrente di una presunta situazione di scandalo ed allarme sociale dovuta, a suo dire, alla circostanza che il ricorrente avrebbe svolto attività lavorativa negli esercizi commerciali del suocero e della moglie nonché all’evasione fiscale da parte dei suoceri del ricorrente, possidenti, senza alcun intervento da parte della locale G.F., e ciò a causa della "protezione" accordata ai familiari del ricorrente da quest’ultimo e dai suoi colleghi.
Tra il 2007 ed il 2008 si svolgeva un’approfondita istruttoria, sia sulla consistenza economica delle aziende e delle proprietà dei congiunti del ricorrente, sia su eventuali comportamenti pregiudizievoli imputabili al ricorrente.
Quanto al primo profilo (vedi produzione dell’Avvocatura del 1.9.2009, All. 3 e 4), veniva accertato che il suocero del ricorrente effettivamente era titolare di un’attività di commercio al dettaglio di calzature, cedutagli nel 2001 dalla moglie, per la quale era stato dichiarato, nell’ultimo anno d’imposta, un volume d’affari di euro 83.329 (dei quali poco più di 16 mila quale reddito di pensione); lo stesso risultava intestatario o cointestatario di n.13 fabbricati e n.3 terreni, e tuttavia nell’ultimo modello periodico di dichiarazione dei redditi erano risultati dichiarati 10 fabbricati e nessun reddito da terreni; veniva poi accertato che la suocera del ricorrente risultava intestataria o cointestataria di n.6 fabbricati, e tuttavia nell’ultimo modello periodico di dichiarazione dei redditi ne erano risultati dichiarati 3.
Infine, nell’anno 2009 era stata costituita una società, nella quale la moglie del ricorrente ed il cognato erano soci, rispettivamente, accomandante ed accomandatario.
Sotto il secondo aspetto, il ricorrente era stato visto più volte nei locali commerciali del suocero, fuori dall’orario di servizio, ma non ne era stata appurata la partecipazione all’attività stessa (vedi produzione dell’Avvocatura del 1.9.2009, All. 9).
Ciò posto, va osservato che la determinazione dell’Amm.ne di trasferire il ricorrente appare coerente con le indicazioni ritraibili dalla Circ. n. 255300/1240/5 del 1.8.2007 del Comando Generale della Guardia di Finanza, invocata dall’Amm.ne e prodotta dalla stessa in stralcio (All.16), circa il trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale, laddove, all’art.2, si precisa che lo stesso costituisce espressione del potere organizzatorio dell’Amm.ne, ampiamente discrezionale, finalizzato al ripristino del corretto e sereno funzionamento dell’Ufficio, restituendo allo stesso il prestigio, l’autorevolezza o l’immagine perduti, e senza che detta tipologia di trasferimento abbia carattere disciplinare o sanzionatorio, non essendo condizionato dall’accertamento di responsabilità del dipendente in ordine alla violazione di doveri d’ufficio.
Coerentemente con tale schema, i superiori del ricorrente hanno giustamente posto in risalto, in sede istruttoria, sia la circostanza dell’essere l’esposto (dal quale si era avviato il procedimento) a firma falsa, evidentemente mirato a screditare ingiustamente l’Appuntato; sia l’esito ampiamente soddisfacente per il ricorrente degli accertamenti eseguiti, dai quali è risultato da parte dello stesso un comportamento ineccepibile sul piano penale e disciplinare, escludendo qualsivoglia addebito.
Premesso che il Comando Generale non era, ovviamente, vincolato dai pareri endoprocedimentali e neppure dalle conclusioni, ampiamente assolutorie per il ricorrente, degli accertamenti eseguiti, il Collegio ritiene di condividere il contenuto degli scritti difensivi dell’Amm.ne e della Difesa Erariale, laddove – anche ai sensi dell’art.21 octies L. 241/1990 – vengono valorizzate alcune circostanze di fatto, oggettive ed indipendenti da ogni responsabilità del ricorrente, e cioè la circostanza che, in un piccolo centro isolano come Lipari, la circostanza che gli stretti congiunti di un Finanziere siano titolari di attività commerciali, oltre che di un consistente patrimonio immobiliare, è circostanza tale da poter appannare il prestigio dell’Arma, in quanto suscettibile di ingenerare nella popolazione la convinzione di possibili favoritismi o agevolazioni alla famiglia del Militare, dallo stesso ovvero dai suoi Colleghi.
Infatti, non può tralasciarsi che gli accertamenti condotti dall’Amm.ne hanno evidenziato che il suocero e la suocera del ricorrente paiono non aver dichiarato, in occasione della presentazione dei modelli fiscali, tutti gli immobili posseduti (si veda quanto sopra richiamato).
Circostanza alla quale il ricorrente è ovviamente estraneo, ma che non poteva non entrare a far parte dell’insieme delle valutazioni dell’Amm.ne.
Così come la circostanza che il ricorrente sia stato trovato in svariate occasioni all’interno dell’esercizio commerciale del suocero, seppure non si presti ad alcuna valutazione negativa del comportamento del Militare (posto che in tutte le occasioni vi si trovava all’infuori dell’orario di servizio e non consta abbia preso mai parte all’attività commerciale), rende non del tutto scevra di ragionevolezza la preoccupazione dell’Amm.ne di evitare in tutti i modi anche il minimo dubbio e turbamento tra la cittadinanza circa il ruolo del Finanziere nell’ambito di attività commerciali familiari, peraltro di una certa rilevanza (avuto riguardo al contesto locale).
In proposito, la richiamata circolare, all’art.2 c.4, dopo aver precisato che il militare ben può essere assegnato presso reparti aventi competenza sul comune ove risiedono le relative famiglie, purchè nessuno dei componenti eserciti attività industriali, professionali o commerciali di rilievo, precisa che, in ogni altra ipotesi non rientrante in tale casistica, è rimesso al prudente apprezzamento dell’Amm.ne scongiurare il prodursi di situazioni comunque pregiudizievoli per il servizio e l’immagine del Corpo.
La norma citata, in sostanza, mira non solo ad assicurare l’assoluta imparzialità degli appartenenti al Corpo, ma anche semplicemente scongiurare che l’immagine del Corpo possa risultare appannata anche a causa di fatti della vita privata del militare non commendevoli o concretamente pregiudizievoli.
Ne consegue, quindi, l’insussistenza delle violazioni lamentate con le prime tre censure, in quanto il movimento appare funzionale allo scopo, prioritario, di evitare il pericolo di pregiudizio all’immagine ed all’autorevolezza del Corpo (la cui finalità istituzionale, rileva giustamente la Difesa Erariale, è principalmente quella di contrastare fenomeni illeciti mediante attività di polizia economico finanziaria sia preventiva che repressiva) derivante dal possibile convincimento dei cittadini di un abuso, anche solo potenziale, della posizione funzionale del militare a vantaggio di propri congiunti, possidenti e titolari di attività commerciali, dovendo i militari in questione trasmettere all’esterno un’immagine di assoluta imparzialità, disinteresse e terzietà.
II. Quanto alle doglianze di carattere procedimentale, il Collegio ritiene di condividere l’orientamento del Consiglio di Stato, di cui alla recente decisione n. 8018/2010 sopra richiamata, ed in particolare il principio, dalla stessa ricavabile, secondo il quale i trasferimenti in questione, seppur non disposti per esigenze propulsive e strutturali di carattere organizzativo o di funzionalità dell’apparato militare, ma solo per assicurare il valore costituzionale dell’imparzialità, collegato alla particolarità e delicatezza delle funzioni, incidono tuttavia sull’organizzazione dell’apparato, atteso che la necessità di evitare situazioni di incompatibilità ambientale costringe comunque l’Amministrazione a trovare soluzioni alternative all’impiego ed all’utilizzo del personale, rispetto alla collocazione esistente e quindi a disporre un vero e proprio ordine di trasferimento.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto, pertanto, che non debbano riespandersi i generali principi di preventiva informazione e partecipazione al procedimento, al fine di consentire all’interessato di fornire all’amministrazione elementi di conoscenza e di giudizio utili ed opportuni affinché il potere amministrativo si estrinsechi nel rispetto dei principi fondamentali dell’azione amministrativa, come anzitutto espressi nella stessa legge n. 241/1990 (economicità, efficienza, efficacia, non aggravamento, ecc.).
Si tratta, infatti, pur sempre di un ordine, che seppur non impartito per esigenze organizzative, ha comunque ed ugualmente effetti organizzativi, da valutare nell’ambito di quella discrezionalità di cui s’è innanzi riferito.
Nel caso in questione, tuttavia, l’Amm.ne, già autolimitatasi con la Circolare invocata sia dal ricorrente che dalla Difesa Erariale, ha rispettato la normativa sul procedimento, notificando l’avvio dello stesso al ricorrente; quest’ultimo si duole però del fatto che dei suoi rilievi non risulta esser data contezza in sede di atto finale.
Ma il Collegio ritiene che la censura vada respinta, in virtù del principio affermato dal Consiglio di Stato, secondo il quale resta irrilevante la circostanza " che la comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento di trasferimento gli avrebbe consentito di fornire all’amministrazione dati e notizie utili per un corretto e ragionevole svilupparsi e concludersi del procedimento, ovvero l’indicazione di sedi ritenute più confacenti alle proprie caratteristiche professionali o individuali"; a fortiori deve ritenersi che l’Amm.ne, nel caso in questione, non dovesse instaurare un puntuale contraddittorio con l’interessato, posto che, comunque, l’atto impugnato appare rispettoso dei principi ritraibili dalla normativa di settore e scevro da profili di illogicità o irrazionalità.
III. Quanto all’ultima censura, relativa alla scelta della sede, anche a tralasciare i principi fin qui affermati, occorre rilevare che la Difesa Erariale ha giustificato (cfr. memoria prodotta il 29.9.2009), anche ai sensi dell’art.21 octies della L. n.241/90, la scelta del reparto di destinazione, in quanto caratterizzato da un consistente deficit organico nel ruolo di riferimento (Appuntati e Finanzieri) di 9 unità, circostanza di fatto non contestata dal ricorrente e sufficiente, ad avviso del Collegio, a sorreggere la scelta, dovendosi contemperare le esigenze familiari del ricorrente con le preminenti esigenze di razionale impiego delle risorse.
IV. Conclusivamente, il ricorso va respinto.
Tuttavia il Collegio ravvisa sufficienti ragioni per disporre la compensazione delle spese, sia in relazione ai non univoci orientamenti giurisprudenziali, sia in ragione della peculiarità della fattispecie, di non semplice inquadramento, e tenendo conto anche dell’esito della fase cautelare.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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