Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania il signor S. impugnava la nota prefettizia n.4038 del 10 aprile 1996 riguardante la richiesta di retrocessione da lui avanzata di immobili espropriati in favore della società S. spa; inoltre, agiva per l’accertamento del suo diritto alla attivazione della procedura di detta retrocessione, e in subordine per il risarcimento dei danni subiti.
Il Tribunale di primo grado con sentenza n.3 del 2001 dichiarava la inammissibilità del ricorso, sulla base della intervenuta usucapione in base alla quale si era, secondo il giudice, verificato l’acquisto a titolo originario in favore della S. spa; inoltre l’espropriante aveva a sua volta venduto il bene, rendendo in ogni caso impossibile la restituzione.
Avverso tale sentenza il signor S. appellava dinanzi al Consiglio di Stato, quarta sezione, che con decisione n.1657 del 19 marzo 2009 lo accoglieva.
La sentenza di appello veniva notificata alla Prefettura di Napoli in data 18 maggio 2009; la sentenza è quindi passata in giudicato; perdura l’inadempimento dell’amministrazione alla esecuzione della medesima:
La sentenza di appello su menzionata ha positivamente accertato il diritto del ricorrente alla attivazione della procedura per la "dichiarazione di inservibilità" e la retrocessione di beni immobili espropriati in favore di S. spa in danno del medesimo e dei suoi germani A. e E. con decreto 15 ottobre 1962, beni non utilizzati per la realizzazione dell’opera pubblica in vista della quale era stata disposta la procedura ablativa.
Secondo la decisione di questo Consesso il punto centrale della controversia riguardava la applicazione dell’art. 60 e seguenti L.25 giugno 1986 n.2359 ai sensi del quale, in caso di mancata destinazione dei beni oggetto di espropriazione sussiste il diritto a ottenere la retrocessione, un avviso indicato nel modo previsto dall’art. 17 deve indicare i beni che, non dovendo più servire all’eseguimento dell’opera pubblica, sono in condizione di essere rivenduti (o riacquistati); inoltre, anche la avvenuta alienazione, che rende giuridicamente e materialmente impossibile la restituzione del bene, non esclude, e anzi, ha confermato che all’espropriato non sono state assicurate le garanzie procedimentali, in quanto non è stato notiziato ai sensi dell’invocato art. 61 in relazione al suo possibile riacquisto; l’esercizio di tale facoltà richiedeva necessariamente la pronuncia da parte dell’Amministrazione della dichiarazione di inservibilità che invece è stata del tutto omessa.
Il ricorrente, quindi, constatando che l’amministrazione ha omesso di dare ogni esecuzione al giudicato, chiede che venga ordinato alla Prefettura di Napoli di conformarsi al giudicato e per l’effetto di dare corso alla procedura di dichiarazione di inservibilità dei beni espropriati al S. con conseguente retrocessione dei beni espropriati in modo di consentirgli il possibile riacquisto; in subordine, per l’effetto della alienazione intervenuta in violazione di legge, chiede che venga accertato e disposto a carico sia della Prefettura di Napoli che della S. spa il risarcimento di tutti i danni, procedendo eventualmente alla disposizione di consulenza tecnica di ufficio; chiede in subordine che venga nominato il commissario ad acta.
Si è costituita la S. spa che eccepisce in via preliminare il difetto di legittimazione passiva, trattandosi di comando rivolto solo alla amministrazione statale; nel merito eccepisce che il S. (di cui il C. è rappresentante) è solo uno dei tre soggetti allora espropriati e quindi al massimo gli spetterà un terzo di quanto eventualmente verrà stabilito; eccepisce anche la intervenuta transazione per la somma di lire due milioni e trecentomila ricevuta dagli espropriati, somma che dovrà essere eventualmente detratta da quanto riconosciuto.
La Prefettura, con nota depositata in data 22 luglio 2010 ha comunicato che, "nonostante le approfondite ricerche operate, non è stato possibile reperire in archivio gli atti di cui è causa e, pertanto, questa PrefetturaU.T.G. è impossibilitata a dare materiale esecuzione alla sentenza di cui trattasi".
Si aggiunge che in data 25 maggio 2010 è stata invitata la società S. spa a trasmettere tutta la documentazione relativa all’esproprio, nonché la nota prefettizia n.40348 del 10 aprile 1996 con la quale sarebbe stata negata la restituzione dell’immobile espropriato al signor S.L..
Alla camera di consiglio del 17 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso va accolto in quanto fondato, in relazione sia alla violazione di ogni dovere anche procedimentale, sia alla sussistenza del diritto alla retrocessione, che sarebbe derivato dalla dichiarazione di inservibilità, completamente omessa rispetto ai doveri di legge e pur nella evidenza della mancata utilizzazione del bene per l’opera pubblica (terme pubbliche).
E’ altrettanto evidente anche la sussistenza dei presupposti per la retrocessione e restituzione, di difficile se non impossibile attuazione, a causa della intervenuta alienazione a terzi soggetti, risalente nel tempo.
Si può prescindere dalla valutazione della eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da S., anche se in linea di principio non è da escludere il coinvolgimento anche di altri soggetti, sia pure a titolo di responsabilità aquiliana o perché tenute alla restituzione.
In ogni caso è evidente che l’ordine di ottemperare è, allo stato, operante nei confronti della inerte amministrazione pubblica statale, la cui attività esecutrice, però, ben può coinvolgere la sfera giuridica di terzi privati, quale nella specie è il soggetto a cui favore era stata disposta l’espropriazione e che poi era divenuta titolare del bene da restituire.
E’ evidente che non può che stigmatizzarsi quanto la Prefettura afferma, come da ultima nota prodotta, che in relazione al diritto affermato dal giudicato – della necessità procedimentale circa la dichiarazione di inservibilità perché il bene non è stato utilizzato per l’opera pubblica – non si ritrovano i documenti, quale amministrazione responsabile del procedimento.
Tale affermazione comprova ancora maggiormente le responsabilità colpose dell’amministrazione, che si aggiungono alla violazione del diritto di proprietà.
Va pertanto accolto il ricorso per l’ottemperanza, sulla base degli atti e documenti di causa nei termini seguenti.
Costituisce principio generale dell’ordinamento che la restaurazione dell’ordinamento violato possa avvenire sia in forma specifica che in forma generica: tale ultimo rimedio è necessitato laddove sia impossibile, giuridicamente o materialmente, la restaurazione in forma materiale o restitutoria.
Per esempio, si è affermato che in sede di espropriazione per pubblica utilità, l’eventuale impossibilità pratica di restitutio in integrum a causa dell’irreversibile trasformazione del fondo nelle more intervenuta, può essere affrontata in sede di giudizio di ottemperanza, potendo il ricorrente vittorioso, anche in tale sede, optare per il risarcimento per equivalente cui ha diritto in luogo della restituzione specifica, senza peraltro escludersi che ove il ricorrente sia già al corrente dell’irreversibile trasformazione e non sia più interessato alla restituzione specifica, egli possa già con la domanda di annullamento chiedere, in alternativa alla restituzione del fondo, anche il risarcimento per equivalente (Consiglio Stato, sez. IV, 27 marzo 2009, n. 1858).
Il principio della alternatività della restaurazione viene ribadito nel senso che il proprietario del fondo illegittimamente occupato dalla p.a., in esito alla declaratoria di illegittimità dell’occupazione e all’annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare nel giudizio di ottemperanza sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino (Consiglio Stato, sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 290; nel senso della restituzione, si è sostenuto che nel caso di annullamento in sede giurisdizionale degli atti inerenti alla procedura di espropriazione per pubblica utilità, il proprietario dell’area può chiedere, mediante il giudizio di ottemperanza, la restituzione del bene invece che il risarcimento del danno per equivalente monetario, anche se l’area è stata irreversibilmente trasformata a seguito della realizzazione dell’opera pubblica; così Consiglio Stato a. plen., 29 aprile 2005, n. 2).
Il principio della alternatività dei rimedi e in ogni caso della sussidiarietà del risarcimento per equivalente in caso di impossibilità del ristoro in forma specifica vale anche in caso di impossibile restituzione.
Pertanto, sulla base delle sopra esposte considerazioni, va accolto il ricorso per l’ottemperanza e va nominato il commissario ad acta nella persona del Prefetto di Napoli o di un funzionario da lui delegato.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie il ricorso per ottemperanza di cui in epigrafe e nomina commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con autorizzazione ad avvalersi di un funzionario da lui delegato;
Sulla base dei principii di cui in motivazione, in sede di ottemperanza il commissario ad acta, ai sensi dell’art. 114 cpa:
1) dovrà sostituirsi alla Prefettura di Napoli per emettere la dichiarazione di inservibilità per la mancata utilizzazione del bene nell’interesse pubblico, considerato che il medesimo è stato alienato da S. spa a terzi, e non è stato più utilizzato per il fine pubblico originario;
2) dovrà accertare la possibilità di restituire l’immobile originariamente espropriato, a mezzo di riacquisto e ritrasferimento a favore della espropriata; eventualmente accertata la impossibilità giuridica o materiale della restituzione, proprio, o anche, a causa della avvenuta alienazione, dovrà stabilire la misura del risarcimento del danno che la Prefettura dovrà pagare per la sua quota di un terzo al ricorrente S.;
3) dovrà altresì tenere conto del fatto che la attuale inefficacia del giudicato nei confronti di S. spa non esclude la considerazione che l’amministrazione si troverà nella situazione per la quale, la responsabilità dell’illecito, a causa della impossibilità della restituzione, potrà coinvolgere successivamente, a titolo di rivalsa e di responsabilità, il soggetto che tale indebito o illecito ha eventualmente concausato o da esso ha tratto ingiustificato arricchimento, e cioè S. spa, che allo stato deve ritenersi estranea a tale fase;
4) nel calcolo di tale misura, dovrà tenere conto, decurtandola, altresì della somma corrisposta agli espropriati a titolo di indennità;
Condanna la Prefettura di Napoli al pagamento delle spese della presente fase di giudizio, liquidandole in complessivi euro duemila.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.
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