Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso al TAR del Lazio, il sig. S.M. esponeva di essere ex dipendente della Federconsorzi, poi transitato nel ruolo del personale del Comune di Roma (in applicazione della legge n. 460/1992), dove era inizialmente inquadrato nella quinta qualifica funzionale. Il ricorrente contestava gli atti della procedura relativa al suo successivo inquadramento nella VI qualifica, ed impugnava in particolare, chiedendone l’annullamento:
– il provvedimento del 15 marzo 1997, d’individuazione delle tabelle d’equiparazione in attuazione dell’articolo 5 della legge 20 dicembre 1996 n. 642;
– il decreto del Dipartimento della Funzione Pubblica del 30 aprile 1997, relativo alle prove d’idoneità nonché il decreto della medesima amministrazione, adottato in pari data relativo alla nomina delle commissioni d’esame e della prova d’esame oltre al risultato finale compresa la graduatoria finale e del provvedimento d’inquadramento nella qualifica del soggetto proclamato vincitore.
Il ricorso domandava altresì l’accertamento del diritto alla VII qualifica (a tutti gli effetti) dalla data di trasferimento alla nuova amministrazione (o a decorrere dall’1.1.1994), deducendo a sostegno i seguenti ordini di motivi:
– Violazione dell’articolo 1 della legge n. 460 del 1992 e dell’articolo 5 della legge n. 642 del 1996. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, contraddittorietà e illogicità. Violazione dell’articolo3 della legge n. 241 del 1990. Le norme richiamate in rubrica hanno disposto che l’inquadramento dei dipendenti provenienti dall’Ente Federconsorzi avvenisse attraverso l’equiparazione tra le professionalità possedute dai dipendenti nell’Ente di provenienza e le qualifiche ed i profili professionali delle Amministrazioni di destinazione. Ciò a difesa delle professionalità acquisite. Nel caso della ricorrente tale criterio sarebbe stato violato;
– Violazione dell’articolo 202 del T.U. n. 3 del 1957 e dell’articolo 12 del dPR n. 1079 del 1970 nonché degli articoli 1, 2 e 18 del DPCM 16 settembre 1994 n. 716. Violazione dei principi generali in tema di mobilità. Eccesso di potere sotto vari profili;
– Eccezione d’incostituzionalità della legge n. 642 del 1996, articolo 5, comma 6, per contrasto con gli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione.
Con la sentenza epigrafata il Tribunale amministrativo ha tuttavia respinto il ricorso, sulla base di una ricostruzione normativa (già compiuta da precedenti giurisprudenziali) che, in sintesi, muove dal rilievo come l’operazione normativa abbia regolato la risoluzione del precedente rapporto di lavoro e l’ instaurazione di un nuovo rapporto, senza stabilire una continuità giuridica tra le due posizioni.
Il sig. M. ha tuttavia impugnato innanzi a questo Consiglio la sentenza del TAR, chiedendone l’annullamento alla stregua di mezzi ed argomentazioni riassunti nella sede della loro trattazione in diritto da parte della presente decisione.
Si sono costituiti nel giudizio i Ministeri ed il Comune di Roma, resistendo al gravame ed esponendo in successiva memoria le proprie argomentazioni difensive, che si hanno qui per riportate.
Alla pubblica udienza del 5 novembre 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1.- L’appello controverte di inquadramento di ex dipendente della Federconsorzi transitato in amministrazione comunale ai sensi ed in applicazione della legge n.460/1992 e della successiva legge n.642/1996.
1.1.- A suo sostegno il ricorrente pone tre ordini di censure, a contestazione di altrettanti punti decisi dal TAR:
– mancata esplicitazione della legittimità dell’inquadramento e dell’anzianità attribuiti (nella VI qualifica funzionale) dall’Amministrazione in luogo di quelli richiesti dall’azione di accertamento (VII qualifica), avendo il primo giudice fatto riferimento al solo intento legislativo di procedere al salvataggio occupazionale, anzichè di correttamente applicare la normativa di legge in materia, come sarebbe invece avvenuto per altri dipendenti, sulla base delle professionalità effettivamente possedute;
– illogicità della decisione ove i primi giudici hanno confermato la decorrenza dell’inquadramento nella sesta qualifica dal 30.4.1997 (data del decreto relativo alle prove di idoneità) e non dal giugno 1994, data di trasferimento nel ruolo della nuova amministrazione, sia in quanto non sussisteva soluzione di continuità tra i due rapporti di lavoro, sia perché così operando si sarebbe dato luogo, in illogica applicazione delle due leggi citate, ad un doppio inquadramento il primo nel 1994 (V qualifica funzionale) il secondo il 30 aprile 1997 (VI qualifica funzionale) sulla base delle stesse professionalità possedute;
– penalizzazione della posizione del ricorrente, atteso che il possesso del diploma di laurea avrebbe dovuto determinare la sua collocazione nella VII qualifica funzionale;
– omessa trattazione della censura di difetto di motivazione che inficerebbe gli atti impugnati, anche tenendo conto del fatto che il trattamento contestato sarebbe diverso da quelle riservato al personale transitato in altre pubbliche amministrazioni.
2. L’appello è infondato, per le ragioni che seguono.
2.1- Va anzitutto confutata l’asserzione secondo cui la sentenza gravata abbia motivato il proprio orientamento esclusivamente riferendosi all’intento legislativo di procedere al salvataggio occupazionale; al contrario i primi giudici, previa ricostruzione del quadro normativo, hanno illustrato le ragioni giuridiche per le quali l’interpretazione della ricorrente, tendente a far valere il livello di professionalità acquisito presso la precedente amministrazione, non ha potuto trovare accoglimento.
In particolare il TAR ha rammentato che la natura privatistica della Federconsorzi (questione pacifica; vedansi Cons. di Stato, sez. VI, n.1451 e n.1706/1999 e sez. IV, n.1324/2009), non permette l’ applicazione dei principi di mobilità orizzontale, valevoli in caso di passaggio di un dipendente da un’amministrazione pubblica ad un’altra.
Ha poi precisato che la legge n. 460/1992, non modificata dalla successiva n.642/1996, non reca garanzia di una piena difesa del livello di professionalità acquisito, potendo legittimamente derogare al principio generale del pubblico impiego della conservazione del trattamento pregresso, senza peraltro contrastare con alcuna norma costituzionale, questione già ritenuta manifestamente infondata da questo Consiglio, attesa l’ampia discrezionalità legislativa in materia (v. Cons. di Stato, sez. VI, n.846/1999).
Sul punto, la Sezione non può che confermare l’orientamento affermato dal TAR, peraltro già espresso in analoghe fattispecie, ribadendo come l’art. 202 del TU n. 3/1957 rechi una salvaguardia del trattamento giuridicoeconomico pregresso nei passaggi tra enti pubblici e non tra soggetti privati e pubbliche amministrazioni (Cons. di Stato, sez. IV, n.1324/2009).
In questo quadro interpretativo il riferimento al "salvataggio occupazionale" costituisce un mero riferimento alla "ratio politica" delle norme varate e che, pur aiutando ad interpretare il sistema, non influisce quindi sulla corretta applicazione delle norme operata dalla sentenza in esame.
Assolutamente rilevante sul piano giuridico, ai fini della legittimità del livello retributivo e della decorrenza attribuiti, è invece il fatto che il passaggio tra le due Amministrazione sia stato regolato attraverso la risoluzione del precedente rapporto di lavoro ed una nuova assunzione presso lo Stato, con instaurazione di una nuova e distinta relazione lavorativa, senza una successione tra le due posizioni.
2.2 – Ciò premesso, con specifico riguardo al contestato inquadramento non può essere accolta la riproposta tesi della erronea collocazione del ricorrente nella VI qualifica, sia sotto il profilo della sua decorrenza che del contenuto professionale.
Quanto al primo aspetto l’appellante ritiene illogico l’aver proceduto ad un duplice inquadramento il primo con decorrenza giugno 1994 (nella V qualifica funzionale) ed il secondo dal 30 aprile 1997, nonostante le stesse professionalità possedute nelle due fasi. Anche qui il primo giudice ha spiegato che "la prima delle due disposizioni applicate ha inteso provvedere alle esigenze indifferibili ed urgenti del personale in cassa integrazione, dettando le regole della sua assunzione, pienamente e definitivamente realizzata dalla seconda, secondo quanto risulta nelle premesse del decreto legge n. 552 del 1996, ove si precisa che esso intende "provvedere alla definitiva sistemazione occupazionale del personale dipendente dalla Federconsorzi".
A conferma della esattezza della tesi svolta, va osservato che nella citata normazione non si rinvengono disposizioni che possano permettere il riconoscimento, nella VI qualifica, di un’anzianità anteriore alla data dell’inquadramento nella qualifica stessa, profilo anche questo già evidenziato dalla Sezione in altro analogo contenzioso (v. Cons. di Stato, sez. IV, n.1324/2009).
Quanto alla esatta individuazione sostanziale della qualifica funzionale spettante, il TAR ha affermato che le posizioni di lavoro più qualificate (dalla VII in poi), in ossequio al principio di buon andamento, sono normalmente assegnate in conformità ad una selezione concorsuale anziché in conformità ad una procedura di mobilità orizzontale. Ma anche prescindendo da questo principio, ostano alla tesi dell’appellante ragioni inerenti al contenuto specifico delle norme, cui pure si è richiamato il TAR. Ed in effetti la "ratio" della legge, emergente dai lavori preparatori sul disegno di legge (ed evidenziata del resto dalla stessa parte appellante), non risulta quella di tenere necessariamente conto, nel passaggio, dei periodi di servizio anteriormente svolti presso l’amministrazione di provenienza, bensì di procedere a valutazioni comparative dei contenuti di professionalità in essa presenti, ricercando le relative corrispondenze nell’assetto della nuova Amministrazione.
Al riguardo la tabella di equiparazione (recata dall’impugnato DM 15.3.1997) appare aver correttamente proceduto a collocare la posizione della ricorrente nella sesta qualifica funzionale, e non nella settima, poiché alla qualifica di appartenenza (quinta) ed al profilo di collaboratore professionale, si aggiungeva il possesso del diploma di laurea; quest’ultimo, quindi non solo non è stato trascurato ai fini della collocazione dell’appellante, ma ha determinato il suo inquadramento in posizione superiore a quella corrispondente alla sola qualifica funzionale di appartenenza.
E del resto questo tipo di valutazioni trova esplicita previsione nel sistema e nei criteri previsti dalla legge n. 312/1980, regolante le qualifiche funzionale delle amministrazioni statali.
2.3.- Nessun fondamento ha infine la censura di disparità di trattamento rispetto ad inquadramenti avvenuti presso altre amministrazioni; gli atti amministrativi di inquadramento sono espressione di un potere vincolato alle norme di cui costituiscono applicazione, mentre il vizio ipotizzato (fattispecie di eccesso di potere) presuppone esercizio di poteri di natura discrezionale (v. ex multis, Cons. di Stato, sez IV, n.3035/2003).
3. – Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
4. – Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, respinge l’appello.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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