T.A.R. Lazio Roma Sez. I, Sent., 01-02-2011, n. 908 Annullamento dell’atto in sede giurisdizionale

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con ricorso notificato in data 25 maggio 2010, depositato il successivo 28 maggio, il ricorrente, dirigente I., impugna la deliberazione 25 marzo 2010, con la quale il Consiglio dell’I. ha istituito l’Ufficio per lo studio dell’evoluzione del diritto interno e internazionale delle assicurazioni e vi ha preposto il ricorrente "in ragione delle sue attitudini, capacità e del suo curriculum professionale" (oltre ad avervi assegnato altro funzionario).

Il ricorrente premette:

– che in precedenza era stato destinatario di un ordine di servizio con il quale era stato assegnato all’analogo Ufficio di staff del Presidente, contestualmente istituito;

– che, impugnato tale provvedimento, questo Tribunale lo annullava con sentenza 11 febbraio 2010 n. 1963, "sia con riferimento all’istituzione dell’Ufficio" (qualificato "empty box"; sia "con riferimento all’attribuzione ad esso del dott. M., non essendo stati effettuati né una valutazione dei vari profili dei dirigenti potenzialmente interessati, né una valutazione del profilo del dott. M.";

– che in sostanza, con il provvedimento impugnato con il presente ricorso l?I. "ha emanato un atto confermativo del precedente… giustificandolo, sotto il profilo meramente formaleprocedurale, con un’apparente istruttoria e motivazione relative: a) all’opportunità di confermare l’esigenza di tale ufficio…; b) all’opportunità di confermare l’assegnazione dello stesso al dott. M.".

Avverso tale provvedimento, vengono proposti i seguenti motivi di ricorso:

a) nullità assoluta per palese violazione di giudicato;

b) sviamento di potere, posto che il provvedimento ripropone "un’evidente ritorsione nei confronti di un dipendente, reo soltanto di avere tutelato i propri interessi con una precedente azione";

c) violazione dei principi di buon andamento, efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, posto che viene nuovamente istituito un ufficio che è una scatola vuota, le cui attribuzioni "si sovrappongono alle attribuzioni di altri uffici già esistenti all’interno dell’I.";

d) violazione art. 19 d. lgs. n. 165/2001, poiché "è mancata ogni benché minima forma di pubblicizzazione interna della istituzione di tale ufficio, tale da consentire agli eventuali dirigenti interessati di presentare la propria candidatura" e, di conseguenza, "è mancata ogni valutazione di ordine comparativo con riferimento ai possibili interessati all’Ufficio che avessero, nel frattempo, presentato la propria candidatura";

e) violazione art. 97 Cost., art. 19, co. 2, d. lgs. n. 165/2001, art. 4, comma terzo, Reg. organizzazione I., poichè "è mancata ogni valutazione di ordine comparativo con riferimento al profilo, oltre che del dott. M., anche di altri dirigenti che l’I. avrebbe dovuto prendere in considerazione", laddove, al contrario, si è apoditticamente affermata la inopportunità di distogliere gli altri dirigenti dai loro compiti, mentre si è proceduto ad una "valutazione positiva delle qualità" del ricorrente "in palese contrasto con le valutazioni estremamente negative delle qualità professionali dello stesso";

f) eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà, posto che, a fronte dei presupposti ("ricerca di un dirigente di alto profilo professionale per ricoprire un importante ufficio"), si è invece assegnato a questo il dott. M. "le cui qualità professionali sono state negativamente valutate dall’Istituto", così riproponendo "un’evidente ed ingiustificata retrocessione ad personam".

Si è costituita in giudizio l’I., che ha concluso richiedendo il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.

All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.
Motivi della decisione

Il ricorso è fondato e deve essere, pertanto, accolto, per le ragioni di seguito esposte.

Con sentenza n. 1963/2010, questo Tribunale, nell’accogliere il ricorso proposto dal M. avverso – tra l’altro – l’ordine di servizio 14 maggio 2008 n. 218 del Presidente dell’I., con il quale veniva istituito un Ufficio per lo studio dell’evoluzione del diritto interno ed internazionale delle assicurazioni, con assegnazione al medesimo del dott. M., ha rilevato:

– la "omissione di alcun fondamento motivazionale della scelta di adibizione del ricorrente all’unità istituita";

– la "rilevabile carenza di preliminari approfondimenti istruttori volti a validare la scelta operata dall’amministrazione, nel senso di rappresentare, se non l’intervenuta ponderazione comparativa delle posizioni dei diversi soggetti eventualmente suscettibili di essere investiti dell’incarico in questione, almeno delle qualità e/o competenza professionali che hanno orientato la decisione sulla persona del dott. M." (a maggior ragione per il fatto che questi era stato fino ad allora preposto ad una struttura di line e veniva ora preposto ad una "struttura di staff non corredata di personale proprio".

A fronte di ciò, il Consiglio I. – avviato, con comunicazione ex art. 7 l. n. 241/1990, un nuovo procedimento "per l’assegnazione alla predetta unità organizzativa" del dott. M. – ha proceduto, su relazione del Presidente, previa proposta del Servizio risorse umane, alla istituzione del citato Ufficio per lo studio dell’evoluzione del diritto interno e internazionale delle assicurazioni, preponendovi il ricorrente.

Orbene, il Tribunale rileva che – pur rappresentando il provvedimento ora impugnato l’esito di un autonomo procedimento amministrativo, di modo che opportunamente lo stesso è stato oggetto del presente, autonomo ricorso giurisdizionale, non sussistendo dunque la pur lamentata nullità ex art. 21septies l. n. 241/1990 – lo stesso risulta affetto dai vizi di cui sai motivi sub c), d), ed e) dell’esposizione in fatto.

Ed infatti, in primo luogo, l’amministrazione non ha affatto motivato in ordine alla necessità di istituzione di un autonomo Ufficio con compiti di studio, in presenza di una funzione già in tal senso assolta dal Servizio studi, per il tramite della Sezione affari internazionali e della Sezione studi (art. 7 del Regolamento di organizzazione dell’I.) e, in parte, dalla Sezione consulenza legale, operante nell’ambito della Direzione coordinamento giuridico (art. 11.2 del Regolamento); né perché tale funzione, già assolta insieme ad altre nell’ambito di strutture di line, debba assurgere ad una propria articolazione autonoma e debba essere "trasferita" (una volta "potenziata") dalle strutture di line alle strutture di staff.

Occorre notare, in particolare, che il Servizio studi, secondo il citato Regolamento, "assicura all’Istituto il supporto di approfondimento e conoscenza del mercato assicurativo sia italiano che estero, sotto gli aspetti economico, finanziario e fiscale".

Se è vero, come già affermato da questo Tribunale, che la "prerogativa di modellare la propria struttura organizzativa" spettante ad ogni amministrazione richiede "un corredo motivazionale non particolarmente articolato e/o diffuso", è altrettanto vero che un onere di motivazione comunque sussiste e, dunque, la motivazione deve essere, sia pure succintamente, esplicitata.

E ciò, come si è detto, a maggior ragione laddove, come nel caso di specie, si decida:

– l’estrapolazione di uno specifico compito di studio e consulenza dalla più ampia funzione di "studi" (o anche di "consulenza legale"), con conseguente creazione di una autonoma struttura, quantomeno equiparabile ad un "servizio" (tale essendo l’unità, come si evince dalla preposizione ad essa del ricorrente, dirigente di grado IV, che, diversamente opinando, risulterebbe, anche per altro verso, illegittima), non ritenendosi quindi sufficiente per affrontare il compito (reso autonomo) una "sezione" (alla quale è sufficiente, ex art. 4, preporre un dirigente di grado III, II o I);

– la determinazione di una scelta organizzativa in virtù della quale tutti i compiti di studio sono assolti da una sezione (sia essa la Sezione affari internazionali o la Sezione studi), così come tutti i compiti della "sezione" consulenza legale sono assolti appunto da una "sezione", mentre un unico compito (lo studio dell’evoluzione del diritto interno e internazionale delle assicurazioni), è invece svolto da un "servizio" (o equiparato), unità organizzativa di livello superiore, come si evince dall’art. 4 del citato regolamento;

– la ricollocazione dell’unità organizzativa neoistituita dagli uffici di line a quelli di staff (senza peraltro operare alcuna rimodulazione dei compiti degli uffici di line sin qui citati, pur in presenza di evidenti sovrapposizioni), con conseguente, diversa considerazione – non motivata – della natura dei compiti svolti (in quanto già assolti da un ufficio di line, ed ora da un ufficio di staff).

A fronte di tale impegnativa scelta effettuata dall’amministrazione, l’unica motivazione presente è rappresentata dalla segnalazione di "permanente necessità" dell’Ufficio, segnalata dal Servizio risorse umane, che, se pure definisce la funzione allo stesso affidata come "strategica", tuttavia non fornisce alcuna indicazione in ordine alle scelte come sopra rappresentate.

Per tali versi, appare dunque fondato il motivo sub c) dell’esposizione in fatto.

Quanto al diverso (e conseguente) aspetto della individuazione del dirigente da preporre a tale ufficio, il Tribunale rileva come l’I. abbia escluso a priori ogni possibilità di avviso e, quindi, di verifica dell’esistenza di eventuali manifestazioni di interesse, da parte di altri dirigenti, all’ufficio medesimo, come dimostra l’invio della comunicazione di avvio del procedimento al solo dott. M..

Il che dimostra come, per un verso, sia mancata (in quanto a priori autoesclusa) ogni comparazione tra dirigenti interessati a detta preposizione; per altro verso dimostra come l’amministrazione abbia preventivamente escluso anche ogni valutazione comparativa "ex officio" tra i propri dirigenti; per altro verso ancora, dimostra come l’individuazione del dott. M. è intervenuta in virtù della segnalazione dell’Ufficio risorse umane (atto del 25 febbraio 2010) e quindi prima e al di fuori del procedimento amministrativo, avviato con comunicazione del 26 febbraio 2010; in altre parole, prima si è individuato il dirigente da preporre, poi si è avviato il procedimento volto alla preposizione, con una evidente inversione logicogiuridica, lesiva del principio di buon andamento amministrativo.

E ciò pur a fronte della chiara previsione dell’art. 19 d. lgs. n. 165/2001, secondo il quale (comma 1bis) "l’amministrazione rende conoscibili, anche mediante pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia dei posti di funzione che si rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta; acquisisce le disponibilità dei dirigenti interessati e le valuta".

Per le ragioni sin qui esposte, risultano fondati anche gli ulteriori motivi di ricorso (sub d), ed e) dell’esposizione in fatto), e, pertanto, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, ritenendosi pertanto assorbiti i restanti motivi sub b) ed f).

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da M. M. (n. 4838/2010 r.g.), lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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