Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A. Con processo verbale di contestazione n. 16 dell’1.6.1999 il Nucleo regionale di vigilanza e controllo accertava la realizzazione abusiva dell’impianto viticolo, catastalmente identificato nella sezione di Verona nord, fg. 17, n. 68,69 e 138 della superficie netta di ha. 5.00.00., in quanto impiantato in assenza dell’autorizzazione dell’I.R.A. di Verona.
B. In forza del predetto accertamento la Regione Veneto, con decreto n. 1410 del 29.11.2002, non concedeva al ricorrente la deroga all’autorizzazione per produrre vino da commercializzare ottenuto da uve provenienti dalle superfici irregolarmente piantate per un’area di mq. 41.625,00 perché i vigneti risultavano impiantati dopo l’1.9.1998. Tale ultimo provvedimento veniva impugnato con ricorso recante il numero R.G. 399/2003, dichiarato perento con decreto n. 2673/2005.
C. Successivamente il Direttore dell’AVEPA, con ordinanza n. 21 del 27.10.2005, archiviava per ragioni di "economia amministrativa e giuridica " il detto verbale di accertamento.
D. Con il decreto n. 223 del 16.10.2009, oggetto di impugnazione, il Direttore dell’AVEPA annullava l’ordinanza di archiviazione del 27.10.2005 in considerazione della natura permanente dell’illecito contestato e dell’esistenza dei vigneti abusivamente realizzati, come accertato nel corso del sopralluogo del 10.9.2009, con conseguente impossibilità di erogare i contributi richiesti dal ricorrente in relazione a vigneti impiantati abusivamente.
E. Il ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato sotto più profili:
1) per assenza del presupposto dell’illegittimità dell’ordinanza di archiviazione, annullata dal provvedimento gravato;
2) per omessa specificazione delle ragioni di opportunità contrarie a quelle che avevano indotto ad archiviare il verbale di accertamento del 1999;
3) per omesso esercizio del potere di autotutela in un lasso di tempo ragionevole;
4) per mancata valutazione nel bilanciamento dei contrapposti interessi dell’affidamento del ricorrente in relazione al pregresso provvedimento di archiviazione;
5) per violazione del principio di correttezza processuale giacché l’AVEPA ha annullato l’archiviazione per non consentirne l’uso in altro procedimento pendente davanti al TAR;
6) per violazione del principio di unitarietà ed inscindibilità dell’atto amministrativo in forza del quale non si può annullare solo la sanzione senza annullare anche l’infrazione che ne è il presupposto.
F. La Regione Veneto, ritualmente costituita in giudizio, ha eccepito, in via preliminare di rito, l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimo contraddittorio in quanto il provvedimento è stato emesso da AVEPA, mentre il ricorso è stato notificato alla Regione Veneto, nonché per carenza di interesse giacché l’archiviazione della sanzione amministrativa non ha determinato la regolarizzazione dei vigneti realizzati in violazione di legge, come accertato dal provvedimento n. 1410/2002 del Dirigente dell’I.R.A., mai impugnato. Nel merito la Regione ha, quindi, concluso per la reiezione del ricorso in quanto infondato.
G. Con l’ordinanza n. 118 del 10.2.2010 il Tribunale rigettava la richiesta di misure cautelari ritenendo non sussistente il requisito del periculum. La detta ordinanza veniva riformata in appello con ordinanza del Consiglio di Stato n. 2496 del 28.5.2010.
H. Alla pubblica udienza del 18.11.2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Occorre esaminare, in via preliminare, le eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimo contraddittorio e per carenza di interesse sollevate dall’Amministrazione regionale.
2. La Regione Veneto eccepisce, in via preliminare, che l’atto impugnato è stato emesso dall’Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura, istituita con L.R. n. 31/2001 e dotata di propria personalità giuridica e di proprie competenze, e che, pertanto, il ricorso doveva essere notificato a quest’ultima e non alla Regione, soggetto estraneo ai rapporti amministrativi sottostanti.
3. Deve premettersi che il ricorso è stato notificato alla Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, il 18.12.2009, come si evince dalla relata di notifica apposta in calce allo stesso, anziché ad AVEPA, nonostante il provvedimento impugnato sia stato emesso dal Direttore della detta Agenzia.
4. Tanto premesso, occorre verificare se nel caso di specie possa dirsi o meno che il ricorso è stato notificato nel termine decadenziale di 60 giorni dalla intervenuta conoscenza del provvedimento lesivo all’ autorità emanante, non essendovi alcun controinteressato.
5. Il Collegio ritiene opportuno a tal fine richiamare le disposizioni regionali relative all’istituzione dell’AVEPA e al trasferimento delle relative competenze.
5.1. L’AVEPA è subentrata nell’esercizio delle funzioni già di competenza dell’Ispettorato Regionale per l’Agricoltura, in virtù della convenzione stipulata tra la stessa e la Regione Veneto in data 17.3.2003, in attuazione dell’art. 2 della L.R. n. 31/2001, dell’art. 5 della L.R. n. 5/2001 (con le quali è stata prevista la gestione di ogni attività connessa e funzionale agli aiuti in materia di agricoltura e sviluppo rurale e di fondi strutturali di provenienza comunitaria) e della D.G.R.V. n. 2275/2002.
5.2. La VI Sezione del Consiglio di Stato, nella sentenza n.6202 del 5.12.2007, occupandosi proprio di una vicenda attinente alle procedure per la deroga alla commercializzazione dei vini provenienti da vigneti impiantati in modo irregolare, ha statuito che, ai sensi degli artt. 1 e 2 della convenzione del 17.3.2003, l’AVEPA è subentrata "nella gestione dei procedimenti indicati dalla DGR 9 agosto 2002 n. 2275" e "il subentro da parte AVEPA nella titolarità dei procedimenti di cui ai punti 2 e 3 della DGR n. 2275/2002 ha effetto a decorrere dalle date di seguito indicate: Ispettorati regionali agricoltura: data di sottoscrizione della presente convenzione". L’Allegato 1 "Elenco dei procedimenti relativi alle funzioni assegnate ad AVEPA dalla Regione" menziona espressamente il settore vitivinicolo, disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1493/1999.
5.2.1. Prosegue il Consiglio di Stato nella richiamata pronuncia che l’AVEPA, divenuta quindi titolare del potere di rilasciare l’autorizzazione in deroga (già di competenza degli Ispettorati regionali per l’Agricoltura), è legittimata a procedere al riesame di autorizzazioni in precedenza rilasciate, qualora si verifichi il presupposto in queste espressamente indicato, cioè che "i dati e le informazioni comunicate dal richiedente" non rispondano al vero.
5.2.3. Orbene, in base alla richiamata pronuncia deve, quindi, essere disattesa la tesi sostenuta dalla difesa del ricorrente secondo la quale l’AVEPA sarebbe solo l’organismo pagatore, per la Regione Veneto, di aiuti, contributi e premi comunitari, avendo quale compito esclusivo quello di erogare i predetti pagamenti e, dunque, che il Direttore dell’AVEPA avrebbe emanato il provvedimento impugnato quale funzionario di fatto, essendo privo del potere amministrativo con lo stesso esercitato.
5.2.4. In forza delle richiamate disposizioni di legge regionale e della rammentata convenzione intercorsa tra Regione Veneto e AVEPA, il Collegio, supportato anche dalla recente pronuncia emessa dal Consiglio di Stato, ritiene che l’AVEPA abbia competenza ad emanare il provvedimento oggetto del presente giudizio e che, quindi, alla stessa debba essere riconosciuta la legittimazione passiva nel presente giudizio. Ne discende, dunque, che il ricorso avrebbe dovuto essere notificato nel rispetto del termine decadenziale di 60 giorni a quest’ultima e non alla Regione Veneto, con quanto ne consegue in punto di ammissibilità dello stesso ricorso.
5.2.5. Né, va soggiunto,, nel caso di specie può farsi ricorso all’orientamento giurisprudenziale formatosi, peraltro, in relazione al controinteressato e non all’autorità emanante, in merito alla sanatoria della notifica nulla.
5.2.6. Secondo i principi giurisprudenziali consolidatisi sul punto deve essere ritenuta inesistente la notifica del ricorso giurisdizionale nel caso in cui essa manchi del tutto ovvero sia stata effettuata con riguardo a soggetto che non abbia alcun riferimento con il destinatario necessario della notificazione stessa, mentre è affetta da nullità, sanabile con effetto ex tunc, ai sensi dell’art. 156, comma 3, c.p.c., attraverso la costituzione della parte non intimata, quando, pur eseguita mediante consegna a persona o in luogo diversi da quelli stabiliti dalla legge, risulti tuttavia ravvisabile il collegamento sopramenzionato, tale da consentire che l’atto, pervenuto a persona non del tutto estranea al processo, giunga a conoscenza del destinatario (cfr. Cons. Stato, IV, 3.11.2008 n. 5478; Cons. Stato, VI, 2.11.2007 n. 5690; T.A.R. Lazio, Roma, I, 3.7.2007 n. 5910). E tutto ciò sempre nell’imprescindibile rispetto delle preclusioni derivanti dalle decadenze operanti nel processo amministrativo, ove vige la regola – opposta a quella processuale civilistica che consente al giudice di ordinare la rinnovazione della notificazione in caso di convenuto contumace e di vizio della notifica – secondo la quale, al fine della regolare instaurazione del rapporto processuale, il ricorso deve essere ritualmente notificato, entro il prescritto termine di decadenza, all’Amministrazione resistente e ad almeno un controinteressato,.
E, infatti, in coerenza con gli illustrati principi, l’inesistenza della notificazione si verifica quando la difformità dal modulo legale è tale da renderla, come sopra chiarito, del tutto inidonea ad inserirsi nello sviluppo del processo, il che accade quando la consegna dell’atto sia avvenuta a soggetti privi di legittimazione o a persona ed in luogo in nessun modo riferibili al destinatario, essendo in tali casi la notifica effettuata in modo assolutamente non conforme alla legge ed essendo, altresì, inidonea a realizzare lo schema tipico dell’istituto e lo scopo cui è preordinato.
5.2.7. In tali casi, gli effetti conseguenti all’inesistenza della notificazione non possono essere impediti, quindi, invocando la sanatoria della nullità, in quanto ciò è possibile solo con riferimento ad una notificazione irregolare, viziata o nulla, ma pur sempre esistente e realizzatasi come tale.
5.2.8. In coerente applicazione dei suesposti principi, difettando, nella fattispecie in esame, la legittimazione della Regione Veneto,all’emanazione del provvedimento oggetto di impugnazione, la notifica ad essa sola affettuata deve ritenersi integrante un’ipotesi di inesistenza (tamquam non esset), in quanto diretta a soggetto privo di un concreto collegamento con il legittimo destinatario dell’atto.
6. Né, infine, può trovare applicazione nel caso di specie l’istituto della rimessione in termini per effetto dell’errore scusabile, giacché tutti gli atti della procedura che ha condotto all’emanazione del provvedimento impugnato, ivi compreso quest’ultimo, recano l’intestazione dell’A.V.E.P.A. e, del resto, lo stesso ricorrente ha sempre interloquito in relazione agli stessi con l’Agenzia e non con uffici della Regione Veneto.
7. Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile per difetto del legittimo contradditorio.
8. Appaiono sussistere giustificati motivi, in considerazione dell’esistenza di una pronuncia cautelare favorevole, per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda),definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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