Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il ricorrente riferisce di aver richiesto al Comune di Latina, con istanza prot. n. 123125 del 17.12.2001, il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di un edificio a destinazione residenziale, ubicato in via Milazzo, angolo via Pionieri della Bonifica.
A seguito dell’imposizione da parte della Regione Lazio del vincolo idrogeologico sull’area destinata alla realizzazione dell’intervento – con divieto di porre in essere opere di trasformazione dello stato dei luoghi – il ricorrente con successive istanze (prot. n. 15809/2004 e n. 112981/2006) ha richiesto al Comune la delocalizzazione dell’intervento nell’ambito del Contratto di Quartiere (C.d.Q.II) e del relativo Piano di Recupero. L’Amministrazione con nota n. 9003 del 29.1.2007 ha comunicato di aver accolto favorevolmente la proposta del ricorrente, richiedendo ulteriore documentazione, adempimento riscontrato con le note in data 6.4.2007, 10.3.2008 e 12.5.2008.
Successivamente, con nota del 16.7.2008, n.74191, l’Amministrazione ha comunicato di poter dare seguito al procedimento finalizzato a consentire la realizzazione della richiesta volumetria delocalizzata con l’osservanza di specifiche condizioni e adempimenti istruttori.
Il signor A.S. riferisce di aver riscontrato anche detta richiesta con specifica nota in data 28.11.2008, ma che il Comune ha risposto con ulteriore nota il cui contenuto si asserisce dilatorio atto a ritardare la stipula del contratto convenuto.
Pertanto, il ricorrente, in data 15.12.2009, decorsi i termini di cui all’art.20 del TUED, ha richiesto al Comune la conclusione del procedimento e la stipula della Convenzione, per il conseguente rilascio del titolo abilitativo volto all’esecuzione della volumetria.
Stante l’inerzia del Comune il sig. A.S. ha richiesto alla Regione Lazio, in sostituzione del Comune, la nomina di un Commissario ad acta per la conclusione del procedimento.
Lamenta il ricorrente che la Regione non avrebbe riscontrato la richiesta di intervento sostitutivo e, pertanto, stante la perdurante inerzia, ha proposto ricorso dinnanzi a questo Tribunale per l’annullamento del silenziorifiuto dell’Amministrazione regionale deducendo quale motivo la Violazione ed omessa applicazione degli artt. 20 e 21 del DPR 6.6.2001, n. 380. Difetto di istruttoria. Difetto assoluto di motivazione. Violazione del giusto procedimento di legge:
secondo il ricorrente sarebbe illegittima l’inerzia della Regione a fronte della richiesta a provvedere all’intervento sostitutivo in violazione della normativa rubricata..
2. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio intimata per resistere al ricorso e ha depositato la nota 16 luglio 2010, prot. n. 107439, con la quale ha rigettato la predetta richiesta di nomina di un Commissario ad acta per la conclusione del procedimento avviato con l’adesione al Contratto di Quartiere, motivando circa l’assenza di presupposti di fatto e di diritto ai fini dell’attivazione, nel caso di specie, dei poteri sostitutivi richiesti.
3. Avverso la predetta nota regionale il ricorrente ha proposto atto contenente motivi aggiunti contestando la legittimità di tale diniego con le censure di Violazione ed erronea applicazione dell’art.21 del DPR 6.5.2001, n. 380. Violazione dell’art. 3 della Legge n. 241 del 1990. Erroneità dell’istruttoria e della motivazione. Difetto dei presupposti. Travisamento dei fatti: in quanto la delocalizzazione dell’intervento edilizio in Comparto individuato nell’ambito del Contratto di Quartiere sarebbe una scelta già effettuata dal Comune con la Delibera di G.C. n. 184 del 2004 e la Convenzione per cui è causa non sarebbe finalizzata a detta localizzazione, non residuando nel procedimento alcuna attività discrezionale, con conseguente possibilità di sostituzione organica.
All’odierna Camera di consiglio, presenti i difensori delle parti costituite, la causa è stata introitata per la decisione.
4. Il Collegio, preliminarmente, esamina i profili di rito relativi al giudizio proposto dal ricorrente con il ricorso introduttivo avverso il silenzio dell’intimata Regione Lazio – riguardo l’istanza ex art. 21 del DPR n. 380 del 2001 inviata dall’interessato e pervenuta alla stessa in data 27.4.2010, prot. n. 107439 – a seguito del sopravvenuto provvedimento espresso adottato dall’Amministrazione regionale in data 16 luglio 2010, prot. n. 107439, in riscontro dell’istanza medesima; tale provvedimento è stato depositato dalla Regione presso questo Tribunale in data 2 agosto 2010, prot. n. 52269 e successivamente impugnato dal sig. A.S. con atto contenente motivi aggiunti ritualmente notificato e depositato.
Al riguardo deve osservarsi che tale sopravvenuto provvedimento espresso adottato dalla Regione, destinataria dell’istanza di intervento sostitutivo e in risposta alla stessa richiesta, fa venire meno il presupposto della domanda avanzata da parte ricorrente dell’azione di condanna dell’Amministrazione all’obbligo di riscontrare detta istanza, indipendentemente dal soddisfacimento dell’interesse sostanziale sottostante, con evidenti profili di carenza di interesse.
Peraltro, va posto in rilievo che ai sensi dell’art. 117, comma 5 del cod. proc. amm., ove il provvedimento espresso sia lesivo per l’interessato lo stesso può essere impugnato anche con motivi aggiunti nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l’intero giudizio prosegue con tale rito.
Orbene, il ricorrente con atto contenente motivi aggiunti ha impugnato ritualmente il provvedimento 16 luglio 2010, prot. n. 107439 della Regione Lazio contenente il diniego dell’intervento sostitutivo regionale e il presente giudizio, sulla base della predetta normativa, in attuazione del principio di concentrazione ed effettività della tutela, prosegue con il rito ordinario previsto per l’azione di annullamento.
4.1. Passando all’esame di detto atto, si rileva che il sig. A.S. contesta la legittimità di tale provvedimento di diniego, in quanto adottato in violazione e applicazione dell’art.21 del DPR 6.5.2001, n. 380, eccependo altresì la erroneità dell’istruttoria e della motivazione, con profili di illegittimità del procedimento. Secondo il ricorrente, l’Amministrazione regionale avrebbe ritenuto erroneamente che la Convenzione per cui è causa (atto preordinato al definitivo rilascio del permesso a costruire richiesto dal ricorrente nel 2001) sarebbe finalizzata all’approvazione della delocalizzazione dell’intervento edilizio nell’ambito del Contratto di Quartiere e come tale, atto di natura discrezionale per il quale non sarebbe configurabile alcuna possibilità di sostituzione organica preordinata alla sua adozione. Invece, insiste il ricorrente nel sostenere che la delocalizzazione dell’intervento edilizio sarebbe una scelta già effettuata dal Comune con la Delibera di G.C. n. 184 del 2004 e l’intervento sostitutivo della Regione sarebbe consentito ex art. 21 del DPR 380 del 2001 per il rilascio del permesso a costruire ivi compresa la stipula della preordinata Convenzione.
La difesa regionale nel ribadire quanto espresso nella nota impugnata, con la memoria conclusionale ulteriormente argomenta riguardo la diversità tra la fattispecie di cui all’art.21, comma 2, del DPR n. 380 del 2001, riferito al permesso di costruire e quella dell’atto rispetto al quale l’attivazione del potere sostitutivo sarebbe stata richiesta (convenzione per definire le modalità attuative del Contratto di quartiere). In particolare, secondo la Regione la richiesta di parte ricorrente sarebbe infondata mancando una espressa norma di legge contenente la previsione di un potere sostitutivo per la tipologia di provvedimento conclusivo del procedimento attivato.
4.2. Osserva il Collegio che il gravame avverso la nota 16 luglio 2010 prot. n. 107439 della Regione Lazio presenta profili di infondatezza per le seguenti ragioni,.
Emerge dagli atti di causa che il ricorrente con le note 20.1.2009 e 16.12.2009, rimaste prive di riscontro, ha diffidato il Comune "a concludere il procedimento e, per l’effetto, a comunicare allo scrivente luogo, data e ora della stipula della Convenzione presso il parimenti indicato Notaio rogante"; tale conclusione del procedimento è stata ribadita anche nell’istanza ex art. 21 del DPR n. 380 del 2001, pervenuta alla Regione Lazio, Dipartimento Territorio Struttura Affari Generali (prot. n. 107439 del 27.4.2010), con la richiesta specifica della nomina di un commissario ad acta per la conclusione di detto procedimento.
Al riguardo, deve osservarsi che l’intervento edilizio originario, richiesto al Comune con l’istanza in data 17.12.2001, prot. n. 123125, non è realizzabile (per stessa ammissione del ricorrente) per la imposizione del vincolo idrogeologico sull’area riguardo la quale era stata originariamente richiesta la concessione edilizia con la predetta istanza. Mentre, risulta per tabulas che lo stesso ricorrente con nota in data 16.2.2004 ha proposto la manifestazione di interesse a partecipare al Contratto di Quartiere (C.d.Q. II) denominato "NicoloriVillaggio Trieste", con la richiesta di delocalizzazione del precedente intervento edilizio (non realizzabile per l’intervenuta imposizione del vincolo).
Con la nota 29.1.2007 il Comune ha comunicato al ricorrente l’accoglimento favorevole della proposta di manifestazione di interesse a partecipare al predetto C.di Q. II. nonché l’avvio del procedimento finalizzato a definire i presupposti per l’attuazione delle prescrizioni del Piano di recupero.
Orbene, appare chiaro che la procedura avviata con la predetta istanza del 2004 risulta autonoma rispetto all’originaria richiesta di permesso di costruire l’opera edilizia di cui all’istanza proposta in data 2001 (relativa ad un progetto da realizzare in luogo diverso). Pertanto, l’autonoma procedura attivata con la predetta istanza del 2004 va inserita nell’ambito dell’attuazione del programma di Contratto di quartiere che rappresenta un Piano di recupero urbano e, quindi, uno strumento di pianificazione urbanistica di carattere esecutivo di tipo consensuale, con partecipazione diretta anche di soggetti privati. L’attuazione di tale attività di programma di pianificazione urbanistica risulta vincolata alla sottoscrizione di apposite convenzioni tra privato e PA riguardo i reciproci impegni per il perseguimento delle finalità pubbliche derivanti dall’atto di pianificazione, a contenuto discrezionale.
Dalla prescritta diversa articolazione degli interventi dei soggetti pubblici e privati nell’ambito del procedimento di pianificazione in questione emerge che solo dopo l’approvazione del Piano di recupero e la sottoscrizione delle convenzioni – e in ottemperanza agli impegni assunti in detta sede – è possibile presentare la richiesta di permesso di costruire con specifica progettazione di dettaglio (nella specie anche con progetto diverso attesa la delocalizzazione dell’intervento).
Pertanto, a fronte della mancata prosecuzione e conclusione del procedimento relativo allo strumento di pianificazione e dell’inerzia dell’Amministrazione riguardo la stipula della convenzione tra ricorrente e Comune non può trovare applicazione l’art. 21 del, comma 2, del DPR 380 del 2001, applicabile invece nell’ambito del procedimento autorizzativo di rilascio di permesso di costruire.
Rileva, quindi, il Collegio che le contestazioni di parte ricorrente appaiono infondate in quanto risulta non applicabile nella specie la richiesta di attivazione del potere sostitutivo nei confronti della Regione Lazio posto che l’intervento sostitutivo regionale previsto dalla citata norma può essere richiesto, "in caso di mancata adozione, entro i termini previsti dall’articolo 20, del provvedimento conclusivo del procedimento per il rilascio del permesso di costruire", previa richiesta allo sportello unico del Comune di pronuncia entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza.
Decorso inutilmente anche detto termine di 15 giorni "l’interessato può inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale, il quale, nei successivi quindici giorni, nomina un commissario ad acta che provvede nel termine di sessanta giorni". Trascorso inutilmente anche quest’ultimo termine, sulla domanda di intervento sostitutivo riguardo il rilascio del permesso di costruire (e non riguardo altri procedimenti di attuazione di strumenti urbanistici) si intende formato il silenziorifiuto.
Va altresì evidenziato che la previsione, nelle norme statali o regionali, di poteri sostitutivi in capo ad organi delle Regioni o di altri enti territoriali costituisce un’eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzione degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica e di attribuzioni definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale. Di conseguenza, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi devono quindi essere previste e disciplinate dalla legge, che deve anche definirne i presupposti sostanziali e procedurali (principio contenuto anche nell’art.49 dello Statuto della Regione Lazio di cui alla Legge statutaria 11.11.2004, n. 1); infatti, la sostituzione può essere prevista solo per il compimento di atti o attività prive di discrezionalità nell’an (cfr. Corte cost. 27 gennaio 2004, n. 43 e 1° dicembre 2006, n. 397).
Corollario logico della necessaria specificità della previsione e della disciplina del potere sostitutivo è dunque quello di un’interpretazione tassativa e puntuale delle ipotesi contemplate (vedi art. 21, 30, 31 del DPR n. 380 del 2001, in mancanza di una legge regionale di recepimento), non potendosi così estendere, mediante interpretazione, le circostanze determinanti l’eccezionale legittimazione dell’ente regionale riguardo il prescritto potere sostitutivo dettato per le specifiche fattispecie (cfr.T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 11 luglio 2007, n.6670; idem, sez. VI, 10 febbraio 2010, n. 850)
In conclusione, il ricorso introduttivo avverso il silenziorifiuto formatosi sull’istanza ex art.21 del DPR n. 380 del 2001, notificata in data 27 aprile 2010, è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la Regione Lazio ha fornito riscontro con nota 16 luglio 2010, prot. n. 107439 e
l’atto contenente motivi aggiunti avverso la suddetta nota è infondato e va respinto
In relazione alla peculiarità della fattispecie sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto contenente motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:
dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo;
– respinge l’atto contenente motivi aggiunti.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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