Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La Società ricorrente – che svolge attività di realizzazione di manufatti pubblicitari e di istallazione degli stessi lungo le arterie stradali del territorio nazionale – presentava, in data 26/3/2008, istanza di rilascio di un’autorizzazione alla posa di 3 cartelli pubblicitari in centro abitato, nelle posizioni Km. 116 + 987 dx, 117 + 14 dx, 117 + 227 sx.
Con la nota impugnata del 18/4/2008 il Comune di Edolo si pronunciava negativamente, adducendo la violazione dell’art. 39 del P.R.G. e dell’art. 58 del regolamento edilizio comunale, nonché l’assenza del parere favorevole dell’ANAS ai sensi dell’art. 23 comma 4 del Codice della Strada.
Con gravame r.g. 735/2008, ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, la Società ricorrente impugna i provvedimenti epigrafe, deducendo i seguenti motivi di gravame:
a) Erronea applicazione dell’art. 39 delle N.T.A. del P.R.G. ed eccesso di potere per travisamento dei presupposti, in quanto l’amministrazione non ha indicato la zona di rispetto asseritamente coinvolta, ed inoltre la norma invocata vieta la realizzazione di nuove edificazioni quando l’installazione di cartelli pubblicitari non costituisce attività edilizia, non incidendo in modo sostanziale sul territorio;
b) Erroneo richiamo dell’art. 58 del regolamento edilizio, in quanto la disposizione riguarda gli interventi a carattere pubblicitario sugli edifici e non i manufatti pubblicitari autonomamente installati, e pertanto non vieta in alcun modo questi ultimi;
c) Violazione dell’art. 10bis della L. 241/90 ed eccesso di potere per violazione dei principi partecipativi, poiché è mancato il preavviso di rigetto ed inoltre l’amministrazione non ha chiesto direttamente il nullaosta all’autorità statale.
Si è costituito in giudizio il Comune di Edolo, eccependo in rito l’irricevibilità del gravame – in quanto la nota impugnata 18/4/2008 sarebbe atto meramente confermativo di un precedente diniego del 4/5/2007 – e sottolineando nel merito l’elemento ostativo (valido anche ai sensi dell’art. 21octies della L. 241/90) dell’assenza del parere favorevole dell’ANAS.
Con ordinanza n. 580, adottata nella Camera di consiglio del 31/7/2008, questo Tribunale ha accolto l’istanza incidentale di sospensione dell’atto impugnato, ordinando al Comune di pronunciarsi nuovamente dopo aver acquisito il parere dell’ANAS.
Con successiva ordinanza n. 775, adottata nella Camera di consiglio del 13/11/2008, questo Tribunale ha invitato l’ANAS di Milano a provvedere con sollecitudine ad emettere il parere di competenza: la determinazione è stata poi espressa in senso favorevole per due cartelli ed in senso negativo per il manufatto collocato al Km 116 + 987 dx.
Dopo il preavviso di diniego del 12/2/2009, in data 9/4/2009 parte ricorrente riceveva il nuovo atto di diniego 6/4/2009, che richiamava:
I) il parere negativo della Commissione comunale del paesaggio 4/3/2009, che sottolinea il forte impatto delle soluzioni proposte (dimensioni, colori, materiali);
II) la pericolosità dell’installazione in corrispondenza dell’attraversamento pedonale (col rischio di distrazione degli automobilisti e pericolo per la sicurezza dei pedoni);
III) il posizionamento estremamente vicino al palo dell’illuminazione (in assenza di tavole quotate di rilievo e progetto);
IV) la collocazione in zona standard, dove non è ammesso il posizionamento di cartelli stradali;
V) la sottoposizione a D.I.A. degli interventi edilizi minori come quello in esame.
Con gravame r.g. 705/2009 la ricorrente impugna l’atto di ulteriore diniego e gli atti endoprocedimentali, adducendo i seguenti nuovi motivi:
d) Violazione degli artt. 36 e 37 delle N.T.A., poiché non si riscontrano espressi divieti di collocare cartelli in zona standard, e comunque la stessa è già fortemente urbanizzata;
e) Violazione dell’art. 38 della L.r. 12/2005, eccesso di potere per travisamento dei presupposti, dato che l’esercizio di attività pubblicitarie con l’installazione di impianti necessita di titolo abilitativo edilizio solo se la posa determina un mutamento sostanziale del territorio rispetto al contesto preesistente (nel caso in esame si tratta di normali manufatti di m. 2 x 2 con altezza massima di m. 4,80 e basamento di sostegno con piantana cm. 80 x 80 x 80);
f) Violazione dell’art. 23 del Codice della Strada e dell’art. 51 del regolamento di esecuzione, eccesso di potere per difetto di istruttoria, poiché:
1. l’incompatibilità con l’ambiente viene affermata in modo apodittico senza dare contezza della supposta incisione sul paesaggio;
2. la vicinanza al palo della luce non crea problemi di manutenzione, nè viene precisato in che termini la circostanza influisca sulla possibilità di posare il cartello;
3. sulla pericolosità, si sottolinea che il limite di velocità è di 50 chilometri all’ora, e dunque non si pongono particolari problemi, tenuto conto che il cartello è rialzato rispetto alla segnaletica orizzontale;
g) Violazione e falsa applicazione dell’art. 58 del regolamento edilizio, poiché la norma invocata riguarda solo interventi pubblicitari sugli edifici e non vieta l’attività in esame.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, eccependo in rito la nullità del gravame (denominato "motivi aggiunti") per carenza dei requisiti per la sua qualificazione come ricorso autonomo; l’irricevibilità per tardività della notifica (il 6/4/2009 l’amministrazione ha trasmesso copia del diniego a mezzo fax presso lo studio del difensore, e questi aveva presentato le osservazioni al preavviso di rigetto); l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse (il 17/3/2009 è stata adottata una disciplina integrativa del regolamento edilizio, autonomamente preclusiva del rilascio del titolo); l’inammissibilità per mancato superamento della prova di resistenza (le aree che dovrebbero ospitare i cartelli sono di proprietà privata e la ricorrente non fornito la prova del titolo che la abilita ad utilizzarla), l’inammissibilità per la mancata notificazione al domicilio eletto (ossia presso il difensore) in luogo del domicilio reale del Comune.
Con motivi aggiunti depositati il 18/8/2009 parte ricorrente impugna le integrazioni al regolamento edilizio comunale, approvate con deliberazione commissariale 17/3/2009 n. 43 (art. 58.3 nella parte relativa ai cartelli). Deduce i seguenti motivi in diritto:
h) Erronea applicazione dell’art. 141 del D. Lgs. 267/2000 ed eccesso di potere per sviamento, poiché il Commissario è organo straordinario nominato per assumere soltanto gli atti urgenti ed assicurare in tal modo l’amministrazione provvisoria dell’Ente;
i) Violazione degli artt. 6, 8, 10 e 22 del D.P.R. 380/2001, degli artt. 27, 33 e 41 della L.r. 12/2005, dell’art. 58.3 del regolamento edilizio, eccesso di potere per travisamento dei fatti, poiché è illegittima la previsione della D.I.A. per la posa degli impianti pubblicitari, che vengono indebitamente equiparati agli interventi edilizi minori;
j) Erronea applicazione dell’art. 23 del Codice della Strada, eccesso di potere per sviamento, poiché il regolamento racchiude ulteriori divieti (sulle dimensioni dei cartelli, sulle distanze e su altri aspetti) immotivatamente restrittivi, generici, tassativi e sproporzionati, fortemente limitanti l’esercizio dell’attività economica.
La Giunta comunale ha poi introdotto – con deliberazione 1/9/2009 n. 32 – la sospensione per 1 anno del rilascio di nuove autorizzazioni in materia pubblicitaria stradale, al fine di adottare un nuovo regolamento e procedere al censimento generale dei manufatti sul territorio.
Con deliberazione consiliare in data 4/6/2010 n. 24 è stato approvato il nuovo Piano generale degli impianti pubblicitari, per effetto del quale parte ricorrente sostiene che verosimilmente non può più ottenere il bene della vita cui ambiva.
Nella memoria finale C.A. chiede di definire la vicenda controversa e di statuire sulla soccombenza, in vista dell’eventuale proposizione di un’istanza risarcitoria e comunque ai fini della liquidazione delle spese.
Alla pubblica udienza del 27/1/2011 i ricorsi venivano chiamati per la discussione e trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
I due ricorsi ed i motivi aggiunti appaiono connessi sotto il profilo soggettivo ed oggettivo e pertanto – conformemente all’istanza di parte ricorrente condivisa dalla resistente – se ne dispone la riunione, potendo essere decisi con un’unica sentenza ai sensi dell’art. 70 del Codice del processo amministrativo.
1. Deve essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse alla definizione dei gravami, tesi all’annullamento degli atti impugnati. Dall’accoglimento della domanda caducatoria formulata nei confronti dei provvedimenti comunali che si sono susseguiti nel tempo non può derivare alcun beneficio alla ricorrente, la quale nella memoria finale dà lealmente atto che – alla luce del nuovo Piano generale degli impianti pubblicitari – il conseguimento del bene della vita è allo stato verosimilmente precluso.
2. C.A. insiste per ottenere una delibazione sulla materia contenziosa, propedeutica ad una condanna alle spese ed eventualmente ad una futura azione risarcitoria. Il Comune di Edolo a sua volta chiede la rifusione delle spese di causa.
3. Il Collegio ritiene anzitutto di riconoscere la spettanza della pretesa esposta nel gravame introduttivo r.g. 735/08, poiché da un lato l’eccezione in rito è infondata – in quanto la domanda presentata nel 2007 riguardava posizioni diverse da quelle contemplate nel provvedimento 18/4/2008 (ed i nuovi elementi di fatto e di diritto hanno richiesto una rinnovata attività istruttoria) – mentre le censure sollevate risultano meritevoli di apprezzamento:
o è erronea l’applicazione dell’art. 39 delle N.T.A. del P.R.G., in quanto l’amministrazione non ha specificato con precisione quale zona di rispetto risulterebbe coinvolta, ed è altresì dubbia la riconduzione tout court dell’installazione di cartelli pubblicitari nell’alveo dell’attività edilizia;
o il richiamo all’art. 58 del regolamento edilizio non è congruente, dato che la norma si limita in effetti a vietare gli interventi a carattere pubblicitario sugli edifici, e dunque regola una fattispecie diversa;
o come il Tribunale ha già sinteticamente affermato in sede cautelare, il nulla osta provinciale – ove non richiesto dalla Società interessata – ben può essere acquisito direttamente dall’amministrazione comunale nell’ottica di una leale collaborazione tra amministrazioni e tra Enti pubblici e cittadini; sul punto la Sezione ha in altro contenzioso sottolineato (ordinanza collegiale 1/7/2010 n. 130) che il Comune, in difetto del nulla osta, è tenuto ad attivarsi per trasmettere la pratica all’autorità competente, al fine di ottenere il parere positivo di competenza.
4. Non è viceversa possibile accogliere le prospettazioni di C.A. nel ricorso r.g. 705/2009 e nei successivi motivi aggiunti. Anzitutto non è condivisibile l’obiezione di parte ricorrente quando invoca l’applicazione del principio "tempus regit actum", per cui la sopravvenuta modifica regolamentare non inciderebbe sull’istanza da esaminare: la novella è stata adottata il 17/3/2009 mentre l’atto di diniego è stato assunto il 6/4/2009, ed opera il principio generale per cui ciascuna fase del procedimento amministrativo è retta dalla normativa vigente nel momento del suo svolgimento. Ove intervenga una modifica della disciplina di una fase procedimentale ancora in corso, questa opera immediatamente sugli atti che non abbiano ancora trovato perfezionamento: se lo jus superveniens (preclusivo) interviene prima dell’emanazione dell’atto finale, l’autorità pubblica deve tenerne conto.
5. Peraltro, in disparte le numerose eccezioni in rito formulate, appare condivisibile il profilo ostativo della pericolosità dell’installazione in corrispondenza dell’attraversamento pedonale (col rischio di distrazione degli automobilisti e pericolo per l’incolumità dei pedoni). Ad avviso del Collegio l’amministrazione ha correttamente optato per la preminenza delle esigenze di sicurezza della circolazione rispetto al pur rilevante interesse economico di cui sono portatori gli imprenditori del settore, con una scelta perfettamente legittima anche alla luce dei canoni costituzionali di salvaguardia dell’integrità fisica e della salute degli individui.
6. Sui motivi aggiunti hanno inciso sia la deliberazione giuntale 1/9/2009 n. 32 – recante la sospensione per 1 anno del rilascio di nuove autorizzazioni in materia pubblicitaria stradale – sia in seguito la deliberazione consiliare in data 4/6/2010 n. 24, di approvazione del nuovo Piano generale degli impianti pubblicitari.
7. In conclusione può essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse alla definizione dei gravami. In ragione della soccombenza reciproca le spese di giudizio possono essere compensate:
– nella misura dei 2/3 con riguardo al gravame r.g. 735/2008;
– integralmente per il ricorso r.g. 705/2009 ed i motivi aggiunti.
Il rimborso del solo contributo unificato afferente al primo ricorso va posto a carico dell’amministrazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando, previa riunione dei ricorsi impugnatori in epigrafe, li dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Dichiara altresì improcedibili i motivi aggiunti.
Condanna il Comune di Edolo a corrispondere alla ricorrente la somma di Euro 2.100 corrispondente ad 1/3 delle spese, competenze ed onorari di difesa, oltre agli oneri di legge (nota spese ricorso r.g. 735/2008).
Condanna altresì il Comune di Edolo a rifondere alla ricorrente le spese del contributo unificato limitatamente al gravame r.g. 735/2008, ai sensi dell’art. 13 comma 6bis del D.P.R. 30/5/2002 n. 115.
Spese di lite compensate e contributo unificato a carico della parte ricorrente che lo ha anticipato con riguardo al ricorso r.g. 705/2009 e ai motivi aggiunti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
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