Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria del Tribunale la Fondazione Casa di Riposo di Robecco d’Oglio Onlus chiede l’accertamento del diritto al rimborso delle rette residue di degenza della Signora V. R. relativamente ai periodi 1/7/2003 – 31/12/2003 e 1/8/2004 – 30/6/2005, per un importo di Euro 14.305,29 oltre agli interessi legali dalle date delle fatture scadute fino all’effettivo saldo.
La Sig.ra V. – affetta da encefalopatia multinfartuale, portatrice di colostomia e pregressa idroureteronefrosi (cfr. relazioni mediche doc. B/1 e B/2) – è stata accolta presso la Fondazione ricorrente il 16/4/2003 ed è rimasta ospite fino al 6/6/2005 (doc. B/2). La paziente possedeva una cognitività conservata, era discretamente autosufficiente nelle ADL, si è ben integrata nella vita della comunità e ha partecipato volentieri a tutte le attività sociali.
Riferisce la Fondazione ricorrente che:
o il 16/4/2003 il Sig. P.P.G. – figlio della ricoverata – si impegnava formalmente al pagamento, con decorrenza dal giorno dell’ingresso in struttura (cfr. doc. B/2bis ricorrente);
o nel tempo si sono accumulate rette insolute, in quanto l’obbligato versava importi insufficienti a coprire l’ammontare dovuto, e malgrado i diversi solleciti trasmessi, non ha mai provveduto ad onorare l’impegno;
o il decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Cremona si rivelava infruttuoso, cosicchè la Fondazione adiva questo Tribunale per ottenere il pagamento del debito residuo; con sentenza n. 332/2008 il T.A.R. respingeva il ricorso, affermando che non era stata fornita la prova dell’insolvenza dell’assuntore dell’obbligazione;
o la Fondazione agiva allora esecutivamente nei riguardi dell’obbligato, ma ritraeva soltanto 126 Euro.
Ritenendo di aver dimostrato il presupposto dell’insolvenza del soggetto negozialmente obbligato al pagamento delle rette, la Fondazione ricorrente chiede che sia accertato nei confronti del Comune di Rezzato il diritto al rimborso, dato che le prestazioni rivestirebbero natura prevalentemente socioassistenziale.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’inammissibilità della domanda, già respinta e coperta da giudicato. Nel merito osserva che la ricorrente è stata ricoverata con una chiara patologia di rilievo sanitario e che in ogni caso l’intervento del Comune è di tipo sussidiario, ossia attivabile nel caso di accertata impossibilità da parte degli obbligati in via principale a sostenere le spese di degenza.
In punto di fatto precisa poi che V. R. percepisce in via continuativa una pensione INPS, e che la sua famiglia comprende il figlio (imprenditore che ha dichiarato redditi di imponibile elevato tra il 2002 e il 2007), O. M. C. (che lo ha sostituito nell’esercizio dell’attività, redditizia anche nell’anno 2009), e P.M. (che svolge attività professionale di tennista partecipando a tornei con montepremi rilevanti). La Fondazione avrebbe trascurato di chiedere il pagamento conducendo con negligente lentezza l’azione giudiziaria.
Nella memoria finale la Fondazione ribadisce la propria posizione, affermando che il Comune è competente anche in base alla giurisprudenza recente del Consiglio di Stato (sez. V – 5/5/2009 n. 2810) sul ruolo di obbligato in garanzia attribuito all’Ente locale, il quale è tenuto ad intervenire senza che gli Istituti ospitanti debbano indagare in autonomia le condizioni economiche dei soggetti ricoverati.
Alla pubblica udienza del 27/1/2011 il ricorso veniva chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
La Fondazione ricorrente chiede l’accertamento del diritto al rimborso delle rette di degenza della Signora V. R. per il periodo 1/7/2003 – 31/12/2003 e 1/8/2004 – 30/6/2005.
1. Ritiene anzitutto il Collegio di affermare la propria giurisdizione – ancorata alle ipotesi speciali previste dall’art. 29 comma 1 n. 5, 6, 7 del R.D. 26/6/1924 n. 1054 – in conformità al consolidato orientamento di questo Tribunale (cfr. per tutte sentenza 30/1/2006 n. 79 confermata sul punto dal Consiglio di Stato, sez. V – 23/6/2008 n. 3100; si rinvia anche a sentenza sez. II – 14/5/2010 n. 1766). Si ribadisce che nella materia controversa le cause attinenti all’esatta individuazione dell’Ente (e in generale del soggetto) onerato al pagamento delle rette di ricovero di disabili presso Enti convenzionati rientrano tra quelle relative alla spedalità, soccorso e assistenza, appartenenti alla cognizione del giudice amministrativo ai sensi del predetto art. 29, richiamato dall’art. 7 della L. 1034/1971 (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, sez. IV – 14/9/2007 n. 1416; T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I -19/10/2006 n. 2302). L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (30/7/2008 n. 5 e n. 7) ha escluso che dalla semplice entrata in vigore delle norme di riforma del Servizio Sanitario Nazionale sia conseguita di per sè – in assenza di alcuna espressa norma abrogativa – la caducazione della disciplina, di carattere speciale e come tale rafforzato, di cui all’art. 29 del T.U. 1054/24 e di cui all’art. 7 della L. 1034/71.
1.1 Né può incidere sulle predette conclusioni la recente entrata in vigore, con decorrenza 16/9/2010, del Codice del processo amministrativo, il quale non contempla più – tra le materie riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. art. 133) – gli oneri di spedalità, soccorso ed assistenza, ed esclude espressamente, per le controversie in materia di pubblici servizi, "quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi".
1.2 Il D. Lgs. 104/2010 non ha efficacia retroattiva, mentre una norma transitoria (art. 2 allegato 3) mantiene operativi i termini in corso alla data di entrata in vigore del Codice. Resta dunque salvo – per i giudizi già pendenti davanti al giudice amministrativo – l’effetto convalidante sancito dall’art. 5 del c.p.c.: il principio della perpetuatio jurisdictionis rende infatti irrilevanti, ai fini della giurisdizione, i mutamenti legislativi successivi alla proposizione della domanda, nel caso in cui lo jus novum privi il giudice della giurisdizione che gli apparteneva quando (come nella fattispecie) la domanda è stata introdotta (cfr. Corte di Cassazione, sez. unite civili – 12/11/2002 n. 15885). In altri termini, il processo continua pacificamente davanti al giudice adito nei casi in cui questi, originariamente competente, cessi di esserlo a seguito di un successivo cambiamento dello stato di fatto o di diritto (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 5/5/2008 n. 1288).
2. Deve essere altresì disattesa l’eccezione di inammissibilità della domanda giudiziale, che secondo il Comune è già stata respinta e pertanto sarebbe coperta da giudicato. La pronuncia invocata (sentenza di questo Tribunale n. 332/2008) si è limitata a statuire sulla mancata "dimostrazione del presupposto della pretesa azionata" in quella sede. La nuova situazione di fatto e diritto, che fa seguito al tentativo (parimenti inutile) di escutere il patrimonio del figlio dell’ospite, abilita la Fondazione ad agire nuovamente in giudizio per conseguire il bene della vita al quale aspira.
3. Nel merito la pretesa è tuttavia infondata.
3.1 Il Collegio si richiama nuovamente alla pronuncia di questo Tribunale 31/8/2007 n. 838, della quale si riporta di seguito un estratto.
"… Ne discende che l’obbligo di intervento a carico del Comune si sostanzia in una prestazione di carattere sociale il cui accesso è riservato prioritariamente ai "soggetti in condizioni di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze per inabilità di ordine fisico e psichico"…. e non è riconducibile, contrariamente a quanto sostenuto dalla Fondazione ricorrente, ad una prestazione di garanzia per l’inadempimento o l’inesatto adempimento da parte dei soggetti che si siano obbligati al versamento delle rette in una condizione in cui l’ospite della Fondazione sia essa stessa titolare di redditi sufficienti all’assolvimento dei relativi oneri e nei cui confronti l’ordinamento assicura al creditore la possibilità di intraprendere efficaci azioni di tutela che esulano dalla cognizione del giudice amministrativo".
3.2 Nella fattispecie in esame l’ex ospite è titolare di pensione INPS (circostanza non contestata dalla Fondazione) ma i relativi proventi non vengono utilizzati per ridurre il debito maturato. Peraltro il figlio si era obbligato formalmente al pagamento della retta ma poi si è rivelato inadempiente. Ritiene il Collegio che, malgrado la previsione di cui all’art. 2 comma 6 del D. Lgs. 109/98, si è in presenza di un impegno liberamente assunto e dunque potenzialmente coercibile, a fronte del quale la Fondazione deduce di aver vanamente promosso il tentativo per ottenere giudizialmente il pagamento del valore residuo delle rette. Tuttavia il Comune ha dato conto di redditi consistenti e di un buon tenore di vita del nucleo familiare della paziente, e tale situazione introduce un profilo di negligenza della ricorrente, che non si è tempestivamente attivata per rendere operativa un’obbligazione di garanzia.
3.3 In questo contesto la ricorrente invoca la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V – 5/5/2009 n. 2810, che sembra sviluppare una tesi opposta a quella sostenuta da questo Tribunale.
Il Collegio osserva che, anche aderendo alla prospettazione delineata, la vicenda in esame induce a conclusioni sfavorevoli per la Fondazione.
Il Consiglio di Stato ha valorizzato gli artt. 61 e 63 comma 3 della L.r. 1/86 per tempo vigente, ai sensi dei quali "Gli oneri che in base alle leggi e al piano regionale socioassistenziale gravano sui Comuni per l’assistenza sono a carico del Comune in cui l’avente diritto alla prestazione è residente o…. è dimorante nel momento in cui la prestazione ha inizio;…" (art. 61 comma 1), mentre "Gli utenti sono tenuti a concorrere, in rapporto alle proprie condizioni economiche, al costo dei servizi erogati in gestione diretta o per convenzione, dai Comuni…" (art. 63 comma 1) e "Il Comune su cui grava l’onere delle prestazioni ai sensi del precedente art. 61 esercita l’azione di rivalsa nei confronti dei soggetti obbligati" (art. 63 comma 3).
3.4 Ad avviso del Collegio nella specie esaminata non può invocarsi il ruolo del Comune in ordine al pagamento delle rette, in difetto di un suo tempestivo coinvolgimento nella situazione di bisogno.
In proposito già l’art. 59 della L.r. 1/86 – rubricato "Procedure per l’accesso alle prestazioni" – statuiva al comma 3 che "Ove non sussistano ragioni di urgenza indilazionabile, gli aventi diritto all’assistenza a norma del precedente art. 9, presentano richiesta di accesso ai servizi o alle prestazioni al Sindaco del Comune di residenza o a quello del Comune di dimora….". La disposizione prevedeva una graduatoria secondo un ordine di priorità delle istanze, regolava i casi di urgenza indilazionabile, ed assegnava al Sindaco il compito di designare la struttura o il servizio idonei, tenuti a provvedere all’assistenza.
Il principio delineato è stato puntualizzato nella legislazione vigente, per cui l’art. 6 comma 4 della L. 328/2000 stabilisce che "Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica".
Da ultimo l’art. 8 della L.r. 12/3/2008 n. 3 chiarisce ulteriormente la portata della locuzione "previamente informato", affermando al comma 3 che "Il gestore della unità d’offerta informa il comune di residenza dell’assistito della richiesta di ricovero o, nei casi in cui il ricovero sia disposto d’urgenza, dell’accettazione. In caso di ricovero di un minore il gestore informa i comuni di residenza dei genitori esercenti la potestà o del tutore. Nei casi in cui il ricovero di un minore sia disposto d’urgenza, il gestore informa dell’accettazione".
3.5 La ratio della regola sottesa alle disposizioni citate è evidente, poiché il Comune – per contribuire al mantenimento di un suo residente ricoverato in una struttura – deve conoscere tempestivamente gli oneri da assumere, così da conformare la sua azione alle regole precise e stringenti in materia di contabilità pubblica. Detto ragionamento peraltro va inquadrato in un quadro d’insieme più ampio, poiché l’erogazione di un servizio a favore dei soggetti socialmente deboli avviene in un contesto di progettualità, che vede la persona interessata inserita in un percorso elaborato con il coinvolgimento degli attori pubblici e privati del territorio: il Comune di residenza, la struttura ospitante, i familiari, le eventuali agenzie del volontariato, gli ulteriori Enti competenti (cfr. sentenze Sezione 14/5/2010 n. 1766; 8/1/2011 n. 22).
3.6 Nella fattispecie la difesa del Comune (cfr. pag. 13 memoria di costituzione) evidenzia che il Comune non è stato tempestivamente reso edotto del ricovero e soprattutto dei mancati pagamenti del congiunto obbligato. La prima comunicazione pervenuta al protocollo dell’Ente è datata 13/6/2005 e preannuncia soltanto le dimissioni dall’Istituto ed il rientro in famiglia, senz’altro aggiungere sul debito pregresso (cfr. fatto dedotto a pag. 13 della memoria difensiva del Comune e non contestato).
Il Comune di Rezzato non è stato messo nella condizione di svolgere il proprio ruolo: ha ricevuto l’informazione dell’avvenuto ricovero e dei mancati pagamenti quando ormai la paziente non era più ospite nella struttura, ed il debito aveva ormai raggiunto le massime proporzioni.
L’applicazione dei principi affermati dal Consiglio di Stato postula che l’Istituto ospitante coinvolga l’Ente locale prima di effettuare il ricovero, affinchè il secondo possa esercitare i suoi compiti istituzionali e soprattutto attivare una collaborazione ed un intervento sociale mirato al caso specifico, poichè è indubbio che – come sostenuto dal Consiglio di Stato – "il comune di residenza del ricoverato è anche l’ente che, normalmente, conosce la situazione economica e familiare del ricoverato e che, in ogni caso, ha i mezzi e gli uffici idonei per effettuare le ricerche e ottenere le certificazioni eventualmente occorrenti". Tali adempimenti permettono di raggiungere gli obiettivi prefissati se il Comune è avvisato nel momento in cui il bisogno si manifesta, cosicchè è in grado di effettuare le proprie verifiche, fornire i dovuti suggerimenti ed affrontare le questioni economiche, ricercando le soluzioni più congrue anche a garanzia del regolare pagamento delle rette.
L’omesso sollecito coinvolgimento dell’autorità comunale ha impedito la formazione di un percorso ragionato e condiviso e l’elaborazione di un progetto sul soggetto assistito, e la Fondazione non può pretendere una presa in carico "postuma" a soli fini economici.
3.7 In aggiunta si può altresì evidenziare come l’informazione preventiva sia oltremodo necessaria in tempi di ristrettezze finanziarie che stanno creando progressive difficoltà agli Enti locali, mentre l’art. 2 comma 6 del D. Lgs. 109/1998 precisa che le disposizioni sull’ISEE non attribuiscono agli enti erogatori la facoltà ex art. 438 comma 1 c.c. nemmeno nei confronti dei componenti il nucleo familiare dell’assistito: lo stesso Ente locale potrebbe incontrare serie difficoltà a conseguire – nei confronti dei congiunti dell’ospite – il recupero totale o parziale della somma anticipata, in assenza (si ribadisce) di un progetto complessivo e ragionato sul caso.
Il gravame deve pertanto essere respinto.
L’articolazione della vicenda e le oscillazioni giurisprudenziali sul punto controverso inducono il Collegio a compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
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