Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2012
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita’ costituzionale degli articoli 3, 11 e
31 della legge della Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) e degli
articoli 2 e 5 della legge della Regione Abruzzo 9 novembre 2011, n.
39 (Disposizioni in materia di entrate), promossi dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 31 ottobre-3
novembre 2011 e il 9-11 gennaio 2012, depositati in cancelleria l’8
novembre 2011 e il 17 gennaio 2012 ed iscritti rispettivamente al n.
131 del registro ricorsi 2011 ed al n. 9 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 3 luglio 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l’avvocato Lorenzo Grisostomi Travaglini
per la Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 31 ottobre-3 novembre 2011 e
depositato l’8 novembre 2011 il Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri del 24 ottobre
2011, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato in via principale gli articoli 3, 11 e 31 della legge della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Abruzzo n. 54 del 31 agosto 2011.
Gli articoli impugnati prevedono rispettivamente interventi per
lo sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo, di sostegno regionale
alle imprese operanti nel settore del turismo e sussidi a favore dei
malati oncologici e dei pazienti trapiantati.
2.- Il ricorrente deduce l’illegittimita’ costituzionale delle
predette disposizioni per violazione dell’art. 81, quarto comma,
della Costituzione.
2.1.- Rileva il ricorrente che l’art. 3 della legge reg. Abruzzo
n. 35 del 2011, dopo l’art. 15 della legge della Regione Abruzzo 10
gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo –
Legge Finanziaria Regionale 2011), inserisce l’art. 15-bis, rubricato
«Interventi per lo sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo». La
novella legislativa prevede al comma 1, che allo scopo di valorizzare
l’Aeroporto d’Abruzzo e’ autorizzata la spesa di euro 2.800.000,00
per l’anno 2011, mediante lo stanziamento di tale importo sul
capitolo di spesa denominato «Valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo
– L.R. 8 novembre 2001, n. 57». A tale riguardo la disposizione
prevede le seguenti modalita’ di copertura: quanto ad euro
1.200.000,00, mediante corrispondente riduzione dello stanziamento al
Fondo di cui all’art. 4, comma 5, della legge della Regione Abruzzo
28 aprile 2000, n. 77 (Interventi di sostegno regionale alle imprese
operanti nel settore del turismo), denominato «Trasferimento alla
FIRA delle risorse di cui all’art. 4 della L.R. 77/2000 – fondo di
dotazione»; quanto ad euro 1.600.000,00, tramite riprogrammazione
delle economie di spesa derivanti dall’attuazione della convenzione
denominata «Agensud 78/88». Tuttavia il ricorrente osserva che la
predetta somma di euro 1.600.000,00 non compare nell’allegato 3 della
legge in esame, recante «Tabella economie riprogrammate con il
bilancio di previsione annuale 2011». Ne conseguirebbe che tale
stanziamento non potrebbe concorrere alla copertura dell’onere
complessivo di euro 2.800.000,00, derivante dagli interventi previsti
per la valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo. Tale onere rimarrebbe
dunque privo della copertura finanziaria per l’importo
corrispondente.
2.2.- L’art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 a sua
volta modifica i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge regionale n. 1
del 2011. La novella legislativa prevede, al comma 1, che «La
dotazione del Fondo di cui all’art. 4, comma 5, della L.R. 28 aprile
2000, n. 77, recante "Interventi di sostegno regionale alle imprese
operanti nel settore del turismo", e’ stabilita presuntivamente per
l’anno 2011 in euro 4.000.000,00». Tale stanziamento, destinato al
Fondo di cui all’art. 4, comma 5, della legge reg. Abruzzo n. 77 del
2000 viene finanziato: quanto ad euro 2.000.000,00 con i rientri di
cui alla legge della Regione Abruzzo 4 giugno 1980, n. 50 (Normativa
organica sul turismo); quanto ad euro 2.000.000,00 con le economie
derivanti dai programmi di attuazione di cui all’art. 10 della citata
legge regionale n. 77 del 2000 per gli anni dal 2003 al 2005,
giacenti presso la FIRA (Finanziaria regionale abruzzese). Rileva il
ricorrente che l’importo di euro 2.000.000,00, rappresentato dalle
economie derivanti dai programmi di attuazione di cui alla legge reg.
Abruzzo n. 77 del 2000, giacenti presso la FIRA, risulterebbe gia’
utilizzato nella misura di euro 1.200.000,00 per il finanziamento
dell’Aeroporto d’Abruzzo, ai sensi dell’art. 15-bis, comma 2, lettera
a), della legge regionale n. 1 del 2011, introdotto dall’art. 3 della
legge regionale n. 35 del 2011. Ne risulterebbe che lo stanziamento
di euro 4.000.000,00 sarebbe coperto solamente nei limiti di euro
2.800.000,00.
2.3.- L’art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 prevede
interventi per i malati oncologici. In particolare i commi 2 e 3
estendono ai portatori di patologie oncologiche ed ai pazienti
trapiantati i sussidi previsti dall’art. 5, comma 3, della legge
della Regione Abruzzo 21 aprile 1977, n. 19 (Provvidenze a favore dei
nefropatici e per il potenziamento dei servizi di dialisi
domiciliare), per un onere valutato in euro 1.500.000,00 per
l’esercizio 2011. Ai fini della copertura di tale spesa il successivo
comma 4 dell’art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 apporta le
seguenti variazioni al bilancio di previsione dell’esercizio
finanziario corrente, in termini di competenza e di cassa: incremento
di euro 1.100.000,00 dello stanziamento della U.P.B. di parte entrata
denominata «Entrate per sanzioni amministrative e violazioni
tributarie»; diminuzione di euro 1.500.000,00 della U.P.B. di parte
entrata denominata «Entrate per sanzioni amministrative e violazioni
tributarie»; incremento di euro 1.500.000,00 della U.P.B. di parte
spesa denominata «Interventi socio assistenziali per la maternita’,
l’infanzia, l’adolescenza e la famiglia». Rileva il ricorrente che il
risultato mostra un saldo negativo per euro 1.900.000,00 e la
prevista spesa risulterebbe quindi priva di copertura per l’importo
corrispondente.
3.- La Regione Abruzzo non si e’ costituita nel giudizio
introdotto con il ricorso n. 131 del 2011.
4.- L’art. 11 della legge regionale n. 35 del 2011 e’ stato
sostituito dall’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 13 gennaio
2012, n. 5, recante «Integrazione alla L.R. 10 gennaio 2011, n. 2
(Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011. Bilancio
pluriennale 2011-2013)» e le modifiche apportate attengono alla
determinazione della dotazione del fondo di cui all’art. 4, comma 5,
della legge reg. Abruzzo n. 77 del 2000, stabilita per l’anno 2011 in
euro 2.800.000,00 in luogo dei precedenti euro 4.000.000,00.
5.- Con ricorso notificato il 9 gennaio 2012 e depositato il 17
gennaio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa
delibera del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2011,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato in via principale gli artt. 2 e 5 della legge della Regione
Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate),
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 71 del
10 novembre 2011.
Gli articoli impugnati sostituiscono rispettivamente gli artt. 3
e 31 della legge regionale n. 35 del 2011.
6.- Il ricorrente deduce l’illegittimita’ costituzionale degli
artt. 2 e 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011 per violazione
dell’art. 81, quarto comma, Cost.
6.1.- L’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, nel
sostituire l’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011, che aveva
introdotto l’art. 15-bis nella legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011,
lascia invariata la previsione del comma 2, lettera a), di
quest’ultimo ed in luogo di quanto stabilito dalla precedente lettera
b) prevede alle lettere b) e c) che per il finanziamento degli
interventi di cui alla legge della Regione Abruzzo 8 novembre 2001,
n. 57 (Valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo), nella misura di euro
2.800.000,00, si provvede nel modo seguente: quanto a euro
1.200.000,00 mediante impiego delle economie vincolate relative al
Fondo unico per le agevolazioni alle imprese, di cui al capitolo di
spesa 282451 – U.P.B. 08.02.002 – denominato «Fondo unico per le
agevolazioni alle imprese – D.Lgs. 112/98». Il Servizio Bilancio
della Direzione Riforme Istituzionali, Enti locali, Bilancio,
Attivita’ sportive, su richiesta della Direzione Trasporti,
Infrastrutture, Mobilita’ e Logistica e della Direzione Sviluppo
Economico, e’ autorizzato ed effettuare la reiscrizione della somma
di euro 1.200.000,00 sul capitolo di spesa 242422 – U.P.B. 06.02.004
denominato: «Valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 8
novembre 2001, n. 57»; quanto a euro 1.600.000,00 mediante impiego
delle economie vincolate derivanti dalle economie di spesa
preventivamente accertate riguardanti l’intervento straordinario del
Mezzogiorno. Il Servizio Bilancio della Direzione Riforme
Istituzionali, Enti locali, Bilancio, Attivita’ sportive, su
richiesta della Direzione Trasporti, Infrastrutture, Mobilita’ e
Logistica e della Direzione Affari della Presidenza, competente in
materia di Programmazione, e’ autorizzato ad effettuare la
reiscrizione della somma di euro 1.600.000,00 di cui al presente
comma sul capitolo di spesa 242422 – U.P.B. 06.02.004 denominato:
«Valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n.
57».
Rileva il ricorrente che allo stato non risulta approvato dalla
Regione Abruzzo il rendiconto generale relativo all’esercizio
finanziario 2010. Ne conseguirebbe che il legislatore regionale, non
osservando il disposto dell’art. 25 del decreto legislativo 28 marzo
2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in
materia di bilancio e di contabilita’ delle regioni, in attuazione
dell’articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208),
violerebbe i principi fondamentali e le norme di coordinamento in
materia di bilancio e contabilita’ delle Regioni. Il ricorrente
ricorda inoltre che l’art. 3, comma 2, lettera b), della legge
regionale n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione, in base
alla quale, allo scopo di valorizzare l’Aeroporto d’Abruzzo, si
sarebbe provveduto mediante riprogrammazione delle economie di spesa
derivanti dalla convenzione denominata «Agensud 78/88», e’ stato gia’
impugnato dinnanzi alla Corte costituzionale, per violazione
dell’art. 81, quarto comma, Cost. Anche l’art. 2 della legge
regionale n. 39 del 2011, pur avendo sostituito l’art. 3, comma 2,
lettera b), della legge regionale n. 35 del 2011 e avendo modificato
la programmazione delle economie di spesa, sarebbe censurabile in
quanto non prevedrebbe, per la valorizzazione dell’Aeroporto
d’Abruzzo, adeguata copertura finanziaria.
6.2.- L’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011 ha
sostituito l’art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011, contenente
interventi a favore dei malati oncologici al cui finanziamento sono
destinate le entrate derivanti dall’applicazione dell’art. 85 della
legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale
2004-2006 della Regione Abruzzo – legge finanziaria regionale 2004).
In particolare e’ stata ridotta ad euro 200.000,00 la somma
stanziata e sono state previste le seguenti modifiche in termini di
competenza e di cassa al bilancio di previsione dell’esercizio
finanziario corrente: a) lo stanziamento della U.P.B. di parte
entrata 03.05.002, denominata «Entrate per sanzioni amministrative e
violazioni tributarie» e’ incrementato di euro 200.000,00; b) lo
stanziamento della U.P.B. di parte spesa 13.01.003, denominata
«Interventi socio assistenziali per la maternita’, l’infanzia,
l’adolescenza e la famiglia» e’ incrementato di euro 200.000,00.
Il ricorrente ricorda che l’art. 31 della legge regionale n. 35
del 2011 nella sua originaria formulazione e’ stato gia’ impugnato
dinnanzi alla Corte costituzionale, poiche’ nel disporre variazioni
di bilancio in termini di competenza e di cassa, determinava un saldo
negativo pari ad euro 1.900.000,00, in violazione dell’art. 81,
quarto comma, Cost. Il ricorrente rileva inoltre che l’art. 85 della
legge della Regione Abruzzo n. 15 del 2004 detta norme in materia di
recupero dei sottotetti e che alla luce dell’aleatorieta’ delle
predette entrate, il comma 5 dell’art. 31 dispone che l’erogazione
della spesa sia consentita solo nei limiti delle entrate
preventivamente accertate dalla Giunta regionale. Pertanto, secondo
l’Avvocatura, il legislatore regionale, rinviando ad un provvedimento
della Giunta regionale la copertura finanziaria, violerebbe l’art.
81, quarto comma, Cost.
A sostegno dei motivi del ricorso si osserva altresi’ che l’art.
17, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita’ e finanza pubblica) – le cui disposizioni, a mente
dell’art. 1, comma 4, costituiscono «principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117 della
Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell’unita’ economica
della Repubblica italiana, ai sensi dell’articolo 120, secondo comma,
della Costituzione» – prevede che «in attuazione dell’articolo 81,
quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o
maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni
intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende
come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa,
definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo
i criteri di cui al comma 12, per la compensazione degli effetti che
eccedano le previsioni medesime. In ogni caso la clausola di
salvaguardia deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di
vista temporale, tra l’onere e la relativa copertura. La copertura
finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero
minori entrate, e’ determinata esclusivamente attraverso le seguenti
modalita’:
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi
speciali previsti dall’articolo 18, restando precluso sia l’utilizzo
di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte
corrente, sia l’utilizzo per finalita’ difformi di accantonamenti per
regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento
di obblighi internazionali;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di
spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o
in contabilita’ speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla
contestuale iscrizione nello stato di previsione dell’entrata delle
risorse da utilizzare come copertura;
c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o
maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o
maggiori oneri di parte corrente attraverso l’utilizzo dei proventi
derivanti da entrate in conto capitale».
7.- Con memoria di costituzione depositata in cancelleria il 20
febbraio 2012, previa delibera della Giunta regionale del 16 febbraio
2012, si e’ costituita la Regione Abruzzo nel giudizio introdotto con
ricorso n. 9 del 2012.
7.1.- In via preliminare la resistente assume la genericita’
della censura relativa all’asserita violazione, da parte dell’art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, dell’art. 81, quarto comma,
Cost. e della norma interposta di cui all’art. 25 del d.lgs. n. 76
del 2000, contenente principi fondamentali e norme di coordinamento
in materia di contabilita’ delle Regioni, sul presupposto che
l’impiego di economie vincolate sarebbe stato disposto senza previa
approvazione del rendiconto generale relativo all’esercizio
finanziario 2010. Difatti, a giudizio della Regione, non sarebbe
stata evidenziata la consistenza ne’ la ratio che consentirebbe di
individuare la violazione della norma interposta, di modo che di
fatto sarebbe meramente enunciata anche la lesione del parametro
costituzionale. Difatti, l’art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000 dispone
che «I risultati della gestione sono dimostrati nel rendiconto
generale annuale della regione. Il rendiconto generale comprende il
conto del bilancio relativo alla gestione del bilancio ed il conto
generale del patrimonio». Secondo la resistente, in buona sostanza,
la norma richiamata non conterrebbe disposizioni inerenti l’incidenza
del rendiconto dell’anno precedente rispetto alle previsioni di
competenza dell’esercizio in corso, ma al contrario descriverebbe
semplicemente i contenuti e la funzione del documento contabile.
Inoltre l’articolato normativo citato non porrebbe alcuna
prescrizione in merito ai tempi di approvazione del rendiconto
dell’esercizio precedente e, pertanto, non troverebbe alcun riscontro
la connessione operata dal Governo tra l’art. 25 in esame e la
mancata approvazione del rendiconto di gestione dell’anno precedente.
Osserva sul punto la resistente che l’art. 29 del d.lgs. n. 76
del 2000 fissa alla data del 30 giugno dell’anno successivo il
termine di natura ordinatoria per l’approvazione del rendiconto di
gestione e che quest’ultimo non avrebbe alcuna incidenza sulla
formazione del bilancio dell’esercizio finanziario successivo.
Inoltre l’art. 22 del d.lgs. n. 76 del 2000 al comma 5 prevede che
«Fino a quando non sia approvato il rendiconto» dell’esercizio «non
si tiene conto» delle spese finanziate dalle assegnazioni statali «ai
fini del calcolo dell’eventuale disavanzo di cui all’art. 5 comma 2»
dello stesso decreto.
Secondo la Regione la piena legittimita’ dell’imputazione di
fondi vincolati in relazione a rendiconti in fase di approvazione
emergerebbe dalla lettura del combinato disposto dell’art. 21, comma
2, del d.lgs. n. 76 del 2000 – in base al quale «costituiscono
residui passivi le somme impegnate (…) e non pagate entro il
termine dell’esercizio» e «non e’ ammessa la conservazione nel conto
dei residui di somme non impegnate» – e dell’art. 22 del medesimo
decreto, che prevede l’assegnazione alle Regioni di risorse con
vincolo di destinazione. A riprova di queste affermazioni la
resistente richiama l’art. 34 della legge della Regione Abruzzo 25
marzo 2002, n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo),
secondo cui «nel bilancio annuale sono iscritti appositi fondi
necessari per: (…) c) la riassegnazione di economie relative ad
assegnazioni statali e comunitarie con vincolo di destinazione». Dal
tenore del suddetto combinato disposto non conseguirebbe alcuna
violazione dell’art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000, quale norma
interposta in relazione all’art. 81, quarto comma, Cost., ad opera
dell’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, laddove ha
disposto l’utilizzo di economie vincolate, cioe’ di risorse relative
ad assegnazioni statali non ancora utilizzate, per il finanziamento
degli interventi di spesa ivi previsti. La sussistenza di economie
vincolate non ancora utilizzate costituirebbe, infatti, il
presupposto previsto dalla norma per la riassegnazione delle risorse
medesime, che ai sensi della legge annuale di bilancio della Regione
sono disposte con provvedimento amministrativo a seguito di
preventiva istruttoria finalizzata ad accertare la sussistenza di
risorse aventi natura di economie vincolate.
D’altra parte, osserva la Regione, la sostituzione dell’intero
art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, operata con l’art. 2
della legge regionale n. 39 del 2011, avrebbe il precipuo fine di
individuare una copertura finanziaria certa per l’intervento di spesa
che viene autorizzato. Difatti, l’art. 3 della legge reg. Abruzzo n.
35 del 2011 prevedeva l’impiego di risorse per euro 1.600.000,00
relative ad economie vincolate non ancora accertate, afferenti alle
convenzioni ex Agensud. Proprio per tale finalita’ nella legge reg.
Abruzzo n. 35 del 2011 e’ stato approvato l’art. 27, recante
«Disposizioni in materia di Convenzioni ex Agensud», con la
previsione di un procedimento amministrativo finalizzato alla
verifica della conclusione delle convenzioni ed al conseguente
accertamento di economie vincolate disponibili. L’economia vincolata
relativa alla convenzione denominata «Agensud 78/88», dopo l’entrata
in vigore della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, e’ stata
sottoposta al procedimento di verifica della sussistenza disciplinato
all’art. 27 della medesima legge regionale e, dopo l’adozione di
provvedimenti amministrativi che hanno dichiarato conclusa la
convenzione ed hanno rilevato l’effettiva realizzazione delle
economie di risorse per un importo superiore ad euro 1.600.000,00, e’
stata considerata quale risorsa effettivamente disponibile per
l’intervento di spesa disposto dall’art. 2 della legge reg. Abruzzo
n. 39 del 2011. La nuova formulazione dell’art. 3 avrebbe dunque, a
giudizio della resistente, emendato le precedenti criticita’ proprio
identificando concretamente le disponibilita’ effettive delle
risorse.
7.2.- In ordine all’asserita violazione dell’art. 81, quarto
comma, Cost. e della norma interposta di cui all’art. 25 del d. lgs.
n. 76 del 2000 con riferimento all’art. 5 della legge reg. Abruzzo n.
39 del 2011, la resistente ricorda che il legislatore regionale con
questa norma ha rinviato ad un provvedimento della Giunta regionale
la copertura finanziaria dell’erogazione di spesa ivi prevista.
Secondo la Regione dal tenore dell’articolato impugnato
emergerebbe chiaramente l’infondatezza del motivo proposto. Difatti
la copertura finanziaria sarebbe espressamente individuata dal comma
4 dell’art. 31 nella sua nuova formulazione: solo all’interno di tale
unita’ previsionale alla Giunta viene demandata l’attuazione sulla
base della concreta disponibilita’ finanziaria, peraltro
espressamente circoscritta con la clausola di salvaguardia «solo nei
limiti delle entrate preventivamente accertate». Le disposizioni di
cui all’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011 prevedrebbero
interventi di spesa per i quali e’ stata preventivamente accertata la
effettiva sussistenza e la clausola di salvaguardia contenuta nel
comma 5 eliminerebbe in radice la possibilita’ di erogare una spesa
priva della necessaria copertura finanziaria. Ne discenderebbe, in
conclusione, a giudizio della resistente, la piena rispondenza della
disposizione normativa alla «fondamentale esigenza di chiarezza e
solidita’ del bilancio di cui all’art. 81 Cost.», conformemente
all’insegnamento della Corte costituzionale (sentenze n. 106 del
2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 86 del 2008, n. 359 del 2007).
8.- Successivamente con memoria del 12 giugno 2012 l’Avvocatura
generale dello Stato con riferimento all’art. 2, lettera b), della
legge della Regione Abruzzo n. 71 del 2011 (recte: art. 2, lettera b,
della legge della Regione Abruzzo n. 39 del 2011, che ha sostituito
l’art. 3 della legge della Regione Abruzzo n. 35 del 2011) ha
richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2012,
nella parte in cui ha affermato il principio secondo cui non e’
conforme ai precetti dell’art. 81, quarto comma, Cost. realizzare il
pareggio di bilancio in sede preventiva attraverso la
contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e
verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio
consuntivo dell’esercizio precedente, in quanto il predetto parametro
costituzionale esige che l’obbligo di copertura debba essere comunque
salvaguardato mediante la previa verifica di disponibilita’ delle
risorse impiegate, per assicurare il tendenziale equilibrio tra
entrate e uscite. Tale soluzione e’ coerente con il costante
orientamento della Corte costituzionale, secondo cui la copertura
deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, sicche’ nessuna spesa puo’ essere accesa in poste di
bilancio correlate ad un avanzo presunto se non quella finanziata da
fondi vincolati e regolarmente stanziati nell’anno precedente.
8.1.- L’Avvocatura ne deduce che sarebbe pienamente fondato il
riferimento all’art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000, con implicito
richiamo alla funzione fondamentale del rendiconto generale, quale
norma interposta idonea a fungere da parametro di legittimita’
costituzionale. Inoltre riprende la citata sentenza della Corte
costituzionale n. 70 del 2012, nella parte in cui chiarisce che
nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i
principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati dall’art.
81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una
statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione
delle previsioni di entrata e di spesa; la seconda, fondata sul
carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di
superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso
consentiti. La combinazione di queste due regole protegge
l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le
pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti.
A giudizio del ricorrente ne conseguirebbe che una legge di spesa
non potrebbe trovare copertura in voci di un bilancio consuntivo non
ancora approvato.
Nella memoria l’Avvocatura con riferimento all’art. 2, lettera
c), della legge reg. Abruzzo n. 71 del 2011 (recte: art. 2, lettera
c, della legge della Regione Abruzzo n. 39 del 2011, che ha
sostituito l’art. 3 della legge della Regione Abruzzo n. 35 del 2011)
rileva che la riprogrammazione delle economie di spesa ivi
contemplata a copertura dei maggiori oneri violerebbe l’art. 81,
quarto comma, Cost., in quanto secondo la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale «la copertura di nuove spese deve essere
credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in
adeguato rapporto con la spesa che s’intende effettuare» (ex multis,
sentenze n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010).
8.2.- Infine, analoghe considerazioni, secondo l’Avvocatura,
varrebbero per l’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, in
quanto le entrate derivanti dall’applicazione dell’art. 85 della
legge regionale n. 15 del 2004 sarebbero all’evidenza non
sufficientemente sicure, tant’e’ che lo stesso legislatore regionale
subordina l’erogazione della spesa al previo accertamento di tali
entrate.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso n. 131 del 2011 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli articoli 3, 11 e 31 della legge della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), in riferimento all’articolo 81, quarto
comma, della Costituzione. In particolare, il ricorrente si duole che
l’art. 15-bis, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo
10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo –
Legge Finanziaria Regionale 2011), aggiunto dall’impugnato art. 3
della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, prevede un finanziamento di
euro 1.600.000,00 per lo sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo
attinto dalle economie di spesa derivanti dall’attuazione della
convenzione Agensud n. 78/88, attraverso la reiscrizione di pari
importo sul capitolo di spesa 24242 – U.P.B. 06.02.004, denominato
«Valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n.
57». La predetta somma non comparirebbe nell’allegato 3, recante la
«Tabella delle economie riprogrammate con il bilancio di previsione
annuale 2011» e conseguentemente il contestato stanziamento non
potrebbe concorrere alla copertura dell’onere complessivo derivante
dall’insieme degli interventi previsti per la valorizzazione
dell’aeroporto.
Con riguardo all’art. 11, recante modifiche all’art. 15 della
legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, il Presidente del Consiglio dei
ministri si duole che il comma 2, lettera b) di detta norma preveda
un finanziamento di euro 2.000.000,00 attraverso il fondo FIRA
(Finanziaria regionale abruzzese), il quale sarebbe gia’ utilizzato
per lo sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo, secondo quanto
disposto dall’art. 3, comma 2, lettera a), della legge reg. Abruzzo
n. 35 del 2011, di modo che vi sarebbero per tale finalita’ somme
insufficienti nella misura di euro 1.200.000,00.
Per quel che concerne l’art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35
del 2011 inerente agli interventi a favore dei malati oncologici,
viene infine lamentato che la pertinente variazione di bilancio non
sarebbe neutra rispetto agli equilibri del bilancio stesso,
comportando un saldo negativo di euro 1.900.000,00.
Con ricorso n. 9 del 2012 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli artt. 2 e 5 della legge della Regione
Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate),
che hanno sostituito rispettivamente gli artt. 3 e 31 della legge
reg. Abruzzo n. 35 del 2011.
La prima disposizione viene impugnata nella parte in cui, nel
sostituire l’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, che
aveva introdotto l’art. 15-bis nella legge regionale n. 1 del 2011,
dispone, al comma 2, lettere b) e c) del citato art. 3, che per il
finanziamento degli interventi volti a valorizzare l’aeroporto
d’Abruzzo si provvede, tra l’altro, mediante impiego di alcune
economie di spesa. La lettera b) di tale norma prevede che euro
1.200.000,00 gravino sulle economie vincolate relative al fondo unico
per le agevolazioni alle imprese, di cui al capitolo di spesa 282451
– U.P.B. 08.02.002, denominato «Fondo unico per le agevolazioni alle
imprese – D.Lgs. 112/98». La lettera c) stabilisce che euro
1.600.000,00 siano tratti dalle economie vincolate derivanti dalle
economie di spesa preventivamente accertate riguardanti l’intervento
straordinario nel Mezzogiorno. Secondo il Presidente del Consiglio
non risulterebbe approvato dalla Regione Abruzzo il rendiconto
generale relativo all’esercizio finanziario 2010 e cio’ precluderebbe
di assicurare l’adeguata copertura finanziaria prescritta dall’art.
81, quarto comma, Cost. per quel che concerne la valorizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo, non essendo utilizzabili euro 2.800.000,00
pari al valore complessivo delle somme precedentemente descritte.
Per quel che riguarda l’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del
2011, il quale sostituisce l’art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35
del 2011, il Presidente del Consiglio lamenta l’aleatorieta’ delle
stime inerenti agli interventi a favore dei malati oncologici e, in
particolare, censura il rinvio a provvedimenti della Giunta regionale
e degli uffici finanziari per la determinazione della copertura
finanziaria, che l’art. 81, comma quarto, Cost., demanda invece in
via preventiva al legislatore regionale.
La Regione Abruzzo si e’ costituita soltanto con riguardo al
secondo ricorso, eccependo – per quel che concerne gli interventi a
favore dell’Aeroporto d’Abruzzo – la inconferenza della censura circa
la mancata approvazione del bilancio consuntivo regionale, la quale
non impedirebbe l’iscrizione di appositi fondi, tra i quali la
riassegnazione di economie relative a contributi statali e comunitari
con vincolo di destinazione. La resistente invoca a sostegno della
tesi l’art. 34 della legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3
(Ordinamento contabile della Regione Abruzzo). Entrambe le economie
da riassegnare sarebbero state sottoposte ad attenti controlli
amministrativi ai fini della verifica della loro sussistenza e della
piena disponibilita’.
Con riguardo alle spese inerenti ai malati oncologici la difesa
della Regione eccepisce che la copertura finanziaria sarebbe
espressamente individuata dalla norma, essendo demandata alla Giunta
regionale la concreta attuazione sulla base della disponibilita’
finanziaria nel frattempo maturata e comunque circoscritta, con
clausola di salvaguardia, ai limiti delle entrate preventivamente
accertate.
2.- Alla luce delle richiamate argomentazioni va preliminarmente
disposta la riunione dei due ricorsi, attesa la loro connessione
oggettiva e la sostanziale coincidenza delle censure prospettate, al
fine di un’unica pronuncia.
3. – Le questioni sollevate devono essere esaminate per gruppi,
in relazione alle tipologie di censure. Infatti, pur essendo tutte
formulate in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., le
fattispecie di mancata copertura possono essere divise in tre
distinti tipi: la prima (avente ad oggetto l’art. 3 della legge reg.
Abruzzo n. 35 del 2011 e l’art. 2 della legge regionale n. 39 del
2011) riguarda la utilizzazione di economie realizzate in esercizi
precedenti, per la copertura di nuove e maggiori spese dell’esercizio
di competenza; la seconda (avente ad oggetto l’art. 11 della legge
regionale n. 35 del 2011) si manifesta attraverso la contestazione di
un saldo finanziario incongruente con il principio di neutralita’
contabile della variazione di bilancio; la terza (avente ad oggetto
l’art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 e l’art. 5 della legge
regionale n. 39 del 2011) afferisce al collegamento vincolato tra
partite di entrata e spesa di parte corrente.
4.- Le questioni relative all’art. 3 della legge regionale n. 35
del 2011 e all’art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011, sollevate
in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., sono fondate.
L’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011 inserisce – dopo
l’art. 15 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 – l’art. 15-bis,
rubricato «Interventi per lo sviluppo turistico dell’Aeroporto
d’Abruzzo», prevedendo che – allo scopo di valorizzare detta
infrastruttura – sia autorizzata la spesa di euro 2.800.000,00 per
l’anno 2011mediante variazione istitutiva del relativo stanziamento
sul capitolo di spesa denominato «Valorizzazione dell’Aeroporto
d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n. 57». L’impugnato comma 2,
lettera b), dell’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011
prevede che parte di detta somma, pari a euro 1.600.000,00, sia
coperta attraverso la «riprogrammazione delle economie di spesa
derivanti dall’attuazione della convenzione denominata Agensud
78/88». L’art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011 ha – a sua
volta – sostituito integralmente l’impugnato art. 3 della legge
regionale n. 35 del 2011, prevedendo, al comma 2, nuove modalita’ di
finanziamento, anch’esse impugnate dal Presidente del Consiglio,
limitatamente alle lettere b) e c). Queste ultime, sostituendo la
copertura della precedente lettera b), stanziano rispettivamente euro
1.200.000,00 attraverso l’impiego «delle economie vincolate relative
al fondo unico per le agevolazioni alle imprese» (reiscrivendo la
pertinente somma su un capitolo di spesa del bilancio di competenza)
ed euro 1.600.000,00 su altra partita alimentata attraverso l’impiego
delle «economie vincolate derivanti dalle economie di spesa
preventivamente accertate riguardanti l’intervento straordinario del
Mezzogiorno».
La censura e’ stata posta in riferimento al principio della
copertura finanziaria di cui all’art. 81, quarto comma, Cost., in
quanto le risorse oggetto di contestazione non compaiono negli
allegati del bilancio 2011 e non risulta comunque approvato il
bilancio consuntivo dell’esercizio 2010, precedente a quello relativo
alla variazione di bilancio disposta dalla legge impugnata.
Secondo la difesa regionale, costituitasi peraltro soltanto in
relazione al secondo giudizio, la mancata approvazione del bilancio
consuntivo 2010 consisterebbe in un ritardo di tipo formale e sarebbe
inconferente rispetto alla materia del contendere. La tesi non puo’
essere condivisa; questa Corte ha gia’ avuto modo di affermare che la
copertura delle spese, per rispondere ai canoni dell’art. 81, quarto
comma, Cost., deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale (sentenze n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e
n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966).
In particolare, e’ stato precisato (sentenza n. 70 del 2012) che la
copertura ricavata da risultati di amministrazione degli esercizi
precedenti deve trovare analitico e congruente riscontro negli esiti
dell’ultimo esercizio antecedente a quello cui si riferisce la
risorsa utilizzata per detta copertura. Cio’ con riferimento al
documento formale – il bilancio consuntivo – che riassume l’andamento
del predetto esercizio. Solo nel caso in cui l’esito consista in un
avanzo di amministrazione, e’ possibile introdurre le risorse
liberate da detto risultato positivo, ai fini di un loro impiego
nell’esercizio successivo.
L’unica eccezione a questo principio riguarda la utilizzazione di
fondi vincolati rimasti inutilizzati al termine degli esercizi
precedenti, quando permangano le finalita’ perseguite attraverso il
loro originario stanziamento. E’ stato affermato in quella sede che
«i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio
nel risultato di amministrazione permangono anche se quest’ultimo non
e’ capiente a sufficienza o e’ negativo: in questi casi l’ente deve
ottemperare a tali vincoli attraverso il reperimento delle risorse
necessarie per finanziarie gli obiettivi, cui sono dirette le entrate
vincolate rifluite nel risultato di amministrazione negativo o
incapiente». Tuttavia, la deroga al principio generale puo’ essere
adottata soltanto in relazione alla permanenza delle finalita’
originarie e non con riguardo ai nuovi obiettivi enunciati in sede di
reiscrizione delle somme nell’esercizio di competenza. Infatti,
l’eccezione al principio di correlazione al risultato positivo di
amministrazione e’ giustificata dalla «clausola generale in materia
contabile che garantisce l’esatto impiego delle risorse stanziate per
specifiche finalita’ di legge» (sentenza n. 70 del 2012).
Al di fuori di questa fattispecie, il principio di tutela degli
equilibri di bilancio contenuto nell’art. 81, quarto comma, Cost.,
impedisce di estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti
singole partite ai fini della loro applicazione al bilancio
successivo. Si tratta di una regola posta a presidio della sana
gestione finanziaria, dal momento che la sottrazione di componenti
attive dall’aggregato complessivo (il quale determina il risultato di
amministrazione), effettuata senza la previa verifica di sussistenza
dell’avanzo, puo’ aggravare gli eventuali saldi negativi del conto
consuntivo. Essa viene infatti a ridurre il saldo economico
(risultante dall’aggregato complessivo costituito dai residui attivi,
dai residui passivi e dal fondo di cassa) in misura pari alla risorsa
sottratta per la reiscrizione nell’esercizio successivo.
Questa pratica, sostanzialmente elusiva della salvaguardia degli
equilibri complessivi di bilancio, e’ stata nel caso di specie posta
in essere dalla Regione Abruzzo attraverso l’applicazione
all’esercizio 2011 del valore positivo costituito – nel caso
dell’art. 15-bis, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 1 del
2011, come introdotto dall’art. 3 della legge regionale n. 35 del
2011 – dalle economie di spesa derivanti dall’attuazione della
convenzione «denominata Agensud 78/88», reiscritte per l’importo di
euro 1.600.000,00 sul capitolo di spesa 242422, U.P.B. 06.02.004, e –
per quanto riguarda l’art. 3, comma 2, lettere b) e c), della legge
regionale n. 35 del 2011, come sostituito dall’art. 2 della legge
regionale n. 39 del 2011 – dalle economie realizzate sul fondo unico
per le agevolazioni alle imprese (lettera b) per un importo pari a
euro 1.200.000,00 e quelle (lettera c) derivanti dai risparmi di
spesa accertati inerenti all’intervento straordinario nel
Mezzogiorno, per un importo pari a euro 1.600.000,00. Quanto alle
espressioni «riprogrammazione delle economie di spesa» e «economie
vincolate», utilizzate nelle fattispecie in esame, occorre
sottolineare come il concetto di economia di spesa collida
intrinsecamente con quello di programmazione e come quello di vincolo
sia relativo e circoscritto – come gia’ rilevato – alle finalita’ per
le quali viene creato l’originario stanziamento negli esercizi
pregressi. Infatti, quando si siano verificate economie di spesa, gli
esiti contabili non possono fuoriuscire dalle due ipotesi alternative
di permanenza del vincolo specifico, cui collegare la relativa
reiscrizione, oppure di sopravvenienza attiva vera e propria, che si
riversa – quale componente positiva – nella aggregazione complessiva
degli elementi che determinano il risultato di amministrazione, nel
caso in cui l’obiettivo sotteso al vincolo sia stato realizzato.
Non puo’ essere condiviso l’assunto della difesa della resistente
secondo cui l’art. 34 della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2002
affermerebbe una regola compatibile con la norma impugnata,
prescrivendo che «nel bilancio annuale sono iscritti appositi fondi
necessari per: (…) c) la riassegnazione di economie relative ad
assegnazioni statali e comunitarie con vincolo di destinazione».
Detta norma infatti si limita a codificare il principio del rispetto
del vincolo per le finalita’ stabilite dalla legge, ma non riguarda
il caso in esame, ove non esistono vincoli di destinazione da
rispettare, ma solamente devoluzioni parziali, non consentite, di
economie di spesa. In questo caso il termine vincolo e’ utilizzato in
modo inappropriato e strumentale al fine di convalidare questa
operazione estrapolativa delle economie dalle componenti del
risultato di amministrazione degli anni precedenti. Cio’ viene
disposto prescindendo dall’esito negativo o positivo dello stesso,
che invece appare dirimente ai fini della legittima destinazione di
eventuali risorse residuali a nuove finalita’.
E’ questa in sostanza la ratio legis sottesa alla regola della
previa approvazione del bilancio consuntivo, condizionante
l’applicazione di risorse provenienti dagli esercizi pregressi a
nuove ed aggiuntive destinazioni nell’ambito del bilancio di
competenza. Ed e’ proprio questa la ragione per cui detta regola deve
ritenersi puntuale esplicazione del piu’ generale principio di
equilibrio del bilancio contenuto nell’art. 81, quarto comma, Cost.
Come e’ stato affermato da questa Corte, la forza espansiva dell’art.
81, quarto comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile (sentenza n. 70
del 2012).
Dalle esposte considerazioni consegue che l’oggetto della
originaria censura dell’Avvocatura circa l’assenza, nell’allegato 3
al bilancio 2011, delle economie riprogrammate con la legge regionale
n. 35 del 2011 costituisce un inevitabile effetto contabile derivante
dalla applicazione del principio per cui nessuna risorsa puo’ essere
"estratta" da esercizi precedenti senza la previa verifica della sua
disponibilita’ giuridica e contabile in sede di approvazione del
bilancio consuntivo. Il mancato inserimento nell’allegato 3 della
risorsa contestata e la mancata previa approvazione del bilancio
consuntivo dell’anno precedente sono due facce della stessa medaglia,
intrinsecamente collegate da un nesso di causalita’ necessario.
Ed e’ proprio sulla base di tale connessione che deve essere
dichiarata la illegittimita’ costituzionale sia della disposizione
impugnata nel primo ricorso, che di quelle del secondo. Quanto alla
prima, infine, va rilevato come l’intervenuta abrogazione non
consenta la dichiarazione della cessazione della materia del
contendere, poiche’ dalla Regione Abruzzo non e’ pervenuto alcun
elemento probatorio in ordine alla mancata applicazione della norma
nel periodo intercorrente tra l’entrata in vigore della legge
regionale n. 35 del 2011 e quella della legge regionale n. 39 del
2011 che l’ha integralmente sostituita.
5.- La questione avente ad oggetto l’art. 11 (Modifiche all’art.
15 della L.R. 10 gennaio 2011, n. 1) della legge regionale n. 35 del
2011 nella sua originaria formulazione, sollevata in riferimento
all’art. 81, quarto comma, Cost. e’ fondata.
La norma dispone che «I commi 1 e 2 dell’art. 15 della L.R. 10
gennaio 2011, n. 1 recante "Disposizioni finanziarie per la redazione
del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011 – 2013 della Regione
Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2011)" sono sostituiti dai
seguenti: "1. La dotazione del Fondo di cui all’art. 4, comma 5,
della L.R. 28 aprile 2000, n. 77 recante: "Interventi di sostegno
regionale alle imprese operanti nel settore del turismo" e’ stabilita
presuntivamente per l’anno 2011 in euro 4.000.000,00. 2. Ai sensi
dell’art. 4, commi 2 e 3 della L.R. n. 77/2000, il fondo di cui al
comma 1 e’ finanziato: a) per euro 2.000.000,00 con i rientri di cui
alla L.R. 4 giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul turismo); b)
per euro 2.000.000,00 con le economie derivanti dai programmi di
attuazione di cui all’art. 10 della citata L.R. n. 77/2000 per gli
anni dal 2003 al 2005, giacenti presso la FIRA"».
Le censure avanzate dal ricorrente relativamente alla originaria
disposizione si fondavano sul rilievo che l’importo di euro
2.000.000,00 rappresentato dalle economie derivanti dai programmi di
attuazione di cui alla legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2000, n.
77 (Interventi di sostegno regionale alle imprese nel settore del
turismo), giacenti presso la FIRA, risultava gia’ utilizzato nei
limiti di euro 1.200.000,00 per il finanziamento della valorizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera a),
dell’art. 15-bis della legge regionale n. 1 del 2011, introdotto
dall’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011. Conseguentemente il
finanziamento di euro 4.000.000,00 previsto dall’art. 11 della legge
regionale n. 35 del 2011 sarebbe stato coperto solamente nei limiti
di euro 2.800.000,00. Effettivamente l’incongruenza dei saldi della
variazione, in considerazione della doppia imputazione di spesa
contenuta nella legge regionale n. 35 del 2011, e’ patente e rende la
copertura di spesa deficitaria per l’importo di euro 1.200.000,00,
pari alla differenza tra la somma delle imputazioni di spesa e lo
stanziamento.
L’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 13 gennaio 2012, n. 5,
recante «Integrazione alla L.R. 10 gennaio 2011, n. 2 (Bilancio di
previsione per l’esercizio finanziario 2011. Bilancio pluriennale
2011-2013)», ha tuttavia sostituito la norma impugnata disponendo che
«1. La dotazione del Fondo di cui all’ art. 4, comma 5, della L.R. 28
aprile 2000, n. 77, recante "Interventi di sostegno regionale alle
imprese operanti nel settore del turismo" e’ stabilita
presuntivamente per l’anno 2011 in euro 2.800.000,00. 2. Ai sensi
dell’art. 4, commi 2 e 3 della L.R. 77/2000, il fondo di cui al comma
1 e’ finanziato: a) per euro 2.000.000,00 con i rientri di cui alla
L.R. 4 giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul turismo); b) per
euro 800.000,00 con le economie derivanti dai programmi di attuazione
di cui all’art. 10 della L.R. 77/2000 per gli anni dal 2003 al 2005,
giacenti presso la FIRA».
Preliminarmente occorre verificare se, alla luce delle censure
avanzate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, la sostituzione
di detta norma da parte dell’art. 3 della legge regionale n. 5 del
2012 risulti satisfattiva delle pretese del ricorrente. Secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, ordinanza n.
238 del 2011), dalla eventuale satisfattivita’ della modifica e dalla
concomitante mancata applicazione della norma sostituita durante il
periodo della sua vigenza puo’ derivare la cessata materia del
contendere.
La somma di euro 2.800.000,00, cosi come rideterminata dalla
legge reg. n. 5 del 2012, coincide, invero, con l’entita’ della
copertura acclarata dallo stesso Presidente del Consiglio gia’
nell’originario ricorso avverso l’art. 11 della legge regionale n. 35
del 2011 ed integra pertanto la prima delle due condizioni previste
per tale esito.
Espressamente richieste dal relatore, tuttavia, le parti non sono
state in grado di precisare se la norma impugnata abbia avuto
applicazione nel lasso temporale intercorrente dalla sua emanazione
fino all’entrata in vigore della successiva legge regionale n. 5 del
2012. Pertanto non puo’ essere dichiarata cessata la materia del
contendere, pur essendo stata abrogata la norma oggetto di
contestazione, ed anche l’art. 11 della legge regionale n. 35 del
2011 nella sua originaria formulazione va dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
6.- Anche le questioni relative all’art. 31 della legge reg.
Abruzzo n. 35 del 2011 nella originale formulazione e in quella
sostituita dall’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011 in
riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., sono fondate.
Entrambe le disposizioni destinano parte delle entrate,
incamerate in un capitolo di parte corrente, al finanziamento di
interventi in materia sociale per i portatori di malattie oncologiche
e per i pazienti trapiantati. La originaria formulazione dell’art. 31
determina la quantificazione delle risorse in euro 1.500.000,00
mentre quella definitiva le riduce alla somma di euro 200.000,00. La
prima norma incrementa, attraverso la variazione di bilancio, lo
stanziamento della U.P.B. di parte spesa 13.01.003 denominata
«Interventi socio assistenziali per la maternita’, l’infanzia e
l’adolescenza e la famiglia» di euro 1.500.000,00, mentre nella
correlata partita di entrata U.P.B. 03.05.002, denominata «Entrate
per sanzioni amministrative e violazioni tributarie», dispone
contemporaneamente un incremento di euro 1.100.000,00 e una riduzione
di euro 1.500.000,00, con un saldo negativo di euro 400.000,00. La
seconda disposizione – nell’abrogare la precedente – si limita invece
ad incrementare le richiamate partite di spesa e di entrata di euro
200.000,00.
La primitiva variazione comporta sotto il profilo contabile che
il saldo delle operazioni di entrata e di spesa consista in un
differenziale negativo di euro 1.900.000,00, il quale determina – dal
punto di vista finanziario – il conseguente squilibrio del bilancio
2011 a seguito della suddetta operazione.
La seconda norma manifesta – a differenza della prima – una
apparente neutralita’ contabile (nel senso che le modificazioni delle
partite di entrata e di spesa si compensano), producendo comunque un
incremento in valore assoluto, notevolmente inferiore a quello
originario, delle richiamate poste di bilancio. Tuttavia anch’essa
risulta viziata, sotto un duplice profilo, in riferimento all’art.
81, quarto comma, Cost.
Il primo si riferisce – come osservato dal Presidente del
Consiglio – ai criteri seguiti per la stima finalizzata ad assicurare
copertura economica alla spesa introdotta con la legge impugnata e
alla impropria delega conferita alla Giunta regionale ed agli uffici
amministrativi per l’accertamento in itinere dell’entrata correlata
al finanziamento di detta spesa e per la concreta determinazione di
quest’ultima. Questa Corte ha piu’ volte affermato che la copertura
di nuove spese deve essere ancorata a criteri di prudenza,
affidabilita’ e appropriatezza «in adeguato rapporto con la spesa che
si intende effettuare» (ex multis, sentenze n. 106 e n. 68 del 2011,
n. 141 e n. 100 del 2010). Nel caso di specie, con riguardo al solo
esercizio 2011, la stima del gettito della entrata, in ordine alla
quale si pretende di istituire il vincolo di destinazione, e’ mutata
per tre volte: la legge della Regione Abruzzo 18 aprile 2011, n. 10
(Norme sull’attivita’ edilizia nella Regione Abruzzo) l’aveva fissata
in euro 300.000,00 (art. 1, comma 12, «Le risorse di cui al comma 11
confluiscono nell’ambito della U.P.B. 03.05.002 sul capitolo 35020
denominato "Entrate derivanti dalla maggiorazione degli oneri di
urbanizzazione per il recupero dei sottotetti", con uno stanziamento
di euro trecentomila (euro 300.000,00)»); l’art. 3 della legge
regionale n. 35 del 2011 l’aveva elevata a euro 1.500.000,00 e la
successiva legge n. 39 del 2011 all’art. 5 l’ha ridimensionata in
euro 200.000,00. Peraltro, la relazione del Servizio bilancio della
Giunta regionale del 14 febbraio 2012, n. 32379, allegata alle difese
della resistente, conclude affermando che «l’istruttoria finalizzata
alla predisposizione del provvedimento di bilancio (…) ha
evidenziato l’insussistenza di maggiori entrate con riferimento alla
unita’ previsionale di base 03.05.002, denominata "Entrate per
sanzioni amministrative e violazioni tributarie" e conseguentemente,
in conformita’ con le disposizioni contenute nella norma di
salvaguardia, non e’ stato possibile adottare alcun provvedimento di
variazione di bilancio e sono risultate inapplicabili le disposizioni
contenute nell’articolo 5 della legge 39/2011». Lo stesso art. 85
della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale
2004-2006 della Regione Abruzzo – legge finanziaria regionale 2004),
istitutivo del contributo relativo al costo di costruzione e agli
oneri di urbanizzazione per il recupero dei sottotetti, il cui onere
addizionale rispetto all’ordinario contributo originariamente
previsto dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la
edificabilita’ dei suoli) ed ora disciplinato dall’art. 16 del d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia – Testo A) viene devoluto per la
meta’ alla Regione Abruzzo, ha visto modificati il regime e la
finalizzazione di dette somme da molteplici disposizioni sopravvenute
a far data dal 2004 e sino al 2011, rendendo particolarmente
singolare la persistente incertezza delle stime e l’esito finale
negativo dell’accertamento.
Il secondo profilo di contrasto con l’art. 81, quarto comma,
Cost., riguarda la violazione del principio di unita’ del bilancio,
secondo il quale tutte le entrate correnti, a prescindere dalla loro
origine, concorrono alla copertura di tutte le spese correnti, con
conseguente divieto di prevedere una specifica correlazione tra
singola entrata e singola uscita. L’art. 24, comma 1, della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita’ e finanza pubblica), con
disposizione ricognitiva di una regola dell’ordinamento contabile,
stabilisce che il principio di unita’ del bilancio, insieme a quelli
di integrita’ ed universalita’, costituisce «profilo attuativo»
(rectius: specificativo) dell’art. 81 Cost. In ragione di questa
appartenenza allo spettro delle accezioni precettive sintetizzate
nella norma costituzionale, anche la disposizione in esame, in quanto
istitutiva di un vincolo di destinazione tra una entrata di natura
corrente e una maggiore spesa afferente all’esercizio di competenza,
si pone in evidente contrasto con il parametro costituzionale
invocato dal ricorrente.
Infine, con riguardo ad entrambe le norme impugnate non puo’
essere utilmente invocata quale clausola di salvaguardia la
disposizione, in entrambe riprodotta, secondo cui la spesa in
contestazione sarebbe «consentita solo nei limiti delle entrate
preventivamente accertate» dalla Giunta e dagli uffici amministrativi
(art. 31, comma 5, della legge regionale n. 35 del 2011 e art. 5,
comma 5, della legge regionale n. 39 del 2011). Neppure, in tal
senso, puo’ supplire la richiamata relazione del Servizio bilancio
della Giunta regionale del 14 febbraio 2012, n. 32379, laddove si
afferma l’insussistenza dell’accertamento in entrata e la conseguente
inapplicabilita’, nel loro complesso, delle norme contestate.
Il principio della previa copertura della spesa in sede
legislativa e’ inderogabile, ai sensi dell’art. 81, quarto comma,
Cost. Da esso deriva la necessita’ della corretta redazione del
bilancio di previsione, la cui articolazione ed approvazione e’
riservata al Consiglio regionale e non puo’ essere demandata – per
specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli equilibri del
bilancio – agli organi di gestione in sede diversa e in un momento
successivo da quello indefettibilmente previsto dall’art. 81, quarto
comma, Cost.
Questa Corte ha gia’ avuto modo di affermare che
«nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i
principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art.
81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una
statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione
delle previsioni di entrata e spesa; la seconda, fondata sul
carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di
superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso
consentiti. La loro combinazione protegge l’equilibrio tendenziale in
corso di esercizio a condizione che le pertinenti risorse correlate
siano effettive e congruenti» (sentenza n. 70 del 2012).
La Regione Abruzzo, rinviando alla Giunta e agli apparati
amministrativi la verifica ex post della eventuale copertura, ha
violato entrambe le regole che individuano, proprio nel presidio
legislativo, il meccanismo in grado di tutelare, attraverso la
prevenzione, gli equilibri del bilancio. Cosi’ operando essa ha
ampliato in modo illegittimo le prerogative degli organi preposti
alla gestione e alla esecuzione del bilancio, il cui perimetro
operativo deve essere invece saldamente circoscritto entro le
autorizzazioni di spesa legislative, evitando commistioni di ruoli
intrinsecamente rischiose per l’equilibrio della finanza regionale e
per i piu’ generali equilibri della finanza pubblica. Questa Corte ha
gia’ avuto modo di precisare in proposito che «la stima e la
copertura in sede preventiva, effettuate in modo credibile e
ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della
pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria delle
inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove
attivita’ e servizi» (sentenza n. 115 del 2012).
Ferma restando l’insufficienza di elementi probatori in grado di
garantire che le norme impugnate non abbiano prodotto e non siano in
grado di produrre effetti finanziari pregiudizievoli (le somme
afferenti ai contributi per gli oneri di urbanizzazione sono
accertate dai Comuni e potrebbero affluire in modo diacronico
rispetto alla conclusione dell’esercizio 2011 nella posta di bilancio
individuata dalla norma impugnata), una eventuale dichiarazione di
sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere deve altresi’ ritenersi
preclusa dalla intrinseca pericolosita’ dei meccanismi normativi
istituiti dalle norme stesse, anche in ragione del particolare
momento in cui la cura e il controllo dei risultati finanziari
risultano oggetto di particolare attenzione legislativa, in quanto
correlati non solo alla situazione del singolo ente pubblico, ma
anche agli equilibri complessivi della finanza che ne vengono
inevitabilmente influenzati.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 15-bis,
comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio
2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo. Legge
Finanziaria Regionale 2011), introdotto dall’art. 3 della legge della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria);
2) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 3, comma 2,
lettere b) e c), della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, come
sostituito dall’art. 2 della legge della Regione Abruzzo 9 novembre
2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate);
3) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 11 della
legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione;
4) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 31 della
legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione;
5) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 31 della
legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, come sostituito dall’art. 5 della
legge regionale n. 39 del 2011.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.