Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2012
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’articolo 49,
commi 3, lettera b), e 4 del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita’ economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122), promosso dalla Provincia autonoma di Trento
con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 6 ottobre 2010, ed iscritto al n. 105 del registro
ricorsi 2010.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
udito l’avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l’avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso, depositato il 6 ottobre 2010, la Giunta della
Provincia autonoma di Trento (previa deliberazione n. 2169 del 17
settembre 2010, adottata d’urgenza ai sensi dell’art. 54, numero 7),
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», e
ratificata dal Consiglio provinciale di Trento con delibera n. 11 del
1° dicembre 2010) ha promosso questione di legittimita’
costituzionale in via principale di varie disposizioni del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita’ economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ed
in particolare dell’articolo 49, comma 3, lettera b), in riferimento
agli articoli 8, 9 e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, all’articolo 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche’ la potesta’ statale di indirizzo e
coordinamento), al principio di leale collaborazione, nonche’ agli
articoli 117, 118 e 120 della Costituzione, in combinato disposto con
l’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.1.- La Provincia impugna l’articolo 49, comma 3, lettera b),
nella parte in cui modifica l’art. 14-quater della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), in specie il
comma 3, in tema di «effetti del dissenso espresso nella conferenza
di servizi». Detta norma, in specie, stabilisce che, in caso di
dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute e della pubblica incolumita’ in sede di
conferenza di servizi, «la questione, in attuazione e nel rispetto
del principio di leale collaborazione e dell’articolo 120 della
Costituzione, e’ rimessa dall’amministrazione procedente alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro
sessanta giorni, previa intesa con la Regione o le Regioni e le
Province autonome interessate, in caso di dissenso tra
un’amministrazione statale e una regionale o tra piu’ amministrazioni
regionali, ovvero previa intesa con la Regione e gli enti locali
interessati, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o
regionale e un ente locale o tra piu’ enti locali. Se l’intesa non e’
raggiunta nei successivi trenta giorni, la deliberazione del
Consiglio dei ministri puo’ essere comunque adottata. Se il motivato
dissenso e’ espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in
una delle materie di propria competenza, il Consiglio dei Ministri
delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome
interessate».
Tale norma e’ censurata dalla Provincia autonoma di Trento, in
relazione al caso in cui vi sia un dissenso in conferenza di servizi
in relazione a materie di competenza provinciale, sia nella parte in
cui prevede un potere sostitutivo del Consiglio dei ministri ex art.
120 Cost., sia nella parte in cui configura l’intesa con la Regione o
la Provincia interessata come un’intesa "debole". Cosi’ disponendo
essa determinerebbe una palese violazione dell’autonomia
amministrativa provinciale di cui all’art. 16 dello statuto, che
assegna alla Provincia la titolarita’ della competenza amministrativa
nelle stesse materie nelle quali e’ prevista la competenza
legislativa ("tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e popolare", "urbanistica", "tutela del paesaggio", "opere
di prevenzione e di pronto soccorso per calamita’ pubbliche", "igiene
e sanita’": art. 8, numeri 3, 5, 6 e 13 ed art. 9, numero 10) ed
all’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, che vieta di attribuire ad
organi statali funzioni amministrative nelle materie di competenza
provinciale.
Ne’ il richiamo all’art. 120 Cost. sarebbe idoneo a giustificare
la competenza del Consiglio dei ministri, data la palese mancanza dei
presupposti ivi prescritti per l’esercizio del potere sostitutivo.
Quanto a quest’ultimo parametro, poi, la Provincia autonoma ricorda
che questa Corte ha chiarito che esso si applica alle Province
autonome solo in relazione alle competenze di cui esse godono ai
sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (sentenza n. 236
del 2004): pertanto, l’art. 49, comma 3, sarebbe costituzionalmente
illegittimo anche nella parte in cui applica alle Province autonome
l’art. 120 Cost. in relazione alle materie di competenza provinciale
ai sensi dello statuto.
Ove, poi, si ritenesse legittima la devoluzione della decisione
al Consiglio dei ministri, sarebbe comunque illegittima la
possibilita’ di fare a meno dell’intesa. La norma in esame, infatti,
prevedendo meccanismi unilaterali di superamento della mancata
intesa, pur in relazione a materie di competenza provinciale, sarebbe
costituzionalmente illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione, oltre che degli artt. 8, 9 e 16 dello statuto e degli
artt. 117 e 118 Cost. in connessione con l’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001. Ne’ la mancata previsione di un’intesa
"forte" puo’ essere surrogata dalla partecipazione dei Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate alla seduta del
Consiglio dei ministri che esercita il potere sostitutivo,
considerato che tale partecipazione si limita a portare nel Consiglio
dei ministri, la "voce" della Provincia senza tradursi nel potere di
codeliberazione.
Quanto, poi, alla qualificazione della disciplina inerente alla
conferenza di servizi – e quindi anche di quella specificamente
relativa al superamento del dissenso in sede di conferenza – quale
disciplina attinente alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, operata dal comma
4 del medesimo art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, la Provincia autonoma
ne contesta la fondatezza, posto che una simile normativa non
determinerebbe alcuno standard strutturale o qualitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel diritto civile o
sociale, ma interverrebbe a regolare lo svolgimento dell’attivita’
amministrativa in settori vastissimi e indeterminati, alcuni di
indiscutibile competenza provinciale.
2.- Si e’ costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque rigettato nel merito.
Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene che l’art.
49, comma 3, nella parte in cui modifica la disciplina del
procedimento amministrativo della conferenza di servizi, essendo
norma volta ad attuare una semplificazione procedurale, sfugga ad
ogni censura di illegittimita’ costituzionale, anche nella parte in
cui regola l’intervento sostitutivo del Consiglio dei ministri, a
seguito dell’infruttuoso esperimento della conferenza. Nella specie
si sarebbe, infatti, in presenza di una situazione inerente ai
livelli essenziali delle prestazioni civili, avendo il cittadino
diritto ad ottenere una determinazione finale altrimenti paralizzata
dal dissenso opposto da una amministrazione preposta alla tutela
ambientale, culturale o sanitaria.
3.- All’udienza pubblica le parti hanno insistito per
l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- La Giunta della Provincia autonoma di Trento – con
deliberazione del 17 settembre 2010, n. 2169, adottata d’urgenza ai
sensi dell’art. 54, numero 7), del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) e ratificata dal Consiglio della medesima
Provincia con delibera n. 11 del 1° dicembre 2010 – ha proposto, in
via principale, questione di legittimita’ costituzionale di varie
disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita’
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, ed in particolare dell’articolo 49, comma 3, lettera
b), in riferimento agli articoli 8, 9 e 16 dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, all’articolo 4 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche’ la potesta’ statale
di indirizzo e coordinamento), al principio di leale collaborazione,
nonche’ agli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione, in combinato
disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Riservata a separate pronunce la decisione sulle questioni
inerenti ad altre disposizioni contenute nel d.l. n. 78 del 2010,
promosse dalla Provincia autonoma di Trento, con il medesimo ricorso,
viene qui esaminata la questione di legittimita’ costituzionale
avente ad oggetto il citato art. 49, comma 3, lettera b).
Tale norma e’ censurata nella parte in cui, disciplinando gli
effetti del dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumita’, in sede di conferenza di servizi, in relazione a materie
di competenza provinciale, stabilisce che, ove non sia raggiunta la
previa intesa con la Provincia autonoma interessata nel termine di
trenta giorni, «il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate». In tal modo, ad
avviso della Provincia autonoma, la norma impugnata, invadendo ambiti
di competenza provinciale, determinerebbe una palese violazione
dell’autonomia amministrativa provinciale ed inoltre, prevedendo, in
riferimento ai predetti ambiti, meccanismi unilaterali di superamento
della mancata intesa, al di fuori dell’ambito di applicazione
dell’art. 120 Cost., sarebbe costituzionalmente illegittima anche per
violazione del principio di leale collaborazione.
2.- In linea preliminare, va rilevato che la Giunta provinciale
ha deliberato in data 17 settembre 2010 la proposizione del ricorso
avverso la sopra indicata normativa. Il ricorso e’ stato notificato
il successivo 28 settembre, giorno in cui scadeva il termine di
sessanta giorni dalla pubblicazione della legge statale nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica in data 30 luglio 2010; termine
previsto dall’art. 127 Cost. per promuovere questione di legittimita’
costituzionale in via principale ed applicabile anche per
l’impugnazione delle leggi statali o regionali da parte delle
Province autonome, a norma del secondo comma dell’art. 32 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), richiamato dall’art. 36 della medesima
legge, in riferimento agli artt. 97 e 98 dello statuto d’autonomia.
Dalla data del 28 settembre 2010, in cui era stata effettuata la
notificazione al Presidente del Consiglio dei ministri, cominciava a
decorrere, ai sensi dell’art. 31, quarto comma, richiamato dall’art.
32, terzo comma, della citata legge n. 87 del 1953, il termine di
dieci giorni per il deposito del ricorso (termine avente scadenza,
percio’, l’8 ottobre 2010). Il ricorso e’ stato depositato, senza che
ad esso fosse allegato l’atto di ratifica, il 6 ottobre 2010. La
ratifica dell’impugnazione e’ stata successivamente deliberata dal
Consiglio provinciale il 1° dicembre 2010 ed e’ pervenuta nella
cancelleria di questa Corte solo il 1° febbraio 2011 e, quindi, ben
oltre il gia’ menzionato termine dell’8 ottobre 2010 fissato per il
deposito del ricorso.
2.1.- Questa Corte – in tema di giudizi di legittimita’
costituzionale in via principale e per conflitto di attribuzione tra
enti, promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal
Presidente della Giunta regionale – ha costantemente affermato (da
ultimo nella sentenza n. 142 del 2012) che la «previa deliberazione
della proposizione del ricorso introduttivo da parte dell’organo
collegiale competente e’ esigenza non soltanto formale, ma
sostanziale per l’importanza dell’atto e per gli effetti
costituzionali ed amministrativi che l’atto stesso puo’ produrre»
(sentenza n. 33 del 1962; analogamente le sentenze n. 8 del 1967; n.
119 del 1966; n. 36 del 1962). Nonostante cio’, con riferimento
all’ipotesi di impugnazioni di leggi regionali o provinciali da parte
dello Stato, ha riconosciuto in via di principio, che, in
«circostanze straordinarie (da valutare caso per caso), il Presidente
del Consiglio dei ministri – accertata l’oggettiva impossibilita’ di
procedere alla convocazione del Consiglio dei ministri e l’esigenza
di garantire la continuita’ e l’indefettibilita’ della funzione di
governo – possa provvedere, sotto la propria responsabilita’, alla
proposizione dell’impugnativa avverso la legge regionale, salva, in
ogni caso, la successiva ratifica consiliare» (sentenza n. 54 del
1990) attraverso la quale, pero’, l’organo consiliare competente (il
Consiglio dei ministri) deve esprimere «con una formale deliberazione
la detta volonta’, in modo diretto o in modo indiretto (…) almeno
prima del deposito del ricorso davanti alla Corte» (sentenza n. 147
del 1972).
Per l’ipotesi di impugnazione di leggi statali da parte delle
Province autonome, si e’ rilevato (sentenza n. 142 del 2012) che la
legittimazione processuale straordinaria della Giunta provinciale e’
espressamente disciplinata dal combinato disposto degli artt. 54,
numero 7) – gia’ art. 48, numero 7) – e 98, primo comma, dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, i quali espressamente
subordinano l’efficacia dell’impugnazione di un atto legislativo
statale, proposta in via d’urgenza dalla Giunta, alla ratifica da
parte del Consiglio nella sua prima seduta successiva. Tale
disposizione, «data la sua generale formulazione, si riferisce a
tutti i provvedimenti di competenza del Consiglio provinciale e,
quindi, anche alle delibere di proposizione del ricorso avverso una
legge o un atto avente valore di legge della Repubblica (sentenza n.
57 del 1957); delibere riservate espressamente dall’indicato art. 98
dello statuto alla competenza del Consiglio provinciale» (sentenza n.
142 del 2012). Si e’ precisato, tuttavia, che «il fatto (…) che in
base al suddetto statuto d’autonomia sia consentito alla Giunta
provinciale di proporre ricorso salvo ratifica non significa che
questa sia irrilevante ai fini del giudizio davanti a questa Corte e
neppure che possa intervenire in qualunque momento di esso, purche’
entro l’udienza di discussione».
L’eccezionale e temporanea legittimazione processuale della
Giunta (sostitutiva di quella ordinaria attribuita al Consiglio
provinciale dagli artt. 54, numero 7, e 98, primo comma, dello
statuto) deve, infatti, necessariamente essere resa definitiva,
mediante ratifica entro un termine predeterminato, che, in mancanza
di una normativa specifica per il processo costituzionale, va
individuato in base alla disciplina ed ai relativi principi che
attualmente regolano i giudizi davanti a questa Corte. In
particolare, al fine di garantire l’economia, la celerita’ e la
certezza del giudizio costituzionale, e’ necessario che la volonta’
del Consiglio provinciale di promuovere ricorso avverso una legge
dello Stato sia accertata, mediante acquisizione della deliberazione
agli atti del processo, al piu’ tardi, al momento in cui il ricorso
va depositato nella cancelleria della Corte; e cioe’ entro il termine
perentorio di dieci giorni dall’ultima notificazione, stabilito dal
combinato disposto del terzo comma dell’art. 32 e del quarto comma
dell’art. 31 della legge n. 87 del 1953 (citate sentenze n. 54 del
1990 e n. 147 del 1972).
Il deposito del ricorso notificato, da effettuarsi entro il
termine perentorio suddetto, costituisce, infatti, un momento
essenziale del processo costituzionale, perche’ comporta la
costituzione in giudizio della parte ricorrente, fissa
definitivamente il thema decidendum (impedendone ogni successivo
ampliamento), instaura il rapporto processuale con questa Corte e
segna l’inizio del termine ordinatorio di novanta giorni per la
fissazione dell’udienza di discussione del ricorso (art. 35 della
legge n. 87 del 1953). Inoltre, dalla scadenza del termine stabilito
per il deposito del ricorso decorre il termine perentorio entro il
quale le altre parti possono costituirsi in giudizio (nella specie,
per la parte convenuta nei ricorsi di impugnazione di leggi, trenta
giorni, ai sensi del comma 3 dell’art. 19 delle citate norme
integrative). Una simile «non casuale scansione di termini
processuali» (sentenza n. 142 del 2012) e’ coerente con i caratteri
del processo costituzionale, il quale e’ diretto a garantire alla
parte resistente la possibilita’ di manifestare la propria volonta’
di opporsi al ricorso (costituendosi in giudizio) solo dopo che
l’atto di impugnazione deliberato dall’organo provvisoriamente
competente si sia definitivamente consolidato con la ratifica e dopo
che questa sia stata prodotta in giudizio entro il termine perentorio
fissato al ricorrente per il deposito in cancelleria del ricorso.
Diversamente, si imporrebbe in modo irragionevole alla parte
resistente di costituirsi in giudizio quando ancora non e’ stata
perfezionata la volonta’ del ricorrente di proporre il ricorso.
Pertanto, l’atto di ratifica dell’impugnazione della legge
statale deve essere depositato nel termine del deposito del ricorso
stesso.
2.1.1.- Tuttavia l’inammissibilita’ del ricorso per tardivita’
del deposito della ratifica consiliare rispetto al termine per la
costituzione in giudizio non puo’ essere dichiarata.
Si deve, infatti, tener conto, nel caso di specie, della lunga
prassi di questa Corte, la quale in numerose pronunce (ex multis,
sentenze n. 104 del 2008; n. 768 del 1988; n. n. 56 del 1964 e n. 57
del 1957) non ha rilevato l’inammissibilita’ del ricorso sotto questo
profilo. Siffatta prassi ha determinato, anche per l’obiettiva
incertezza interpretativa delle norme processuali in materia, un
errore scusabile tale da ingenerare nelle Province autonome
l’affidamento circa la non perentorieta’ del suddetto termine di
deposito (sentenza n. 142 del 2012).
3.- La questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 49,
comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010 e’, per altro verso,
manifestamente inammissibile.
3.1.- La disposizione de qua e’ gia’ stata dichiarata
costituzionalmente illegittima (sentenza n. 179 del 2012), nella
parte in cui, prevedendo che, in caso di dissenso espresso in sede di
conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in
una delle materie di propria competenza, ove non fosse stata
raggiunta, entro il termine di trenta giorni, l’intesa con la Regione
o la Provincia interessata, il Consiglio dei ministri deliberasse «in
esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei
Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate»,
violava il principio di leale collaborazione. Essa, in tal modo,
determinava il sacrificio delle sfere di competenza regionale e
provinciale, in quanto configurava l’intervento unilaterale dello
Stato come mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell’intesa entro l’esiguo termine predetto, senza che fossero
previste ulteriori procedure per consentire reiterate trattative
volte a superare le divergenze.
Con la predetta sentenza, successiva alla proposizione del
ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento, la norma oggi
all’esame e’ stata dichiarata costituzionalmente illegittima, con la
conseguenza che la questione di legittimita’ costituzionale relativa
ad essa, anche ove letta in combinato disposto con il comma 4, e’
divenuta priva di oggetto.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione sulle questioni
inerenti ad altre disposizioni contenute nel decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita’ economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse dalla Provincia autonoma di
Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilita’ della questione di
legittimita’ costituzionale dell’articolo 49, comma 3, lettera b),
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita’ economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
promossa, in riferimento agli articoli 8, 9 e 16 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», all’articolo 4 del
decreto legislativo16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche’
la potesta’ statale di indirizzo e coordinamento), al principio di
leale collaborazione, nonche’ agli articoli 117, 118 e 120 Cost., in
combinato disposto con l’articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.