Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 32 del 8-8-2012
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita’ costituzionale degli articoli 1,
commi 1, 2, 3 e 5, 4, comma 3, 5 e 9, comma 1, della legge della
Regione Calabria 28 settembre 2011, n. 35 (Riconoscimento ex articolo
54, comma 3, della legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25, della
«Fondazione per la Ricerca e la Cura dei Tumori "Tommaso Campanella"
Centro Oncologico d’Eccellenza» come ente di diritto pubblico) e
degli articoli da 1 a 4 della legge della Regione Calabria 28
dicembre 2011, n. 50 (Norme di integrazione alla legge regionale 28
settembre 2011, n. 35), promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorsi notificati il 25 novembre-1° dicembre 2011 e il
28 febbraio-5 marzo 2012, depositati in cancelleria il 29 novembre
2011 ed il 5 marzo 2012 ed iscritti al n. 165 del registro ricorsi
2011 ed al n. 52 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell’udienza pubblica del 3 luglio 2012 il Giudice relatore
Giorgio Lattanzi;
uditi l’avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il Presidente
del Consiglio dei ministri e Graziano Pungi’ per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 novembre 2011 e depositato il
successivo 29 novembre (reg. ric. n. 165 del 2011) il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimita’
costituzionale degli articoli 1, commi 1, 2, 3 e 5; 4, comma 3; 5 e
9, comma 1, della legge della Regione Calabria 28 settembre 2011, n.
35 (Riconoscimento ex articolo 54, comma 3, della legge regionale 19
ottobre 2004, n. 25, della «Fondazione per la Ricerca e la Cura dei
Tumori "Tommaso Campanella" Centro Oncologico d’Eccellenza» come ente
di diritto pubblico), in riferimento agli articoli 3, 81, 97, 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione.
La legge impugnata disciplina il riconoscimento come ente di
diritto pubblico della Fondazione per la Ricerca e la Cura dei Tumori
"Tommaso Campanella" Centro Oncologico d’Eccellenza, gia’ istituita
ai sensi dell’art. 21 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29
(Approvazione disposizioni normative collegate alla legge finanziaria
regionale relative al Settore Sanita’) quale fondazione di diritto
privato.
In particolare: l’art. 1 dispone il riconoscimento della
Fondazione quale ente pubblico dotato di personalita’ giuridica e di
autonomia organizzativa, amministrativa e contabile (comma 1);
stabilisce che la Fondazione e’ parte del sistema sanitario regionale
(comma 2); ne definisce gli obiettivi, tra cui quello di assicurare
l’integrazione tra il servizio sanitario regionale e l’Universita’
degli Studi "Magna Grecia" di Catanzaro (comma 3); ne dispone il
provvisorio accreditamento (comma 5); l’art. 4, comma 3, attribuisce
alla Giunta regionale il compito di emanare direttive per la
definizione delle piante organiche e l’attribuzione del personale;
l’art. 5 indica le fonti di finanziamento della Fondazione; l’art. 9,
comma 1, prevede che, al fine di garantire la continuita’ del
servizio prestato dalla Fondazione, il personale di quest’ultima,
nelle more dell’espletamento del pubblico concorso per il
reclutamento dei dipendenti, svolga la propria attivita’ stipulando
contratti di lavoro a tempo determinato.
Il ricorrente premette che la Regione Calabria si e’ vincolata il
17 dicembre 2009, ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005),
all’osservanza di un Piano di rientro dal deficit della sanita’ e
che, a causa dell’inadempimento in cui e’ incorsa, il Consiglio dei
ministri, con delibera del 30 luglio 2010, ha nominato un commissario
ad acta nella persona del Presidente della Giunta, in base all’art. 4
del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equita’ sociale),
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 29
novembre 2007, n. 222.
Per questa ragione, l’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, lederebbe gli
artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.: il
riconoscimento della Fondazione quale ente di diritto pubblico,
infatti, determinerebbe una "interferenza" con le attribuzioni del
commissario, fondate sull’art. 120, secondo comma, Cost. e previste
dalla lettera a), numero 2), e dalla lettera b) della delibera del
Consiglio dei ministri del 30 luglio 2010, con cui lo si e’
incaricato di disporre il riassetto della rete ospedaliera regionale,
sospendendo l’apertura di nuove strutture sanitarie pubbliche.
Inoltre, tale iniziativa sarebbe in contrasto anche con il punto
4) della delibera della Giunta regionale 16 dicembre 2009, n. 845
(Piano di rientro del servizio sanitario regionale della Calabria –
Approvazione di documento sostitutivo di quello approvato con
Delib.G.R. n. 752/2009 – Autorizzazione alla stipula dell’accordo ex
art. 1, comma 180, L. 311/2004), con cui e’ stato approvato l’accordo
recante il Piano di contenimento del disavanzo finanziario, ove la
«ridefinizione a regime dell’assetto giuridico della Fondazione
Campanella» sarebbe subordinata agli obblighi di razionalizzazione
della rete sanitaria e di riduzione della spesa. Posto che tale
accordo deve ritenersi vincolante, ai sensi dell’art. 2, commi 80 e
95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2010), verrebbe leso un principio di coordinamento della
finanza pubblica espresso ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
L’art. 4, comma 3, a propria volta, lederebbe l’art. 117, terzo
comma, Cost., poiche’ non vi si prevede che la Giunta adegui le
proprie direttive sulla pianta organica ai vincoli del Piano, che
verrebbero cosi’ elusi.
L’art. 5 sarebbe lesivo dell’art. 81, quarto comma, Cost.,
poiche’, nel prevedere le fonti di finanziamento della Fondazione,
non quantifica i correlati oneri finanziari e non genera un «quadro
economicamente coerente tra costi e ricavi».
L’art. 9, comma 1, infine, consentendo l’assunzione di nuovo
personale in deroga ai limiti previsti dal punto 4) della gia’ citata
delibera di Giunta n. 845 del 2009, sarebbe anch’esso in contrasto
con l’art. 117, terzo comma, Cost. Inoltre, esso lederebbe gli artt.
3 e 97 Cost., consentendo di accedere ad un pubblico ufficio senza
procedura concorsuale e in violazione dei principi di uguaglianza e
buon andamento della pubblica amministrazione.
Sarebbe leso anche l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
dal momento che spetta alla legge statale, nell’ambito della materia
"ordinamento civile", regolare le modalita’ di assunzione per
esigenze temporanee ed eccezionali della pubblica amministrazione,
secondo le forme previste, nella specie, dall’art. 36 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Parimenti, nel permettere alla Fondazione di bandire il concorso
pubblico per l’assunzione del personale prima che la Giunta abbia
definito la pianta organica, il legislatore regionale avrebbe deviato
dalla regola opposta prevista dall’art. 6, commi 1 e 6, del d.lgs. n.
165 del 2001, invadendo nuovamente la sfera dell’ordinamento civile.
Infine, l’art. 9, comma 1, omettendo di quantificare la spesa
conseguente alle procedure selettive per l’assunzione del personale e
di indicare i mezzi per farvi fronte, sarebbe in contrasto con l’art.
81, quarto comma, Cost.
2.- Nell’imminenza dell’udienza pubblica, l’Avvocatura dello
Stato ha depositato memoria, insistendo per l’accoglimento del
ricorso.
La memoria si concentra, in particolare, sullo ius superveniens
costituito dalla legge della Regione Calabria 28 dicembre 2011, n. 50
(Norme di integrazione alla legge regionale 28 settembre 2011, n.
35), che ha modificato varie disposizioni della legge reg. n. 35 del
2011.
A parere dell’Avvocatura, la legge reg. n. 50 del 2011 non elide
i profili di illegittimita’ costituzionale denunciati.
3.- Con successivo ricorso, notificato il 28 febbraio 2012 e
depositato il 5 marzo (reg. ric. n. 52 del 2012), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimita’
costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge reg. n. 50 del
2011, in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma,
lettera l), e terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.
Come si e’ gia’ detto, la legge impugnata introduce modifiche
alla legge della Regione Calabria n. 35 del 2011.
In particolare: l’art. 1 della legge reg. n. 50 del 2011,
aggiungendo il comma 1-bis all’art. 1 della legge reg. n. 35 del
2011, stabilisce che il riconoscimento della Fondazione quale ente di
diritto pubblico ha effetto dalla data di cancellazione della stessa
dal registro delle persone giuridiche; l’art. 2, inserendo il comma
3-bis nel testo dell’art. 3 della legge reg. n. 35 del 2011, aggiunge
che il Presidente della Giunta provvedera’ a siffatta cancellazione
nel rispetto di quanto previsto dal punto 4) delle proposte tecniche
per l’integrazione/modifica del piano di razionalizzazione e
riqualificazione del servizio sanitario regionale della Regione
Calabria; l’art. 3, nel sostituire il comma 1 dell’art. 9 della legge
reg. n. 35 del 2011, autorizza la Fondazione a bandire concorsi
pubblici per l’assunzione di personale, e ad assumere i vincitori nei
limiti della dotazione organica e compatibilmente con le risorse
finanziarie assegnate; l’art. 4 posticipa l’abrogazione della legge
regionale e delle delibere di Giunta istitutive della Fondazione,
quale ente di diritto privato, alla data di trasformazione della
stessa in ente di diritto pubblico.
Il ricorrente ritiene che queste modifiche si espongano alle
medesime censure di illegittimita’ costituzionale mosse avverso le
norme della legge reg. n. 35 del 2011, impugnata con il ricorso
iscritto al n. 165 del registro ricorsi del 2011.
Gli artt. 1 e 2 della legge reg. n. 50 del 2011, a parere del
ricorrente, «presuppongono e ribadiscono il contenuto delle
disposizioni» della legge reg. n. 35 del 2011 in punto di
trasformazione della Fondazione in ente di diritto pubblico, e
pertanto violano anch’esse l’art. 120, secondo comma, Cost. (nella
parte in cui interferiscono con le attribuzioni del commissario
straordinario), e l’art. 117, terzo comma, Cost. (nella parte in cui
non rispettano i vincoli di coordinamento della finanza pubblica
imposti dal Piano di rientro dal disavanzo per spesa sanitaria, e
resi cogenti dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del
2009).
L’art. 3 della legge reg. n. 50 del 2011 sarebbe lesivo anzitutto
del disposto dell’art. 117, terzo comma, Cost., sotto il profilo
appena svolto a proposito degli artt. 1 e 2, poiche’ l’assunzione di
personale non rispetterebbe i vincoli previsti dal Piano di rientro.
Inoltre, sarebbe violato l’art. 81, quarto comma, Cost., in
ragione dell’omessa quantificazione della spesa e dei relativi mezzi
di copertura.
In terzo luogo, sarebbero lesi gli artt. 3 e 97 Cost., poiche’
sarebbe possibile bandire i concorsi per reclutare il personale prima
della definizione della pianta organica, precostituendo "aspettative
di assunzione" in capo ai vincitori, che potrebbero venire frustrate
successivamente. Il medesimo profilo determinerebbe la violazione
anche dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal momento
che l’art. 6, commi 1 e 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 porrebbe la
regola, propria dell’ordinamento civile, secondo cui il concorso
pubblico non puo’ essere indetto prima delle «verifiche degli
effettivi fabbisogni».
In quarto luogo, verrebbe aggirato il blocco del turn over del
personale del settore sanitario, imposto dall’art. 1, comma 174,
della legge n. 311 del 2004, con violazione dell’art. 117, terzo
comma, Cost.
Infine, sarebbe violato l’art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all’art. 8 del d.lgs. n. 165 del 2001, poiche’ il concorso
non sarebbe preceduto dalla stima del costo del lavoro che le
conseguenti assunzioni implicherebbero.
L’art. 4 sarebbe lesivo dell’art. 120, secondo comma, Cost.,
«subordinando l’abrogazione di una norma ad un evento (la
trasformazione della Fondazione Campanella in ente di diritto
pubblico) la cui previsione e’ incostituzionale».
4.- Nel secondo giudizio si e’ costituita la Regione Calabria,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato «irricevibile», inammissibile
e comunque non fondato.
La Regione ritiene che le censure relative agli artt. 1 e 2 della
legge impugnata siano infondate, poiche’ l’art. 9, comma 2, della
legge reg. n. 35 del 2011 assegna al commissario ad acta, nominato
nella persona del Presidente della Giunta, le attivita’ necessarie
alla trasformazione della Fondazione in ente di diritto pubblico,
cosi’ escludendo ogni interferenza con le attribuzioni di tale organo
dello Stato.
Inoltre, andrebbe esclusa la violazione del Piano di rientro dal
disavanzo, nella parte in cui si prevede che il commissario sospenda
l’apertura di nuove strutture sanitarie pubbliche, posto che le norme
impugnate non istituirebbero un nuovo ente, ma modificherebbero la
natura di un ente gia’ attivo, i cui costi gia’ gravano sul bilancio
regionale. Ne verrebbe conferma dal rilievo che la Fondazione
Campanella e’ gia’ stata oggetto di alcuni decreti del commissario ad
acta, sul presupposto che essa sia parte integrante della rete
ospedaliera oggetto di riordino. In questo contesto, la spesa
correlata alla Fondazione non solo non sarebbe aumentata, ma sarebbe
stata progressivamente ridotta, con il passaggio da 150 a 35 posti
letto.
In riferimento all’art. 3 impugnato, la Regione contesta,
anzitutto, che i concorsi pubblici ivi previsti possano venire
banditi prima della determinazione della pianta organica da parte
della Giunta, ai sensi dell’art. 4 della legge reg. n. 35 del 2011, e
comunque prima che sia cessato il blocco del turn over del personale,
peraltro derogabile ai sensi dell’art. 1, comma 23-bis, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito in legge,
con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre
2011, n. 148.
Chiarito tale punto, la difesa regionale osserva che la procedura
concorsuale non implichera’ alcun onere finanziario aggiuntivo a
carico del bilancio regionale, su cui grava gia’ il costo di 240
dipendenti della Fondazione: questo numero, piuttosto, verra’
progressivamente ridotto, secondo quanto gia’ previsto dal decreto
del commissario ad acta n. 136 del 2011, che ha disposto il "rientro"
di parte del personale presso l’Azienda ospedaliera Mater Domini.
Con riguardo all’art. 4, la Regione osserva che, esclusa la
fondatezza delle precedenti censure, verrebbe meno anche quella della
"illegittimita’ derivata", avanzata dallo Stato.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita’ costituzionale degli articoli 1, commi 1, 2, 3 e 5; 4,
comma 3; 5 e 9, comma 1, della legge della Regione Calabria 28
settembre 2011, n. 35 (Riconoscimento ex articolo 54, comma 3, della
legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25, della «Fondazione per la
Ricerca e la Cura dei Tumori "Tommaso Campanella" Centro Oncologico
d’Eccellenza» come ente di diritto pubblico), in riferimento agli
articoli 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, e
120, secondo comma, della Costituzione (reg. ric. n. 165 del 2011).
La legge impugnata disciplina il riconoscimento come ente di
diritto pubblico della Fondazione per la Ricerca e la Cura dei Tumori
"Tommaso Campanella" Centro Oncologico d’Eccellenza, gia’ istituita
ai sensi dell’art. 21 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29
(Approvazione disposizioni normative collegate alla legge finanziaria
regionale relative al Settore Sanita’) quale fondazione di diritto
privato.
In particolare, l’art. 1 dispone il riconoscimento della
Fondazione quale ente pubblico dotato di personalita’ giuridica e di
autonomia organizzativa, amministrativa e contabile (comma 1);
stabilisce che la Fondazione e’ parte del sistema sanitario regionale
(comma 2); ne definisce gli obiettivi, tra cui quello di assicurare
l’integrazione tra servizio sanitario regionale e l’Universita’ degli
Studi "Magna Grecia" di Catanzaro (comma 3); ne dispone il
provvisorio accreditamento (comma 5).
Con cio’, a parere del ricorrente, il legislatore regionale,
assumendo un’iniziativa di spesa, avrebbe interferito nelle
attribuzioni del commissario ad acta, nominato per l’attuazione del
Piano di rientro dal disavanzo finanziario in materia sanitaria
stipulato tra lo Stato e la Regione, e avrebbe inoltre contravvenuto
a quanto previsto da tale Piano, in violazione degli artt. 120,
secondo comma, e 117, terzo comma, Cost.
Aggiunge il ricorrente che l’art. 4, comma 3, della legge
impugnata nell’attribuire alla Giunta regionale il compito di emanare
direttive per la definizione delle piante organiche e l’attribuzione
del personale, senza contestualmente prescrivere l’osservanza del
Piano, sarebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre, l’art. 5, nell’indicare le fonti di finanziamento della
Fondazione, senza quantificare la spesa e indicare i mezzi per farvi
fronte, lederebbe l’art. 81, quarto comma, Cost.
Infine, l’art. 9, comma 1, sarebbe in contrasto con varie norme
della Costituzione, poiche’ prevede che, al fine di garantire la
continuita’ del servizio prestato dalla Fondazione, il personale di
quest’ultima, nelle more dell’espletamento del pubblico concorso per
il reclutamento dei dipendenti, da bandirsi immediatamente, svolga la
propria attivita’ lavorativa con contratti di lavoro a tempo
determinato.
A parere del ricorrente, l’omessa quantificazione della spesa
collegata alla procedura concorsuale e alle conseguenti assunzioni, e
la mancata indicazione della copertura, comporterebbe anzitutto la
violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost.
Sarebbero altresi’ violati gli artt. 3 e 97 Cost., giacche’ il
personale della Fondazione accederebbe al pubblico impiego senza
concorso; l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiche’
spetterebbe alla competenza esclusiva dello Stato, a titolo di
ordinamento civile, definire le modalita’ di reclutamento del
personale, che puo’ avvenire solo previa determinazione della pianta
organica; l’art. 117, terzo comma, Cost., poiche’ non sarebbero
osservati ne’ il blocco del turn over del personale della sanita’,
prescritto dalla normativa dello Stato, ne’ i vincoli alle assunzioni
specificati dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario.
2.- Successivamente alla proposizione del ricorso e’ stata
approvata la legge della Regione Calabria 28 dicembre 2011, n. 50
(Norme di integrazione alla legge regionale 28 settembre 2011, n.
35).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di
legittimita’ costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 4 di tale legge, in
riferimento agli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, e 120, secondo comma, Cost. (reg. ric. n. 52 del 2012).
L’art. 1 della legge regionale n. 50 del 2011, aggiungendo il
comma 1-bis all’art. 1 della legge reg. n. 35 del 2011, stabilisce
che il riconoscimento della Fondazione quale ente di diritto pubblico
ha effetto dalla data di cancellazione della stessa dal registro
delle persone giuridiche.
L’art. 2, inserendo il comma 3-bis nel testo dell’art. 3 della
legge reg. n. 35 del 2011, stabilisce che il Presidente della Giunta
provvedera’ a siffatta cancellazione nel rispetto di quanto previsto
dal punto 4) delle proposte tecniche per l’integrazione/modifica del
piano di razionalizzazione e riqualificazione del servizio sanitario
regionale della Regione Calabria.
L’art. 3, nel sostituire il comma 1 dell’art. 9 della legge reg.
n. 35 del 2011, autorizza la Fondazione a bandire concorsi pubblici
per l’assunzione di personale, e ad assumere i vincitori, nei limiti
della dotazione organica e compatibilmente con le risorse finanziarie
assegnate.
L’art. 4 posticipa l’abrogazione della legge regionale e delle
delibere di Giunta istitutive della Fondazione, quale ente di diritto
privato, alla data di trasformazione della stessa in ente di diritto
pubblico.
Il ricorrente ritiene che queste modifiche normative non solo non
abbiano carattere satisfattivo delle censure svolte con il ricorso n.
165 del 2011, ma si espongano ai medesimi profili di illegittimita’
costituzionale mossi avverso le norme della legge reg. n. 35 del
2011.
3.- I ricorsi sono connessi e i relativi giudizi meritano
pertanto di essere riuniti, per poter essere decisi con un’unica
pronuncia.
4.- E’ opportuno esaminare, anzitutto, le censure relative alla
violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost.
Come si e’ visto, esse concernono sia l’art. 5 della legge reg.
n. 35 del 2011, che ha per oggetto le fonti di finanziamento dalle
quali la Fondazione, una volta riconosciuta quale ente di diritto
pubblico, dovra’ trarre la provvista per le sue attivita’, sia l’art.
9, comma 1, che, tanto nel testo originario, quanto in quello
vigente, riguarda le procedure di reclutamento del personale a
seguito di pubblico concorso.
La questione di costituzionalita’ vertente sull’art. 9, comma 1,
della legge reg. n. 35 del 2011, promossa con il ricorso n. 165 del
2011, va peraltro trasferita sul testo introdotto dall’art. 3 della
legge reg. n. 50 del 2011, che ha integralmente sostituito la norma
originaria, in senso non satisfattivo rispetto alle doglianze del
ricorrente (sentenza n. 30 del 2012).
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che entrambe le
leggi impugnate implicano una nuova o maggiore spesa, che non viene
quantificata e che non trova idonea copertura.
E’ appena il caso di precisare che lo scrutinio della Corte deve
basarsi sul testo vigente dell’art. 81 Cost., poiche’ la revisione
introdotta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale) si applica a decorrere dall’esercizio finanziario
relativo all’anno 2014.
5.- Le questioni sono fondate.
Per apprezzare la censura formulata dal ricorrente, questa Corte
e’ chiamata a stabilire se le leggi impugnate comportino una spesa
pubblica; se essa sia nuova, ovvero maggiore, rispetto a quella
prevista dalla previgente normativa sostanziale; se siano stati
indicati idonei mezzi per farvi fronte.
6.- Non e’ dubbio che entrambe le leggi impugnate siano
generatrici di spesa pubblica. Lo stesso art. 5 della legge reg. n.
35 del 2011, nell’elencare le fonti di finanziamento della
Fondazione, non manca di annoverare tra di esse "finanziamenti
pubblici" (art. 5, comma 1, lettera c) e "finanziamenti straordinari
regionali" (art. 5, comma 1, lettera b). E’ percio’ proprio il
legislatore regionale a prevedere, peraltro in accordo con quanto
generalmente accade, che la Fondazione, una volta conseguito il
riconoscimento come ente pubblico, non possa operare se non con
l’apporto economico che le derivera’ dalla Regione, al cui
ordinamento viene ad appartenere, in base all’art. 54 della legge
della Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione
Calabria).
7.- Va parimenti rilevato che la spesa determinata dal
riconoscimento della Fondazione quale ente pubblico ha i caratteri
della novita’.
Non vale a smentire questa asserzione il rilievo secondo cui fino
ad oggi la Fondazione, pur costituendo un soggetto di diritto
privato, grava in larga parte sul bilancio regionale, ai sensi
dell’art. 4 del suo statuto, approvato con la deliberazione della
Giunta regionale 25 ottobre 2004, n. 798. E’ vero, infatti, che sono
iscritti in bilancio, alla voce "privato-ospedaliero", fondi a favore
della Fondazione, ma la novita’ della spesa va apprezzata con
riguardo alla legislazione sostanziale che la prevede e sotto questo
profilo e’ risolutivo considerare che, ai sensi dell’art. 5 della
legge della Regione Calabria 30 aprile 2009, n. 11 (Ripiano del
disavanzo di esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il
rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale), la
Fondazione, ove non riconosciuta quale Istituto di ricovero e cura a
carattere scientifico (IRCCS) entro il 30 dicembre 2010 (termine poi
prorogato al 30 settembre 2011 dall’art. 1 della legge regionale 6
aprile 2011, n. 8), avrebbe dovuto essere posta in liquidazione.
L’art. 10, comma 1, della legge reg. n. 35 del 2011 ha pero’ abrogato
l’art. 5 della legge reg. n. 11 del 2009, sicche’, allo stato e
proprio per effetto delle leggi impugnate, e’ stato reintrodotto
nell’ordinamento giuridico, e in particolare nella legislazione di
spesa, l’onere per la finanza pubblica derivante dall’attivita’ della
Fondazione, che si sarebbe invece dovuto esaurire con lo spirare del
termine del 30 settembre 2011.
8.- Infine, le norme impugnate sono prive dell’indicazione dei
mezzi per far fronte alle spese che esse introducono. Si tratta di un
obbligo costituzionale al quale il legislatore, quand’anche regionale
(ex plurimis, sentenza n. 68 del 2011), non puo’ sottrarsi, ogni qual
volta esso preveda attivita’ che non possano realizzarsi se non per
mezzo di una spesa, e quest’ultima possa, e debba, venire
quantificata secondo una stima effettuata «in modo credibile»
(sentenza n. 115 del 2012).
Spetta infatti alla legge di spesa, e non agli eventuali
provvedimenti che vi diano attuazione (sentenza n. 141 del 2010;
sentenza n. 9 del 1958), determinare la misura, e la copertura,
dell’impegno finanziario richiesto perche’ essa possa produrre
effetto, atteso che, in tal modo, viene altresi’ definito, in una sua
componente essenziale, «il contenuto stesso della decisione politica
assunta tramite l’adozione, con effetti immediatamente vincolanti,
della disposizione» che sia fonte di spesa (sentenza n. 386 del
2008).
Sotto tale aspetto, questa Corte ha infatti recentemente
dichiarato l’illegittimita’ costituzionale di disposizioni che, nel
dare vita o nel riorganizzare (sentenza n. 115 del 2012) strutture
amministrative, avevano omesso di indicare «il relativo organico e la
disponibilita’ dei mezzi necessari per il loro funzionamento»
(sentenza n. 106 del 2011; inoltre, sentenza n. 141 del 2010), in tal
modo sottraendosi all’obbligo di stabilire l’entita’ e la conseguente
copertura della spesa.
Omettendo di provvedere in tal senso, anche le norme oggi
impugnate hanno violato l’art. 81, quarto comma, Cost., e ne deriva
l’illegittimita’ costituzionale di esse, e, in via consequenziale,
dell’intero testo delle leggi regionali n. 35 del 2011 e n. 50 del
2011 (sentenza n. 131 del 2012).
Infatti, come questa Corte ha gia’ affermato (sentenza n. 106 del
2011), un simile vizio, investendo la componente finanziaria della
legge di spesa, non puo’, se sussistente, che estendersi in via
consequenziale alle disposizioni sostanziali generatrici della spesa.
9.- Le ulteriori questioni di legittimita’ costituzionale
promosse dal ricorrente restano assorbite.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli articoli 5 e 9,
comma 1, quanto a quest’ultimo nel testo introdotto dall’art. 3 della
legge della Regione Calabria 28 dicembre 2011, n. 50 (Norme di
integrazione alla legge regionale 28 settembre 2011, n. 35), della
legge della Regione Calabria 28 settembre 2011, n. 35 (Riconoscimento
ex articolo 54, comma 3, della legge regionale 19 ottobre 2004, n.
25, della «Fondazione per la Ricerca e la Cura dei Tumori "Tommaso
Campanella" Centro Oncologico d’Eccellenza» come ente di diritto
pubblico);
2) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimita’
costituzionale dell’intero testo delle leggi della Regione Calabria
n. 35 del 2011 e n. 50 del 2011.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2012.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA
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