Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto del 7.12.1993 a rogito del notaio Giuseppe Ottolenghi di Roma di cui al rep. n. 87541, i ricorrenti hanno proceduto alla divisione dell’appezzamento di terreno sito nel territorio del Comune di Roma, in località Mazzalupo, della complessiva superficie di ha 27.74.13, confinante con la via della Storta, in undici appezzamenti, (asseritamente) destinati alla coltivazione ad orto ed a bosco.
Con il provvedimento n. 1136 del 7.10.1994 il Comune di Roma ha ingiunto ai ricorrenti la sospensione della lottizzazione abusiva ed ha ordinato l’interruzione delle opere abusive eventualmente in corso, contestualmente vietando loro di disporre con atto tra vivi delle rispettive proprietà private.
Con il ricorso di cui in epigrafe, notificato e depositato nei termini, i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento di cui sopra, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:
1- Violazione dell’art. 18 della L. n. 47 del 28 febbraio 1985.
I ricorrenti avrebbero proceduto alla divisione del fondo in undici appezzamenti, mantenendone tuttavia immutata la originaria destinazione agricola, ossia con coltivazione ad orto e bosco; il semplice frazionamento non sarebbe sufficiente a configurare una lottizzazione abusiva e lo scopo edificatorio sarebbe comunque inconfigurabile nel caso di specie in considerazione dell’inidoneità al detto scopo di gran parte dei terreni di cui trattasi, in quanto particolarmente scoscesi e piantati a bosco e, peraltro, lontani dal centro abitato.
Sarebbe mancata, pertanto, da parte del Comune la valutazione degli elementi dai quali potere trarre la conclusione che, nel caso di specie, ci si trovava dinanzi effettivamente ad una lottizzazione.
2- Eccesso di potere per difetto di idonea motivazione.
Sarebbe del tutto mancata la indicazione dei presupposti su cui si fonda il provvedimento impugnato, compreso il riferimento ad accertamenti in tal senso effettuati dall’Amministrazione.
3- Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
L’amministrazione comunale non avrebbe mai effettuato alcun sopralluogo ai fini della ricognizione dell’effettivo stato dei luoghi; altrimenti avrebbe potuto verificare che non era intervenuto alcun mutamento di destinazione urbanistica.
Il Comune di Roma si è costituito in giudizio in data 15.4.1995 depositando memoria con la quale ha argomentatamente dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso; quindi, in data 14.10.2010, si è costituito con un nuovo difensore ed in data 26.10.2010 ha depositato la memoria conclusiva, con la quale, dopo avere ripercorso la vicenda di cui trattasi, ha dato comunicazione delle ulteriori circostanze intervenute nelle more del giudizio (dando atto in particolare che due degli originari ricorrenti avevano nel frattempo proceduto, negli appezzamenti in questione, alla realizzazione di immobili abusivi dei quali il Comune aveva ingiunto la demolizione) ed ha insistito per il rigetto nel merito del ricorso.
I ricorrenti, infine, hanno depositato in giudizio, in data 4.11.2010, la memoria di replica, con la quale – dopo avere in via preliminare dedotto la tardività della memoria del comune ai sensi dell’art. 73 del D. Lgs. n. 104 del 2 luglio 2010, della quale hanno conseguentemente chiesto lo stralcio – hanno controdedotto alle censure di cui da ultimo del Comune ed hanno insistito per l’accoglimento del ricorso (in particolare sotto il profilo, ritenuto assorbente, della violazione dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990 per la mancata previa comunicazione dell’avvio procedimentale).
Alla pubblica udienza del 25.11.2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa.
Motivi della decisione
Con il ricorso di cui in epigrafe i ricorrenti – divenuti proprietari degli undici appezzamenti di terreno, provenienti dalla divisione del fondo, sito nel territorio del Comune di Roma, in località Mazzalupo, della complessiva superficie di ha 27.74.13, confinante con la via della Storta, destinati alla coltivazione ad orto ed a bosco – hanno impugnato il provvedimento n. 1136 del 7.10.1994, con il quale il Comune di Roma ha loro ingiunto la sospensione della lottizzazione abusiva ed ha ordinato l’interruzione delle opere abusive eventualmente in corso, vietando contestualmente di disporre con atto tra vivi delle rispettivi proprietà private.
Il ricorso è infondato nel merito per le considerazioni che seguono e va, conseguentemente, respinto.
Si premette che, con la memoria di replica di cui da ultimo, i ricorrenti hanno particolarmente insistito nella violazione del disposto di cui all’art. 7 della L. n. 241 del 1990 per la mancata previa comunicazione dell’avvio procedimentale da parte dell’amministrazione comunale.
Al riguardo giova rilevare che la dedotta censura non è stata articolata nel ricorso introduttivo del presente giudizio (contrariamente a quanto testualmente riportato in memoria), né risulta che la censura sia stata comunque in qualche modo anche soltanto abbozzata nel detto ricorso; soltanto con la richiamata memoria di replica del 4.11.2010, non notificata al Comune resistente, viene, per la prima volta, introdotta in giudizio la relativa questione.
Ne consegue l’inammissibilità della censura di cui trattasi in quanto tardivamente ed irritualmente proposta.
Tanto premesso, i motivi di censura di cui al ricorso introduttivo, che è opportuno trattare congiuntamente, non possono trovare accoglimento.
L’art. 18 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, rubricato "Lottizzazione", dispone testualmente che: "Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
…
Nel caso in cui il sindaco accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel primo comma dell’articolo 6, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.
Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia del sindaco si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’articolo 7.
… ".
L’art. 18 della L. n. 47 del 1985 disciplina, pertanto, due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva, la prima, c.d. materiale, relativa all’inizio della realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione; la seconda, c.d. formale (o cartolare), che si verifica allorquando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita, o altri atti equiparati, del terreno in lotti (che per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per altri elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio), creando così una variazione in senso accrescitivo sia del numero dei lotti che in quello dei soggetti titolari del diritto sul bene; il bene giuridico protetto dalla predetta norma, quindi, è non solo l’ordinata pianificazione urbanistica, ma anche (e soprattutto) l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione (cioè dal Comune), cui spetta di vigilare sul rispetto delle vigenti prescrizioni urbanistiche, con conseguente legittima repressione di qualsiasi intervento di tipo lottizzatorio, non previamente assentito (nel caso di specie, si è in presenza di una lottizzazione cartolare abusiva) (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 05 marzo 2009, n. 2306).
Pertanto, secondo la normativa di riferimento, la lottizzazione cartolare, per essere ricompresa nella lottizzazione abusiva, deve consistere in un illecito frazionamento di lotti, che risulti preordinato in modo non equivoco a fini di edificazione, sia pure sulla base di una serie di indizi (dimensioni dei lotti compravenduti, attività svolta dagli acquirenti, prossimità dei lotti a località residenziali o turistiche); peraltro in materia – seppure è necessario che l’accertamento del presupposto di cui all’art. 18 della L. n. 47 del 1985 comporti una ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti – è sufficiente che lo scopo edificatorio emerga anche da un solo indizio (T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 16 aprile 2010, n. 3932).
Non è necessario, pertanto, che gli elementi indicati nel richiamato art. 18 siano tutti presenti in concorso tra di loro, essendo sufficiente che lo scopo edificatorio emerga in modo non equivoco da uno o più indizi, anche diversi da quelli che si rinvengono nell’elencazione non tassativa del medesimo art. 18 (Consiglio di Stato, sez. V, 2 dicembre 2008, n. 5930).
Costituiscono, quindi, lottizzazione abusiva i casi di alienazione e frazionamento di lotti in cui traspaiano elementi di per sé rivelatori della utilizzabilità del terreno (per le oggettive modalità di frazionamento e per la non contestata contiguità ad assi viari di collegamento e ad insediamenti abitativi preesistenti) solo per finalità edificatorie.
In tal caso l’abuso risulta dalla semplice esistenza di una lottizzazione inequivocabilmente edificatoria, abusiva sia poiché non prevista dalla vigente pianificazione territoriale urbanistica, sia poiché non autorizzata dal Comune, non richiedendosi, quindi, alcuna ulteriore attività accertativa da parte del Comune circa la sussistenza (peraltro assai difficilmente dimostrabile) di un intento soggettivo edificatorio.
Ed infatti la lottizzazione c.d. cartolare prescinde dalla prova di qualsiasi intento di lottizzare abusivamente e rileva, invece, obiettivamente per il solo fatto del frazionamento e della vendita in lotti di un’area, purché questi lotti per le loro dimensioni, per la natura del terreno, per il numero, per la eventuale previsione di opere di urbanizzazione e in rapporto ad altri elementi riferiti agli acquirenti evidenzino, in modo non equivoco, la destinazione a scopo edificatorio degli stessi (Consiglio di Stato, sez. IV, 11 ottobre 2006, n. 6060).
Dall’applicazione dei principi di cui sopra alla fattispecie di cui trattasi discende la infondatezza nel merito dei motivi di censura articolati in ricorso.
Ed infatti è documentalmente comprovato in atti che il frazionamento ha comportato la suddivisione del fondo agricolo in questione – dell’estensione complessiva di quasi mq. 27.000 – in undici lotti (non di circa mq. 2.000 ciascuno, come affermato in ricorso ma) di cui n. 5 lotti dell’estensione di mq. 1.000, n. 1 lotto di mq. 1.200, n. 1 di mq. 1.350, n. 1 di mq. 900, n. 1 di mq. 950 e solo n. 2 di mq. 2.000.
Dalle annotazioni sulle indagini della P.G., svolte d’iniziativa, di cui al prot. n. 18260/93 del 27.12.1993 è emersa, da un lato, l’inidoneità a fini agricoli dei terreni della detta estensione dei singoli lotti, in quanto eccessivamente ridotta (che si presenta, invece, chiaramente idonea a consentirne l’edificazione), e, dall’altro, l’esistenza di caratteristiche geomorfologiche non preclusive in modo assoluto dell’utilizzo a fini edificatori degli stessi, in considerazione delle moderne tecniche costruttive; peraltro, dai predetti atti, emerge, altresì, che il fondo agricolo di cui trattasi è situato lungo l’asse stradale costituito dalla via della Storta.
L’insieme degli elementi rappresentati hanno consentito legittimamente al comune di ritenere che, nel caso di specie, fosse sussistente nel frazionamento catastale un certo intento edificatorio.
Né, in senso contrario, depone la tanto evidenziata circostanza che, all’epoca di adozione dell’impugnato provvedimento, non fosse stata posta in essere, da parte dei ricorrenti, alcuna opera concreta di qualsiasi natura (manufatti edilizi od opere di urbanizzazione), atteso che, secondo quanto in precedenza evidenziato, agli stessi è stata contestata la lottizzazione cd. cartolare o formale, che non richiede, ai fini della relativa configurazione, l’esistenza delle dette opere.
Per le considerazioni che precedono il ricorso va respinto siccome infondato nel merito.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. II ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti, in solido tra di loro, al pagamento in favore dell’amministrazione resistente delle spese del giudizio che si liquidano in complessivi euro 5.000,00 oltre IVA e CPA..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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