Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, deducendone l’illegittimità per violazione di legge, contestando in particolare il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la mancata previsione di un termine, nonché per eccesso di potere sotto diversi profili e chiedendone l’annullamento.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto del ricorso avversario.
Con ordinanza datata 27.09.2000, il Tribunale ha accolto la domanda incidentale di sospensione dell’atto impugnato.
All’udienza del giorno 11.01.2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1) In punto di fatto va osservato che: a) con l’atto impugnato il Prefetto della Provincia di Milano ha disposto la sospensione della collaborazione con la ditta T.C. di L.C. e con i relativi ausiliari, in materia di affidamento in custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo; b) con nota di pari numero e data l’amministrazione ha disposto l’avvio del procedimento di esclusione della ditta T.C. e del suo ausiliario L.P. dall’elenco dei soggetti abilitati al trasporto e alla custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo; c) con successivo provvedimento n. 208/CUST/Div. Dep del 20.09.2000 l’amministrazione ha disposto l’esclusione dei soggetti suindicati dall’elenco degli abilitati all’affidamento e alla custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo; d) avverso quest’ultimo provvedimento il L. ha proposto ricorso al Tar Milano, che, con sentenza n. 7327/01 del 13.11.2001, ha respinto l’impugnazione; e) la sentenza da ultimo citata è stata riformata dal Consiglio di Stato, che, con decisione n. 1426/2007 del 20.02.2007, ha annullato il provvedimento di esclusione.
2) Con memoria depositata in data 20.12.2010 il ricorrente ha dato atto della piena soddisfazione dell’interesse sotteso alla domanda di annullamento, in conseguenza della sentenza del Consiglio di Stato n. 7327/01 che ha annullato il provvedimento prefettizio di esclusione, consentendogli di svolgere l’attività di affidatario e custode dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo.
Nonostante la dichiarata mancanza di interesse alla decisione della domanda di annullamento, il ricorrente manifesta interesse ad ottenere l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato ai fini della tutela risarcitoria attivabile in separato giudizio.
La domanda da ultimo richiamata è ammissibile, atteso che il provvedimento impugnato, di natura recettizia, è stato notificato al destinatario in data 31.08.2000, mentre la sospensione dell’efficacia del provvedimento è stata disposta dal Tribunale con ordinanza cautelare n. 3109/00 del 27.09.2000.
Proprio la sussistenza di uno spazio temporale entro il quale l’amministrazione può avere portato ad esecuzione il provvedimento di sospensione, ritenuto illegittimo dal ricorrente, vale a configurare l’esistenza in capo al L. di un interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato in correlazione con la possibilità di esperire l’azione risarcitoria, atteso che l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto, quale condizione dell’azione, deve essere valutato in astratto e prescinde dalla fondatezza della domanda cui si correla, ossia, nel caso in esame, dalla fondatezza della pretesa risarcitoria azionabile in separato giudizio.
La situazione processuale ora esaminata trova puntuale riscontro nell’art. 34, comma 3, del c.p.a., ove si prevede che "quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori".
Ne deriva che, nella fattispecie in esame, la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione della domanda costitutiva di annullamento dell’atto, non priva il ricorrente dell’interesse alla decisione della domanda di accertamento dell’illegittimità del provvedimento, domanda esplicitata con memoria del 20.12.2010, ma compresa nell’azione di annullamento esperita con il ricorso di cui si tratta.
3) Nel merito, sono parzialmente fondate le censure articolate nel ricorso, per le ragioni che seguono.
3.1) Non merita condivisione la doglianza con la quale si lamenta la violazione dell’art. 7 della legge 1990 n. 241, per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto il provvedimento in esame ha natura cautelare, essendo diretto ad anticipare, mediante la sospensione, gli effetti propri del provvedimento definitivo di esclusione dall’elenco dei soggetti abilitati all’affidamento e alla custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo.
In tale senso, proprio l’art. 7, comma 2, della legge n. 241/90 consente all’amministrazione di adottare provvedimenti di natura cautelare prima della comunicazione di avvio del procedimento di adozione del provvedimento finale.
3.2) Parimenti, non è fondata la censura diretta a contestare la proporzionalità del provvedimento, in quanto l’amministrazione avrebbe potuto adottare, nelle more della decisione finale, un provvedimento meno incisivo per la sfera giuridica del ricorrente.
Invero, la sospensione dell’attività riflette il canone di strumentalità proprio dei provvedimenti di natura cautelare e, a fronte della finalità di precludere ad un soggetto lo svolgimento di una determinata attività nelle more della decisione finale, integra una misura, al contempo, necessaria, idonea e adeguata all’obiettivo da perseguire e all’esigenza di incidere nel modo meno pregiudizievole nella sfera del destinatario del provvedimento finale.
3.3) Neppure è fondata la censura di contraddittorietà, articolata con il sesto motivo, in quanto la circostanza che l’amministrazione in data 10.07.2000 abbia provveduto alla ricognizione dei custodi affidatari comprendendovi anche il ricorrente, non contrasta con l’adozione, poco tempo dopo, del provvedimento di sospensione, atteso che quest’ultimo, da un lato, non determina la cancellazione del ricorrente dall’elenco dei custodi, limitandosi a sospendere la collaborazione tra la ditta TOP Car e l’amministrazione in relazione alla custodia dei veicoli sequestrati, dall’altro, si basa su elementi di fatto non considerati dall’amministrazione in sede di ricognizione dei custodi.
3.4) Viceversa, sono fondate le censure articolate con il terzo, il quarto e il quinto dei motivi proposti, che, essendo strettamente connessi sul piano logico e giuridico, possono essere esaminati congiuntamente.
In particolare, è fondata la censura con la quale si lamenta la mancata fissazione di un limite temporale alla sospensione disposta con l’atto impugnato.
Invero, la sospensione adottata dall’amministrazione è, come già evidenziato, una misura di natura cautelare volta ad anticipare provvisoriamente gli effetti della successiva, eventuale, decisione di merito, sicché essa si connota per il carattere della interinalità che rende necessaria la previsione, direttamente o indirettamente, di un termine entro il quale delimitarne l’efficacia.
Diversamente opinando la misura in questione perderebbe la propria natura, assumendo il carattere di misura diretta a disciplinare in modo definitivo l’assetto di interessi cui si riferisce l’intervento dell’amministrazione (cfr. in argomento, tra le più recenti T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 01 febbraio 2010, n. 1275; T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 07 maggio 2008, n. 3717; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 30 aprile 2008, n. 1171).
Nel caso di specie l’amministrazione non ha posto alcun termine all’efficacia della sospensione, in contraddizione con la natura della misura adottata e dando vita ad una sorta di sospensione cautelare sine die, che perde il carattere della strumentalità e viola il principio di tipicità degli atti amministrativi, in forza del quale i provvedimenti cautelari producono effetti limitati nel tempo.
Le considerazioni ora svolte trovano conferma nella previsione, non applicabile al caso di specie ratione temporis, dell’art. 21 quater, comma 2, della legge 1990 n. 241 – come modificata dalla legge 2005 n. 15 – che, positivizzando principi giurisprudenziali, ha stabilito la necessaria temporaneità della sospensione in via amministrativa di precedenti provvedimenti, da individuare, nel caso di specie, nella determinazione con la quale l’amministrazione ha compreso il ricorrente tra i soggetti cui può essere affidata la custodia dei veicoli a motore sequestrati.
Del pari, sono fondate le censure di carenza di istruttoria e di motivazione.
Invero, il provvedimento impugnato si fonda sulla circostanza che il titolare della ditta avrebbe omesso di esercitare la dovuta vigilanza nei confronti dei propri dipendenti, i quali avrebbero violato il dovere di segretezza, cui sono tenuti in relazione a fatti conosciuti nell’adempimento dell’attività di custodia di veicoli affidati da organi di polizia.
Dalla documentazione versata in atti emerge che il figlio del ricorrente, unitamente alla moglie – indicata apoditticamente nel provvedimento come dipendente della ditta – avrebbero fornito notizie all’autore di un furto di un veicolo poi recuperato dalla ditta facente capo a L.C..
Nondimeno – come già evidenziato dal Consiglio di Stato con la sentenza 28.03.2007 n. 1426 in relazione al provvedimento di esclusione – dall’atto impugnato e dalla documentazione istruttoria in esso richiamata non emerge in che modo sia configurabile una condotta omissiva imputabile al titolare della ditta ed, in particolare, in quali circostanze, secondo quali modalità e in quale tempo egli avrebbe omesso, negligentemente, di vigilare sui propri dipendenti.
Insomma, la determinazione impugnata si fonda su un fatto, isolato, addebitato a terzi in relazione al quale non emergono elementi per sostenere che il ricorrente abbia negligentemente omesso di vigilare sull’operato dei propri dipendenti, atteso che il dovere di vigilanza implica la concreta possibilità di controllare i dipendenti e non si estende alle azioni che questi ultimi compiono al di fuori delle mansioni cui sono adibiti.
Del resto, nel caso di specie, non vi sono elementi per ritenere che i dipendenti abbiano divulgato notizie mentre erano sottoposti alla vigilanza del titolare.
In definitiva, dall’atto impugnato e dalle risultanze istruttorie in esso indicate non emergono né elementi fattuali, né ragioni giuridiche idonei a supportare la determinazione assunta, in quanto i fatti in esso indicati sono imputati a terzi e nulla esprimono in ordine all’affidabilità del titolare della ditta, con conseguente fondatezza delle censure di difetto di motivazione e di istruttoria dedotte con i motivi in esame.
4) In definitiva, il ricorso è fondato e merita accoglimento, nei limiti di quanto esposto in motivazione, in relazione alla domanda di accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato, mentre deve essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, della domanda costitutiva di annullamento dell’atto medesimo.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando:
1) Dichiara improcedibile la domanda di annullamento del provvedimento del Prefetto di Milano prot. n. 208/CUST/Div.Dep. datato 08.08.2000;
2) Accerta, nei limiti di quanto esposto in motivazione, l’illegittimità del provvedimento del Prefetto di Milano prot. n. 208/CUST/Div.Dep. datato 08.08.2000;
3) Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali che liquida in complessivi Euro 1.000,00 (mille), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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