Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. E’ impugnata la sentenza del Tar del Lazio n. 8780 del 6 ottobre 2008, che ha accolto il ricorso n. 4195 del 2006 della dott.ssa S.M. avverso le graduatorie (approvate dal Consiglio di Amministrazione della Ministero dell’Interno nella seduta del 25 ottobre 2005) relative all’ammissione al corso di formazione per l’accesso, con decorrenza 1° gennaio 2003 e 1° gennaio 2004, alla qualifica di viceprefetto, nella parte in cui dette graduatorie non contemplano il nome della originaria ricorrente in posizione utile per l’ammissione al corso.
Assume l’Amministrazione appellante che, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar, il giudizio di non ammissione al corso formulato dal Consiglio di Amministrazione del Ministero dell’interno sarebbe immune dalle censure articolate in ricorso, erroneamente ritenute fondate dai primi giudici. Di qui la richiesta di reiezione del ricorso di primo grado, in riforma della impugnata sentenza ed in accoglimento dell’appello.
Si è costituita in giudizio l’appellata dott.ssa M. per resistere al ricorso e per chiederne la reiezione.
Il ricorso è stato istruito a mezzo della richiesta di chiarimenti in ordine ai criteri seguiti per la gradazione dei candidati e per la formazione della graduatorie finali.
All’udienza del 14 dicembre 2010 il ricorso in appello è stato trattenuto per la decisione.
2. L’appello è fondato e merita accoglimento.
La questione centrale da dirimere attiene alla congruità, sia pur sotto il profilo attenuato della non manifesta irragionevolezza, del giudizio espresso dall’organo amministrativo di vertice della Amministrazione appellante che si è concretizzato nella attribuzione alla dott.ssa M., viceprefetto aggiunto, di un punteggio tale da collocare la stessa in posizione non utile per l’ammissione al corso di formazione per il conseguimento, con decorrenza 1° gennaio 2003 e 1° gennaio 2004, della qualifica di viceprefetto;in particolare, la dott. M. non è stata ammessa al suddetto corso in quanto collocata nelle distinte graduatorie rispettivamente al posto 318° con punti 73,70 ed al posto 325° con punti 71,10.
Nella impugnata sentenza di accoglimento il Tar, dopo aver richiamato il quadro normativo di riferimento applicabile alla procedura comparativa de qua, ha sostanzialmente evidenziato una carenza motivazionale nel giudizio espresso nei confronti della ricorrente dalla commissione per la progressione in carriera; in particolare, per ciò che attiene alle valutazioni più marcatamente discrezionali attinenti la categoria B "Prestazione", i giudici di primo grado hanno trovato irragionevole che "a fronte di valutazioni apicali contenute nei rapporti informativi per gli anni 1999 e 2000 e nella scheda di valutazione complessiva relativa al 2001 la commissione ha attribuito alla ricorrente, per il 2001, un punteggio inferiore a quello degli anni precedenti (contrariamente a quanto avvenuto per i colleghi Cananà, Dionisi, Cerniglia e Polichetti), pur non risultando alcuna diminuzione di rendimento né abbassamento del livello delle funzioni svolte".
Inoltre il Tar ha evidenziato che anche con riguardo ai cosiddetti comportamenti organizzativi, suscettibili di valutazione nell’ambito della categoria C "potenziale", non risulterebbe giustificata, rispetto ai candidati che l’hanno preceduta in graduatoria, la valutazione espressa dalla commissione all’indirizzo della ricorrente, soprattutto alla luce delle notevoli capacità attitudinali ad assumere incarichi di maggiore responsabilità desumibile dalla documentazione acquisita agli atti di causa.
L’Amministrazione appellante ha censurato la gravata decisione sul rilievo che, nell’ambito delle procedure comparative per cui è giudizio, le valutazioni espresse dalla commissione per la progressione in carriera sono state in parte condizionate dal nuovo sistema di valutazione del personale civile del Ministero dell’Interno, significativamente innovato con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 139 del 19 maggio 2000; e che, in relazione ai titoli racchiusi nella categoria B "prestazione", ha avuto una incidenza significativa, nelle procedure comparative in oggetto, il punteggio riportato da ciascun candidato in sede di valutazione annuale, secondo le nuove modalità stabilite dalla legge.
L’amministrazione appellante ha esposto, con dettagliato excursus della normativa di riferimento (ulteriormente esemplificata in sede di relazione istruttoria), che:
a) in base al citato d.lgs. n. 139 del 2000 – che ha soppiantato il sistema di valutazione contenuto nel d.P.R. 24 luglio 1982, n. 340 – il passaggio dalla qualifica di viceprefetto aggiunto a quella di viceprefetto avviene, con cadenza annuale, sulla base di una valutazione comparativa dei candidati; b) il procedimento di valutazione per le progressioni di carriera è stato poi in concreto disciplinato, secondo le previsioni dell’art. 8 d.lgs. cit., da apposito decreto ministeriale ( DM 28 giugno 2004), il quale ha individuato le categorie dei titoli di servizio ammessi a valutazione, con l’indicazione dei punteggi minimi e massimi;
c) inoltre, con delibera del Consiglio di amministrazione del Ministero dell’interno del 10 novembre 2004 sono stati determinati i criteri di valutazione da applicare negli scrutini per merito comparativo per il personale della carriera prefettizia;
d) in definitiva, i punteggi attribuiti alla ricorrente di primo grado, se inseriti in tale nuovo sistema valutativo, risultano coerenti con il dato normativo e con la documentazione attestante lo stato curriculare della interessata.
Ritiene la Sezione che le censure così sintetizzare sono meritevoli di favorevole scrutinio.
In base al quadro normativo correttamente richiamato dalla appellante Amministrazione, le categorie di titoli ammessi a valutazione nelle procedure comparative per l’accesso alla qualifica di viceprefetto sono le seguenti: a) Categoria A: Posizione: 1) funzioni esercitate; 2) incarichi che non rientrano nelle attribuzioni relative al posto di funzione ricoperto; 3) coefficiente di anzianità maturata; b) Categoria B Prestazione: 1) valutazione dell’attività in rapporto agli obiettivi programmati e ad altri parametri qualitativi; 2) punteggio complessivo attribuito dal Consiglio di amministrazione sulla base della proposta della Commissione alle schede valutative annuali dei funzionari scrutinati; 3) benemerenze; c) Categoria C Potenziale: 1) mobilità; 2) titoli culturali e/o professionali;3) corsi formativi sostenuti; 4) pubblicazioni scientifiche e lavori compiuti; 5) comportamenti organizzativi).
Giova ancora ricordare che mentre nel vigore degli artt. 18 e 19 del d.P.R. 24 luglio 1982, n. 340, il sistema valutativo dei funzionari prefettizi era affidato sostanzialmente ai cosiddetti "rapporti informativi" in cui, in mancanza di un limite quantitativo massimo per i giudizi di eccellenza, si registrava una sorta di omogeneizzazione verso l’alto dei giudizi valutativi annuali, con l’entrata in vigore del d.lgs. n.139 del 19 maggio 2000 il meccanismo è significativamente mutato.
Le novità più salienti, ai fini che interessano la presente decisione, sono contenute nell’art. 16, comma 3, del d.lgs. n.139 del 19 maggio 2000, ove si prevede che "per ciascuno dei funzionari aventi la qualifica di viceprefetto aggiunto, i responsabili delle strutture di cui al comma 2 redigono una scheda di valutazione complessiva sulla base della relazione predisposta dall’interessato e degli elementi forniti dal titolare dell’ufficio presso cui il funzionario presta servizio. La scheda di valutazione, comunicata all’interessato e corredata della relazione dallo stesso presentata ai sensi del comma 1, è inoltrata entro il 31 marzo alla commissione per la progressione in carriera, che formula al consiglio di amministrazione le proposte di attribuzione del punteggio complessivo entro il limite massimo di cento. Il consiglio di amministrazione attribuisce il punteggio complessivo, motivando le decisioni adottate in difformità dalla proposta della commissione. Un punteggio superiore ad ottanta può essere attribuito nei limiti massimi di un terzo del personale con qualifica di viceprefetto aggiunto".
Tale nuovo sistema di valutazione annuale dei funzionari ha avuto effettivamente una immediata incidenza anche ai fini delle procedure comparative per le progressioni in carriera per cui è giudizio. Infatti, sia nello scrutinio per le promozioni alla qualifica di viceprefetto con decorrenza 1 gennaio 2003 (in cui sono state considerate rilevanti ai fini valutativi le annualità 1999, 2000, 2001), sia in quella relativa alle promozioni con decorrenza 1° gennaio 2004 (annualità 2000, 2001 e 2002) si è dovuto giocoforza tener conto anche dei punteggi complessivi attribuiti in sede di valutazione annuale ai funzionari in base al d. lgs. n 139 del 2000 (essendo tale nuovo sistema andato a regime a decorrere dal 2001).
L’incidenza del nuovo quadro normativo in tema di valutazione dei funzionari nella distribuzione dei punteggi ai candidati nell’ambito delle procedure comparative in esame emerge chiaramente dalla dettagliata relazione di chiarimenti dimessa il 26 marzo 2010 dal Ministero degli interni (cui si rinvia). Tale significativa incidenza del nuovo modello valutativo dei funzionari prefettizi si dimostra ad esempio in tutta la sua evidenza a proposito della voce valutativa afferente il punteggio complessivo annuale (che costituisce autonoma voce valutativa nell’ambito della categoria B Prestazione) e che viene attribuito annualmente a ciascun funzionario dal Consiglio di amministrazione, sulla base della proposta della commissione per la progressione in carriera.
A solo titolo esemplificativo, nell’ambito della categoria valutativa BPrestazione, alla dott.ssa Ruffini è stato attribuito per l’anno 2001 il punteggio di p. 5,50 in relazione alla voce relativa al punteggio complessivo e punti 10 per l’attività svolta, proprio in ragione del fatto che per quell’anno il suo punteggio complessivo in sede di valutazione annuale era stato pari ad 80, in applicazione dei nuovi parametri normativi. I funzionari che invece in quell’anno avevano ottenuto, in sede di valutazione annuale, punteggi compresi tra 80 e 100 hanno ottenuto, in sede di valutazione di progressione di carriera, punteggi proporzionalmente superiori.
Ora, in tale contesto giuridico, l’attribuzione del punteggio ai funzionari da parte Commissione per la progressione in carriera nella specie non soltanto non risulta immotivata, ma costituisce pedissequa applicazione dei criteri previamente stabiliti, con riferimento a tutti i candidati, con delibera del Consiglio di amministrazione del Ministero dell’interno del 10 novembre 2004. Discorso analogo vale per quanto riguarda la valutazione compiuta nell’ambito di altra voce relativa sempre alla categoria " prestazione ", e cioè quella relativa all’attività svolta nonché, a fortiori, per le valutazioni compiute a valere sulle promozioni decorrenti dal 1° gennaio 2004, in cui l’effetto del nuovo meccanismo valutativo è ancor più significativo nella misura in cui coinvolge due (anziché una soltanto) delle annualità scrutinate (2001 e 2002).
Ciò posto risulta agevole comprendere, quantomeno dal punto di vista formale, come mai soggetti capaci e meritevoli (tra i quali sicuramente la odierna appellata), che fino all’anno 2000 erano stati destinatari di rapporti informativi molto positivi, a decorrere dal 2001, non hanno raggiunto, in applicazione dei nuovi criteri valutativi, i livelli di eccellenza attinti (nel limite normativo di un terzo sul totale) da altri candidati.
Quanto al piano sostanziale, il Collegio è persuaso che negli atti acquisiti al giudizio non sono emersi elementi da cui desumere che i punteggi attribuiti alla ricorrente di primo grado risultino affetti da manifesta irragionevolezza ovvero da disparità di trattamento rispetto ad altri candidati.
Nella già citata relazione istruttoria l’Amministrazione ha chiarito, con riferimento alle tre distinte categorie (A: posizione; B: prestazione; C: potenziale) in cui si è articolato il giudizio valutativo dei funzionari ed avuto riguardo alle distinte (ratione temporis) valutazioni compiute, in base a quali criteri e modalità nonché sulla scorta di quali emergenze curriculari sono stati attribuiti i punteggi parziali (e quindi il punteggio complessivo) alla ricorrente di primo grado nonché agli altri candidati concorrenti dalla stessa indicati; trova così puntuale giustificazione, per ciascun profilo valutativo, il punteggio che ha suggellato la collocazione della dottoressa M. in posizione non utile per l’ammissione al corso di formazione per il conseguimento (con le già indicate decorrenze) della promozione a viceprefetto (avuto anche riguardo alla esiguità dei posti – quattro nel 2003 e quaranta nel 2004 – a fronte del posto di graduatoria della dott. M., rispettivamente 318° nella graduatoria valida per le promozioni del 2003 e 325° per le promozioni valide per il 2004).
Anche in ordine alla voce valutativa "comportamenti organizzativi", rientrante nella categoria "C Potenziale" ed afferente l’apprezzamento discrezionale, non sindacabile se non per manifesta irragionevolezza o ingiustizia, dell’attitudine a svolgere le funzioni superiori di viceprefetto, i punteggi attribuiti alla ricorrente di primo grado (ai fini delle distinte progressioni del 1 gennaio 2003 e del 1 gennaio 2004), appaiono coerenti con il profilo curriculare della interessata (tanto più che nell’ambito di tale voce non rileva il dato quantitativo delle funzioni svolte, suscettibile di apprezzamento in altra categoria valutativa, quanto piuttosto la qualità della prestazione del funzionario, discrezionalmente apprezzata dalla Amministrazione).
E tanto anche a voler tralasciare il profilo dell’interesse della ricorrente di primo grado a coltivare tale censura, tenuto conto del differenziale di punteggio rispetto al primo candidato collocato in posizione utile per l’ammissione al corso ed all’esiguità del punteggio aggiuntivo ritraibile per tale voce valutativa.
Da ultimo, va soggiunto solo per completezza che le dettagliate indicazioni chiarificatorie fornite dalla Amministrazione, su sollecitazione di questo Consiglio di Stato, anche in ordine ad altri profili valutativi dei candidati non possono essere qualificate quale inammissibile forma di integrazione postuma della motivazione degli atti di attribuzione dei punteggi alla ricorrente di primo grado. E ciò sia perché per evidenti ragioni di speditezza il meccanismo dell’attribuzione dei punteggi per ciascuna voce o criterio valutativo soddisfa di per sé, in ambito procedimentale, il requisito motivazionale dell’atto, sia perché in ogni caso i chiarimenti della Amministrazione dell’interno hanno trovato preciso riscontro nella documentazione curriculare prodotta in giudizio (ed in particolare nelle schede valutative, peraltro ben note ai funzionari, della originaria ricorrente e dei suoi colleghi concorrenti).
3. Alla luce dei rilievi svolti le censure d’appello meritano pertanto di essere accolte, non risultando immotivate o altrimenti incongrue le valutazioni espresse dalla Amministrazione dell’interno nell’ambito delle procedure valutative per cui è giudizio, sicché – in riforma della sentenza gravata – il ricorso di primo grado va respinto..
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello n.2474 del 2009, come in epigrafe proposto, accoglie l "appello e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza respinge il ricorso di primo grado n. 4195 del 2006.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 1.000,00 (mille), oltre IVA e CAP come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.