Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il sig. B., Primo dirigente tecnico ingegnere della Polizia di Stato (di seguito: P.S.), ha impugnato, con il ricorso in epigrafe, gli atti dello scrutinio per merito comparativo per la promozione, con decorrenza 1.1.2008, di due unità nella qualifica di Dirigente superiore ingegnere cui, unitamente ad altri 19 colleghi, è stato sottoposto, collocandosi in posizione (4^) non utile.
Il ricorso – che si articola in tre mezzi di gravame della cui disamina si tratterà nella parte motiva della presente decisione – è stato notificato sia ai dottori F. e B. ((collocatisi ai primi due posti dell’impugnata graduatoria e dunque promossi alla qualifica superiore)) non costituitisi in giudizio che al dott. M., (3^ posizione) che è risultato, in graduatoria, il primo dei funzionari non promossi alla qualifica superiore e, al pari degli ex parigrado, non costituito.
Si è, invece, costituita, per il tramite della Difesa erariale, l’evocata amministrazione dell’Interno che, con memoria, ha partitamente contestato il ricorso avversario.
All’udienza del 02.12.2010 la causa è stata trattenuta per la relativa decisione.
Motivi della decisione
I)- E’ controversa la legittimità della graduatoria relativa allo scrutinio dei Primi dirigenti tecnici ingegneri della P.S., per la promozione, con decorrenza 1.1.2008, alla qualifica di Dirigente Superiore. Gli atti relativi a tale scrutinio – in cui il sig. B. (con punti complessivi 82,20) non si è utilmente posizionato e sono stati promossi i colleghi F. (pp. 84,75) e B. (pp.83,35) – sono stati impugnati col ricorso introduttivo dell’odierno giudizio: ricorso che è stato notificato anche al terzo graduato, dott.M., il quale ultimo – essendo risultato il primo degli scrutinati non promossi alla qualifica superiore – non deve ritenersi, a differenza degli altri due colleghi sopra citati, contraddittore necessario.
Al riguardo, e con riferimento a tale specifico profilo processuale, va ricordato che il pacifico principio di autonomia degli scrutini per l’accesso dei funzionari alla qualifica (dirigenziale ovvero direttiva) superiore preclude che, anche in assenza di elementi nuovi intervenuti nell’intervallo tra due valutazioni succedutesi nel tempo, la precedente graduatoria assuma rilevanza decisiva nel giudizio successivo o che ne derivi una sorta di cristallizzazione della posizione del funzionario, (e tanto neppure quando si tratti di procedimenti che riguardano l’avanzamento alla stessa qualifica); pertanto, in linea di principio, nulla impedisce che le valutazioni di ogni Commissione giungano per ogni soggetto scrutinato a conclusioni difformi da quelle espresse dai punteggi e dall’ordine di inserimento delle posizioni nelle precedenti graduatorie.
L’evocazione di tale principio torna, fra l’altro, utile per escludere che, in questa sede e con la presente decisione, l’adito Tribunale possa delibare anche in ordine all’impugnativa degli atti dello scrutinio per l’accesso alla qualifica di dirigente superiore ingegnere con decorrenza 1.1.2009 che il B. ha promosso con i mm.aa. di gravame in epigrafe menzionati.
Tale secondo atto di ricorso (che è stato debitamente notificato all’amministrazione dell’Interno ed ai funzionari promossi in esito a tale ulteriore e distinta procedura) va, pertanto, espunto dal fascicolo processuale e restituito alla Segreteria della Sezione acchè sia iscritto nel Ruolo ordinario di trattazione degli affari quale autonoma e distinta domanda di giustizia.
II)- Tanto premesso e come sopra individuato l’ambito della delibazione di cui il Collegio è investito, è opportuna una preliminare ricostruzione del quadro normativo che regolamenta la materia di cui trattasi che è dato dagli artt.61 e ss. del d.P.R. nr. 335 del 1982 e dagli artt. 36 nonchè 59 e ss. del d.lgs. n.334 del 2000. In sintesi:
A) ai sensi dell’art.36 del d.lgs. n.334/2000: "1. La promozione a dirigente superiore tecnico si consegue, nei limiti dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale con la qualifica di primo dirigente tecnico che, alla stessa data, abbia compiuto tre anni di effettivo servizio nella qualifica.
2. Nello scrutinio per merito comparativo si tiene conto, in modo particolare, delle eventuali specializzazioni professionali che hanno maggiore attinenza con i compiti di istituto dei tecnici della Polizia di Stato.
3. Le promozioni hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze";
B) ai sensi dell’art.60 citato d.lgs., non è ammesso allo scrutinio il personale direttivo ovvero dirigenziale che:
– nei tre anni precedenti lo scrutinio abbia riportato un giudizio complessivo inferiore a "distinto";
– nell’anno precedente lo scrutinio abbia riportato la sanzione disciplinare della pena pecuniaria;
– nei tre anni precedenti lo scrutinio abbia riportato la sanzione disciplinare della deplorazione;
– nei cinque anni precedenti lo scrutinio abbia riportato la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio;
C) ai sensi dell’art.61 del d.P.R. nr. 335 del 1982, "Lo scrutinio per merito comparativo consiste nel giudizio della completa personalità dell’impiegato emesso sulla base dei titoli risultanti dal fascicolo personale e dello stato matricolare, con particolare riferimento ai rapporti informativi e relativi giudizi complessivi.
Negli scrutini per merito comparativo si dovrà tener conto, altresì, degli incarichi e servizi svolti e della qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunte, anche in relazione alle sede di servizio";
D) ai sensi dell’art.59 del d.lgs. n.334/2000, la Commissione per la progressione in carriera del personale appartenente ai ruoli dei direttivi e dei dirigenti della Polizia di Stato:
– propone al Consiglio di amministrazione del Ministero i criteri di valutazione dei titoli dei funzionari da scrutinare avvalendosi di coefficienti numerici: criteri soggetti ad approvazione da parte del citato Consiglio ed aventi validità triennale ex art.62 c.3 del d.P.R. n.335 del 1982;
– procede allo scrutinio per merito comparativo dei funzionari direttivi e dirigenziali e propone la relativa graduatoria al Consiglio di amministrazione che la approva motivando le decisioni adottate in difformità alla proposta formulata dalla Commissione.
Da tale il quadro d’insieme si evince che il sistema che governa la progressione in carriera dei funzionari di polizia è un sistema complesso, in seno al quale è assegnato alla Commissione (presieduta dal Capo della Polizia e la cui composizione è descritta dall’art.59 del d.lgs. n.334/2000) un ruolo primario, riservando al C.d.A. il compito di una sorta di "ratificatore" degli apprezzamenti operati dalla Commissione sia con riguardo ai criteri di valutazione dei titoli degli scrutinandi che della proposta della graduatoria di merito dei funzionari ammessi allo scrutinio comparativo: e difatti, il C.d.A. per discostarsi dalla proposta della Commissione è tenuto a motivare le (sole) decisioni adottate in difformità (art.59 citato, penultimo comma).
Per quanto attiene invece ai criteri di scrutinio "determinati" dal C.d.A. ai sensi dell’art.62 c.3 del d.P.R. n.335 del 1982, nel caso di specie vengono in considerazione quelli (relativi al triennio 2007/2009) approvati nella seduta dell’8.1.2008.
Si tratta di un complesso di parametri predeterminati in maniera analitica circoscrivendo, sostanzialmente, l’ambito valutativo discrezionale alle sole voci interne alla quinta Categoria. E difatti per le prime tre categorie di titoli sono previsti molteplici sottoparametri a ciascuno dei quali è assegnato un punteggio fisso. Si tratta, nello specifico, delle seguenti categorie: Categoria I (Rapporti informativi e giudizi complessivi del quinquennio, fino ad un massimo di 57,50 punti); Categoria II (Particolari incarichi e servizi svolti, fino ad un massimo di 3 punti); Categoria III (Altri titoli, per un totale massimo di 9,50 punti). Anche la valutazione del servizio relativo alla Categoria IV (Coefficiente di anzianità per un totale massimo di 6 punti), è svincolata da ogni elemento di discrezionalità.
La V^ Categoria di titoli è ripartita nelle sottocategorie 5A (Qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all’impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio, per un totale massimo fino a 8 punti) e 5B (attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire: fino ad un massimo di 16 punti), per un totale complessivo di 24 punti.
Per quest’ultima categoria, a differenza delle precedenti:
– non vengono presi in considerazione i soli rapporti valutativi (ovvero le schede di valutazione) annuali relativi all’ultimo quinquennio con esclusione di quello relativo all’anno precedente di decorrenza delle promozioni (quindi la documentazione matricolare relativa al quinquennio 2002/2006) ma si utilizzano "tutti gli elementi desumibili dai precedenti di servizio dello scrutinato con riferimento a tutta la carriera ancorchè con particolare attenzione per le vicende più recenti nel tempo";
– i sottoparametri fissati dai criteri de quibus non sono né analitici né puntuali come quelli relativi alle altre categorie di titoli e soprattutto agli stessi non è associato alcun coefficiente numerico aggiuntivo a quello, a monte, predeterminato, rispettivamente di "fino a pp.8" e "fino app.16", per la valutazione complessiva di tutti gli elementi di giudizio ricadenti nell’ambito della sottocategoria 5A o 5B.
III)- Tanto premesso e chiarito è possibile ora procedere allo scrutinio delle doglianze azionate col ricorso in epigrafe, avendo cura di rappresentare che il B. ha ottenuto:
a) pp.57,50 (su 57,50) per la I^ cat. di titoli (schede di valutazione dell’attività dirigenziale nel quinquennio);
b) pp.1,00 (su 3,00) per la II^ cat. (particolari incarichi e servizi svolti);
c) pp.0,30 (su 9,50) per la III^ cat. (altri titoli);
d) pp.6,00 (su 6,00) per la IV^ cat. (coefficiente di anzianità);
e) pp.17,40 per la V^ cat. (su 24,00) suddivisi in pp. 6,20 per la sottocategoria 5A e pp. 11,20 per la sottocategoria 5B.
III.1)- Nei primi due mezzi di gravame il ricorrente, tracciata sinteticamente la normativa disciplinante lo scrutinio in questione, lamenta che – nonostante abbia compilato in apposita relazione l’elenco dei propri titoli, degli incarichi disimpegnati nel corso della carriera e di quelli ricoperti nell’ultimo quinquennio – alcuni di tali incarichi e servizi (che gli avrebbero consentito l’accreditamento di ulteriori 1,45 pp. venendo così a posizionarsi nel 2° posto della graduatoria e a precedere il B.) non sono stati valutati. Tali omissioni ed errori documentano, ad avviso del ricorrente, che l’Amministrazione:
– non ha provveduto – contrariamente a quanto specificato nel verbale delle operazioni preliminari allo scrutinio del 24.6.2008 – a riscontrare la rispondenza dei titoli indicati dagli interessati allo scrutinio con gli atti d’Ufficio provvedendo all’eventuale integrazione degli stessi titoli;
– non ha esternato, in contrasto con i criteri determinati dal C.d.A., le ragioni della mancata valutazione di tali titoli.
Ora se pur vero che il ricorrente ha curato un’analitica rappresentazione dei titoli (rientranti nell’ambito delle prime tre Categorie sopra delineate) che assume detenuti e non valutati, è altrettanto vero che la resistente, nella propria memoria difensiva, ha, partitamente, contestato i rilievi avversari offrendo contezza della loro inaccoglibilità; e tanto senza che parte ricorrente abbia al riguardo controdedotto alcunché alfine di solidificare le criticità rilevate in gravame.
E così dicasi:
– per quanto riguarda la mancata attribuzione del punteggio relativo all’incarico di componente di commissione esaminatrice ex art.4 del d.P.R. n.738/1981 che, contrariamente a quanto riportato e documentato in gravame, risulta ricoperto solo nell’anno 1996 e, pertanto, al di fuori del quinquennio 2002/2006 utilmente considerate;
– per quanto riguarda l’incarico di componente delle commissioni d’esame del 4° e 5° corso per direttori tecnici nonché di componente della commissione d’esame dei corsi 84° e 85° per videofotosegnalatori: incarichi che, a mente dei parametri fissati nei criteri valutativi di cui sopra, sarebbero stati valutabili solo se non caratterizzati da precedenti insegnamenti nell’ambito dei medesimi corsi (circostanza che invece ricorrere al caso in esame);
– per quanto riguarda la docenza agli ufficiali della polizia cilena e la docenza al corso riservato agli operatori della polizia libica: docenze che, coerentemente a quanto previsto ai parametri fissati nei criteri valutativi di cui sopra, non sono state valutate in quanto relative a materia attinente al ruolo professionale del B.;
– per quanto riguarda gli incarichi impegnati nell’ambito di gruppi di lavoro cui parte ricorrente dichiara di aver partecipato: incarichi in ordine ai quali l’amministrazione rileva l’assenza agli atti d’ufficio di alcun provvedimento formale di conferimento evidenziando, altresì, che gli stessi potrebbero far parte del progetto SMART II per il quale al ricorrente sono stati attribuiti i punti previsti, ovviamente, per i soli anni compresi tra il 2002 ed il 2006; (proprio perché esterna a tale quinquennio non è stata, inoltre, oggetto di valutazione la partecipazione del ricorrente al gruppo di lavoro interministeriale per la sicurezza delle reti e la tutela delle comunicazioni che risulta risalire all’anno 2000).
Per quanto attiene poi alla partecipazione del funzionario ad alcuni convegni in qualità di relatore, l’amministrazione rileva che agli atti non compare la relazione da questi svolta ai convegni di cui trattasi; mentre altri lavori non sono stati valutati in quanto fuori dal quinquennio utilmente considerabile ovvero in quanto non risultanti agli atti della stessa amministrazione.
Dunque il primo mezzo di gravame, in quanto rimasto sostanzialmente non curato dal ricorrente (a seguito delle puntuali controdeduzioni mosse dall’amministrazione), non merita accoglimento.
Diversa è la doglianza prospettata col secondo mezzo di gravame laddove parte ricorrente lamenta che, in contrasto con quanto previsto dai Criteri valutativi determinati dal C.d.A., la Commissione non ha indicato, nel verbale dello scrutinio impugnato, i motivi per i quali ha ritenuto di escludere dalla valutazione determinati titoli risultanti dalla sua documentazione matricolare e dalla relativa scheda personale.
Sennonchè come si è già detto in precedenza, per le prime tre categorie di titoli sono stati elaborati criteri analitici di valutazione con frazionamento del punteggio per singoli elementi oggetto del giudizio di merito. A tanto segue che l’impegno motivazionale assunto dalla Commissione deve essere inteso nel senso che l’obbligo di esternazione dei motivi può ritenersi circoscritto a quei casi in cui la mancata valutazione del titolo sia dipesa da ragioni non puntualmente coincidenti con i parametri applicati. Altrimenti detto se i criteri di massima utilizzabili sono già analiticamente descritti e se essi sono già noti a tutti gli interessati (in quanto aventi validità triennale) e se, ancora, essi stabiliscono, senza equivoci, che l’unica documentazione utilizzabile è quella relativa ad un dato quinquennio, allora l’omessa dicitura in verbale che un atto, in quanto documentativo di incarico risalente, ad es., al 1996, non può, per tale ragione, essere utilmente apprezzato e valutato, non appare assurgere a vizio invalidante della determinazione adottata. E parimenti non può pretendersi motivazione per gli atti che non risultano al fascicolo personale dell’interessato e che, costui, non ha provveduto a depositare nel termine assegnato dalla p.a.
IV)- Nel terzo mezzo di gravame, parte ricorrente – (dopo aver ricordato che gli elementi da prendere in considerazione, ai fini della valutazione dei titoli di cui alla cat. V^, erano già stati individuati nei criteri di massima determinati dal C.d.A. e, dopo aver puntualizzato che la stessa Commissione ha introdotto, in relazione alla sottocategoria 5B, ulteriori nove elementi suscettibili di incidere in modo positivo o negativo) – deduce che mentre per le categorie I, II, III, e IV sono state puntualmente individuate e chiarite le modalità di attribuzione del punteggio e sono stati specificati, per ogni singola sottocategoria, i singoli punteggi massimi conseguibili da ogni funzionario scrutinato, per la Categoria V^ non vi era alcuna specificazione, il che rendeva necessaria un’apposita motivazione onde dare conto degli elementi presi effettivamente in considerazione e idonei a consentire la ricostruzione dell’iter logico seguito.
Orbene su tale tesi – che peraltro è espressiva di un indirizzo di pensiero consolidato nella giurisprudenza amministrativa (cfr.: Cons.St.n. 1776 del 2007, n. 5818 del 2005, n.6280 del 2004, n. 2310 del 2002; n. 640 del 1998; sez. IV, 25 marzo 1996, n. 365) – il Collegio non può che convenire ribadendo (cfr. le sentenze della Sezione nn. 15802 e 6258 del 2004) che, pur dovendosi riconoscere all’amministrazione un ampio potere discrezionale nella valutazione e nella scelta dei candidati o funzionari più idonei a ricoprire determinate funzioni, sia nell’ambito di una procedura concorsuale, sia nell’ambito di uno scrutinio comparativo, è altrettanto indiscutibile che l’esercizio di tale potere non sfugge al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo in relazione ad eventuali profili di illogicità, irragionevolezza, irrazionalità o arbitrarietà, nonché travisamento di fatti.
In tale contesto, la presenza di tali vizi dell’azione amministrativa, appare manifesta.
Ed invero, lo si è già detto, nel caso di specie, alla presenza per i titoli delle prime quattro Categorie di criteri analitici di valutazione, con frazionamento del punteggio per singoli elementi oggetto del giudizio di merito, si è contrapposta l’assenza di alcuna specificazione in tal senso relativamente (ai titoli riconducibili) alla categoria V^.
Detta categoria, come prima accennato, prende in considerazione – ai fini dell’assegnazione di un punteggio nella misura massima di 24 punti sui 100 complessivamente previsti – "la qualità delle funzioni, con particolare riferimento: alla competenza professionale dimostrata; al grado di responsabilità assunta; all’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire; alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni; all’impiego professionale derivante dalla specifica sede di servizio".
L’ espressione del punteggio in termini solo numerici – che come prima detto copre fino a 24 punti sui 100 disponibili e che nella sua entità è idoneo ad assumere un ruolo determinate sull’esito dello scrutinio – non si configura di per sé idonea ad esternare le ragioni della valutazione discrezionale dell’Amministrazione, in assenza di una griglia che ne scomponga l’entità in relazione ai plurimi aspetti della carriera del dipendente interessato che vengono a formare oggetto di contestuale considerazione. Pertanto – in presenza dell’ampia sfera di discrezionalità che viene a caratterizzare il giudizio oggetto di contestazione – proprio la mancanza di precisi parametri di riferimento cui raccordare il punteggio assegnato impone la necessità di dare motivazione degli elementi elencati alla categoria quinta ritenuti rilevanti ai fini della sua quantificazione, ovvero del limitato rilievo assegnato a taluni di essi agli effetti del punteggio complessivo. Siffatto onere di motivazione si configura tanto più necessario nei casi (come quello di specie) in cui il dipendente abbia conseguito per la categoria I^ il massimo punteggio complessivo che, sulla scorta dei criteri di massima elaborati dal Consiglio di Amministrazione, viene a raccordarsi a più rigidi criteri di determinazione in base ai giudizi complessivi conseguiti nel quinquennio ed investe aspetti sostanzialmente omogenei a quelli presi in considerazione dalla categoria V^, salvo il giudizio attitudinale allo svolgimento delle funzioni della qualifica superiore.
Ora, della valutazione effettiva di nessuno di detti parametri (e di quelli ulteriori fissati dalla Commissione nel verbale del 24.6.2008) viene dato conto nel verbale di scrutinio, risolvendosi la considerazione degli elementi di giudizio, così articolatamente previsti, nel punteggio di (6,20 + 11,20)/24, del tutto insufficiente a giustificare tale valutazione, sia ex sè sia ove comparata con quella dei contro interessati B. e F.. Altrimenti detto dall’atteggiarsi concreto, nel caso di specie, del potere valutativo della Commissione (la cui latitudine ed ampiezza non sono in discussione) non è possibile evincere il rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità, postulati dall’articolo 97 della Costituzione (che impongono alla pubblica amministrazione di comportarsi in modo leale e trasparente, valori che si concretizzano non solo nella ragionevolezza, razionalità e logicità delle scelte, ma nella concreta loro motivazione che ne consente il relativo controllo), principi senza il rispetto dei quali la stessa discrezionalità trasmoda in arbitrarietà.
Né, per superare tale chiaro postulato, è possibile convenire con la Difesa erariale laddove sostiene che la valutazione delle voci di cui alla categoria V^ è unitaria e il punteggio che a tale categoria corrisponde (totale fino a punti 24) non è suscettibile di frazionamento in relazione ai vari elementi in essa indicati.
E’ sufficiente, al riguardo, ribadire che la previa fissazione del punteggio massimo attribuibile ad ogni elemento di valutazione di cui alla categoria V^, lungi dal costituire la negazione del potere discrezionale dell’Amministrazione nella scelta dei funzionari più idonei, è lo strumento adeguato per ricondurre l’esercizio della discrezionalità stessa nei canoni della logicità, ragionevolezza, trasparenza, razionalità e non arbitrarietà, postulati dai principi di legalità, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa indicati dall’articolo 97 della Costituzione.
D’altra parte, la previa fissazione dei punteggi per ogni elemento di valutazione contemplato nella categoria V^ (nell’ambito del valore massimo attribuito a tale categoria, punti 24) non costituisce ostacolo alla formulazione di una valutazione complessiva, dando invece conto di essa, evidenziando cioè i singoli aspetti positivi o meno positivi o addirittura negativi di un funzionario e consentendo quindi di rendersi conto dell’operato della Commissione.
V)- Conclusivamente il ricorso, alla stregua delle precedenti osservazioni e nei limiti della motivazione, deve essere accolto statuendosi, per l’effetto, l’illegittimità dello scrutinio per merito comparativo di cui si discute (e della relativa graduatoria di merito) con l’avvertimento che, in sede di ripetizione delle operazioni del predetto scrutinio, l’amministrazione – previa fissazione dei punteggi massimi da attribuire ad ogni elemento rientrante tra quelli di cui alla cat. V^ – dovrà ovviamente limitarsi alla riconsiderazione soltanto delle posizioni dei tre dirigenti (ricorrente e controinteressati) parti in causa (offrendo nell’occasione contezza anche della eventuale esclusione dalla valutazione, dall’ambito delle prime tre categorie, dei titoli risultanti dalla documentazione matricolare e dalla scheda personale degli interessati).
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
accoglie nei limiti e nei sensi di cui in motivazione il ricorso in epigrafe e, per l’effetto annulla gli atti con lo stesso avversati.
Condanna la soccombente amministrazione al pagamento delle spese di lite che, forfetariamente, liquida in Euro2500,00 a beneficio della ricorrente.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Manda alla Segreteria della Sezione per gli adempimenti relativi alla iscrizione del ricorso azionato tramite i mm.aa. di cui in epigrafe è detto nel Ruolo ordinario di trattazione degli affari quale autonoma e distinta domanda di giustizia.
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