Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il primo dei ricorsi in epigrafe, R.G. n. 2079/2007, il dr. M., già Presidente dell’Autorità Portuale di Civitavecchia fino al giorno 11 ottobre 2005, data di scadenza del mandato, e, successivamente nominato quale Commissario straordinario dell’ente portuale, fino al perfezionamento del procedimento di nomina di un nuovo Presidente, impugna il decreto ministeriale 22/T del 21 febbraio 2007, con cui il Ministro dei Trasporti ha disposto la sostituzione del Commissario straordinario della medesima Autorità Portuale, nominando in sua vece, altro Commissario straordinario.
Deduce, al riguardo, l’eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irrazionalità, erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere in relazione al conferimento di poteri straordinari; violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 20 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante il riordino della legislazione in materia portuale; incompetenza; violazione del principio di leale collaborazione tra soggetti pubblici; violazione in materia di procedimento amministrativo, proporzionalità (art. 1, l. 241/1990) e dichiarazione di avvio del procedimento (art. 8, l. 241/1990).
Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato per l’intimato Ministero dei Trasporti.
Con ordinanza n. 1209/2007 del 16 marzo 2007, la Sezione ha respinto l’istanza per la concessione di misure cautelari sulla base della seguente articolata motivazione: "Considerato che il provvedimento impugnato è stato adottato per essere venuto meno – a seguito della dichiarazione contenuta nella nota inviata dal ricorrente il 22 gennaio 2007 ai massimi esponenti politici e di governo nazionali – il rapporto di fiducia che deve necessariamente legare il Commissario straordinario all’Organo che lo ha nominato; Considerato che il venire meno del predetto necessario requisito giustifica da solo l’impugnata revoca e l’urgenza di provvedere; Ritenuto altresì che la dichiarata urgenza di sollevare il ricorrente dall’incarico giustifica l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, al quale peraltro ricorrente non avrebbe potuto offrire alcun apporto concreto stante il carattere soggettivo dell’unica ragione posta a base della revoca, id est il venire meno del rapporto di fiducia; Considerato infine che il ricorrente non ha addotto alcuna prova a supporto della censura relativa alla presunta carenza sia dell’assenso della Regione Lazio e che della previa consultazione degli altri Enti locali; Ritenuto peraltro che non sussistono i presupposti per l’accoglimento dell’istanza cautelare.".
Il Consiglio di Stato, Sesta Sezione, con ordinanza n. 2373/2007 in data 8 maggio 2007, in riforma dell’ordinanza emessa in primo grado, ha accolto l’istanza cautelare, avendo ritenuto che la fiducia non possa essere considerata come "una proprietà fondamentale della relazione tra l’interessato e l’Amministrazione, con il risultato di rendere non verificabile la legittimità dell’azione amministrativa volta alla sua rimozione, a motivo del "carattere soggettivo dell’unica ragione posta a base della revoca" (venire meno del rapporto di fiducia), carattere soggettivo che renderebbe inutile la partecipazione dell’appellante alla procedura di sostituzione;".
Con il secondo ricorso, R.G. n. 7912/2007, il dr. M. impugna il decreto in data 18 luglio 2007 con cui il Ministro dei trasporti, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, ha nominato il dr. C. quale Presidente dell’Autorità Portuale di Civitavecchia, deducendo tre articolati mezzi di impugnativa.
1) Violazione e/o falsa applicazione di legge con particolare riguardo all’art. 8, legge 28 gennaio 1994, n. 84; eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici e, in particolare, per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto.
2) Eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità irrazionalità dell’azione amministrativa.
3) Violazione del principio di leale collaborazione tra soggetti pubblici, violazione dei principi in materia di procedimento amministrativo, di economicità e trasparenza dell’azione amministrativa.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, l’Avvocatura Generale dello Stato per l’intimato Ministero dei Trasporti e il controinteressato, dr. C..
Con il terzo, ed ultimo, ricorso in epigrafe, R.G. n. 9418/2007, il dr. M., nel reiterare l’impugnativa avverso il decreto del ministro dei Trasporti in data 18 luglio 2007, ha impugnato, a mero scopo tuzioristico, gli atti del procedimento concluso con il richiamato decreto ministeriale, ed in specie, la nota del 19.2.2007 con cui è stata invitato il Presidente della Giunta della Regione Lazio a proporre una terna di candidati, la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 23 maggio 2007, la nota del Ministero dei trasporti n. 9269 del 6.6.2007, ed il parere favorevole sulla proposta di nomina del dott. F.C. a Presidente dell’Autorità Portuale di Civitavecchia espresso dalla IX Commissione permanente in data 20 giugno 2007, deducendo al riguardo, non solo i motivi già dedotti con il secondo ricorso, ma anche i seguenti ulteriori motivi: Violazione di legge per contrasto con l’art. 8, legge 84/1994, così come interpretato alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 378/2005; violazione di legge per contrasto con l’art. 97, Cost.
Ha chiesto, altresì, declaratoria di nullità del decreto del Ministro dei trasporti n. 76/T del 5 giugno 2007, deducendo la nullità per aperta violazione del giudicato cautelare formatosi sull’ordinanza del Consiglio di Stato n. 2373/2007; violazione di legge per contrasto con gli artt. 21, commi 14 e 15, legge 1034/1971, così come modificato dalla legge 205/2000.
Conclude la parte ricorrente, insistendo per l’annullamento di tutti gli atti impugnati, ed ha introdotto l’azione di condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni morali, esistenziali, all’immagine, decoro, all’onore subiti e subendi in dipendenza delle vicende per cui è causa, da liquidarsi anche in via equitativa, oltre interessi e rivalutazione.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, l’Avvocatura Generale dello Stato per le intimate Amministrazioni centrali e il controinteressato, dr. C..
In vista della discussione della causa nel merito le parti costituite hanno depositato memorie uniche conclusionali e di replica.
Alla pubblica udienza del 4 novembre 2010 le cause sono state trattenute in decisione.
Motivi della decisione
1) Preliminarmente, si dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe, per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva degli stessi, per deciderli con unica sentenza.
2) La complessa vicenda per cui è causa prende le mosse dal provvedimento oggetto del primo dei ricorsi in esame, con cui il resistente Ministero dei trasporti – ora delle infrastrutture e dei trasporti – ha decretato la cessazione dell’incarico di Commissario straordinario dell’Autorità Portuale di Civitavecchia, già conferito al ricorrente, dr. M., ed ha nominato un nuovo Commissario preposto alla gestione dell’Ente portuale, individuato nell’Ammiraglio L.S., in attesa della definizione del procedimento di nomina del nuovo Presidente, adducendo, al riguardo, l’intervenuta cessazione del rapporto fiduciario con il ricorrente.
Come esposto in fatto, la Sezione aveva respinto l’istanza di sospensione degli effetti del decreto di nomina, sul presupposto della sufficienza del venire meno dell’elemento fiduciario, requisito ritenuto, in prima istanza, necessario a tali fini, e, dunque, idoneo a sorreggere da solo l’impugnata revoca e l’urgenza di provvedere.
Il Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 2373/2007 ha riformato l’ordinanza n. 1209/2007 di questa Sezione, ritenendo che il venire meno del rapporto di fiducia non potesse costituire una proprietà fondamentale della relazione tra l’interessato e l’Amministrazione, poiché ciò avrebbe reso non verificabile la legittimità dell’azione amministrativa volta alla sua rimozione, a motivo del "carattere soggettivo dell’unica ragione posta a base della revoca".
In data 5 giugno 2007, l’Amministrazione dei trasporti ha, dunque, adottato un altro provvedimento a conclusione di una nuova procedura emendata dei vizi come sopra rilevati, ed ha ritenuto di confermare, a decorrere dalla data di comunicazione dello stesso provvedimento, la cessazione dall’incarico di Commissario straordinario dell’Autorità Portuale di Civitavecchia conferito al ricorrente, e di confermare, altresì, l’Ammiraglio L.S. quale Commissario straordinario della stessa Autorità.
2.1) Tanto precisato, in punto di fatto, il Collegio deve dare atto, in via preliminare, della sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del primo ricorso, in quanto il resistente Ministero, in pendenza del giudizio, ha annullato il provvedimento originariamente impugnato e, in espressa esecuzione della decisione assunta in sede cautelare dal giudice appello, ne ha adottato uno nuovo a conclusione di un rinnovato iter procedimentale.
Come noto, la circostanza che l’atto impugnato abbia cessato di produrre i suoi effetti per il mutamento della situazione di fatto o di diritto presente al momento della proposizione del ricorso che faccia venir meno l’effetto del provvedimento impugnato, ovvero per l’intervenuta adozione di un nuovo provvedimento idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi in gioco, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza anche dal punto di vista di un interesse morale o strumentale, determina l’improcedibilità del ricorso.
Nel caso di specie, il sopravvenuto annullamento dell’atto originariamente impugnato, e l’adozione di un nuovo provvedimento, ancorché non idoneo a soddisfare l’interesse sostanziale di cui è portatore il ricorrente, che aspirava al mantenimento dello status di Commissario straordinario dell’Autorità Portuale di Civitavecchia, non è più in grado di spiegare gli effetti lesivi dal medesimo lamentati, per cui nessuna utilità può trarre il medesimo dallo scrutinio delle censure originariamente introdotte.
2.2) Deve, ancora, rilevare il Collegio che il ricorrente, con il secondo dei ricorsi all’esame, ha dato atto di avere ricevuto comunicazione del nuovo provvedimento nella medesima data della sua adozione, ma non lo ha formalmente impugnato, ancorché ne abbia rilevato in narrativa l’illegittimità, né ha notificato il gravame al controinteressato, Amm. L.S..
Pertanto, anche volendo aderire all’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’identificazione degli atti impugnati deve essere operata non già con formalistico riferimento alla sola epigrafe del ricorso, bensì in relazione all’effettiva volontà del ricorrente desumibile dal gravame nel suo insieme, dai motivi prospettati e da ogni altro elemento utile, la circostanza che non sia stato evocato in giudizio l’unico soggetto, oltre all’amministrazione competente, interessato al mantenimento degli effetti dell’atto di conferma del Commissario straordinario, individuato nell’Amm. L.S., impedisce al Collegio di valutarne la legittimità, essendo, come noto inammissibile, per disintegrità del contraddittorio, il ricorso che non risulta notificato ad almeno uno dei controinteressati, agevolmente individuabili, e che trae dall’applicazione degli atti gravati un diretto vantaggio, in relazione alla posizione giuridica del ricorrente.
2.3) Non ha miglior sorte l’azione introdotta con il terzo dei ricorsi in epigrafe, attraverso la quale il ricorrente intende far valere la nullità del secondo provvedimento di nomina del nuovo Commissario straordinario, asserendo come lo stesso sia stato adottato in violazione del giudicato cautelare formatosi sull’ordinanza del Consiglio di Stato n. 2373/2007.
In sostanza, la sospensione dell’atto originariamente impugnato, avrebbe automaticamente fatto rivivere il provvedimento di nomina del ricorrente quale Commissario straordinario, e ciò avrebbe impedito alla resistente Amministrazione di avviare un nuovo procedimento per la sanatoria e conferma di un atto giuridicamente posto nel nulla.
Osserva il Collegio che l’ordinanza del Consiglio di Stato, adottata in sede cautelare, ha senz’altro avuto l’effetto di sospendere l’atto impugnato, essendo stati rilevati profili di illegittimità avuto riguardo all’apparato motivazionale, da un lato, e all’iter procedimentale seguito, dall’altro, indicando, pertanto all’Amministrazione il modus procedendi in materia di revoca e di nomina del Commissario straordinario.
La sospensione dell’atto, peraltro, non ha privato l’Amministrazione del potere di determinarsi nuovamente, purché nel rispetto del dictum come individuato dal giudice di appello, ancorché solo in sede cautelare.
Ed è quanto l’Amministrazione ha fatto, nell’ambito del proprio discernimento discrezionale, ponendo in essere un nuovo iter istruttorio, comprensivo, ora, della contemplazione delle prospettazioni della parte interessata, e culminato nell’emanazione di un nuovo provvedimento, caratterizzato da una diversa ed articolata motivazione, come tale non meramente confermativo del precedente, ma innovativo e dotato di autonoma efficacia lesiva della sfera giuridica del suo destinatario, il che, peraltro, come già evidenziato, ha reso priva di ogni utilità la pronuncia sul ricorso proposto avverso il precedente provvedimento.
Tanto precisato, osserva il Collegio che l’azione di accertamento di nullità dell’atto amministrativo può avere ingresso solo per le ipotesi di nullità come delineate dall’art. 21 septies, legge n. 241 del 1990, da intendersi quale numero chiuso, e, dunque, ove sia dedotta la mancanza degli elementi essenziali, il vizio del difetto assoluto di attribuzione, o, ancora, l’adozione effettuata in violazione o elusione del giudicato e, infine, negli altri casi espressamente previsti dalla legge (le c.d. nullità testuali).
Nel caso che ne occupa, non si è verificata alcuna violazione del giudicato, per quanto sopra evidenziato, e dunque è inammissibile l’azione di diritto soggettivo in giurisdizione esclusiva, volta alla declaratoria di nullità, mentre, invece, avrebbe dovuto essere introdotta l’ordinaria azione di interesse legittimo attraverso l’impugnazione dell’atto, nel rispetto del termine decadenziale e del contraddittorio, al fine di farne valere l’illegittimità nella sede propria della giurisdizione generale di legittimità.
Peraltro, la circostanza, come sopra rilevata, che il ricorrente non ha impugnato ritualmente il secondo provvedimento ne preclude il vaglio di legittimità, con definitivo consolidamento degli effetti a questo connessi.
3) Rimane ora da esaminare la legittimità dell’altro provvedimento, impugnato con il secondo e con il terzo dei ricorsi in esame, e cioè del decreto in data 18 luglio 2007, con cui il resistente Ministero ha nominato il controinteressato, dr. C., quale Presidente dell’Autorità Portuale di Civitavecchia, e ciò a prescindere dall’esame delle eccezioni sollevate da controparte, attesa l’infondatezza dei motivi dedotti con gli stessi mezzi.
3.1) Con un primo ordine di argomenti lamenta il ricorrente che, nonostante a seguito della disposta sospensione del provvedimento di revoca egli dovesse essere considerato reintegrato nell’incarico di Commissario straordinario, il Ministero non ha azzerato l’iter procedimentale volto alla nomina del nuovo Presidente, ancorché superata nei fatti, e non ha proceduto ex novo alla riformulazione della procedura prevista dall’art. 8, legge 28 gennaio 1994, n. 84.
La censura è infondata, in quanto, come dianzi chiarito, gli effetti del provvedimento assunto in sede cautelare hanno riguardato l’atto di revoca e la contestuale nomina del Commissario straordinario, con esclusiva rilevanza, pertanto, all’interno del procedimento concluso con il provvedimento oggetto di impugnativa, il cui fondamento va ricondotto, esclusivamente, nel soddisfacimento delle esigenze di continuità della azione amministrativa, onde impedire stasi connesse alla decadenza degli organismi ordinari.
Dunque, se è indubitabile che la condizione per procedere alla nomina del Commissario straordinario è la temporanea vacanza dell’organo di vertice dell’Autorità Portuale, ponendosi quale straordinario rimedio idoneo ad assicurare il funzionamento dell’Ente, sia pure con effetti limitati alla definizione della distinta procedura come delineata dall’art. 8, legge n. 84/1994, per la nomina del nuovo Presidente, da ciò non può inferirsi un condizionamento, all’inverso, tra i due procedimenti, di talché le sorti del primo procedimento costituiscano elementi idonei e sufficienti a travolgere anche l’altro, attesa l’assenza di alcun vincolo di pregiudizialità tra il secondo ed il primo, peraltro, nemmeno prevista dalla norma da ultimo richiamata.
Ed invero, il provvedimento di nomina di un Commissario straordinario va ricondotto nell’ambito dei poteri implicitamente attribuiti al Ministro competente, cui l’art. 12, primo comma, della legge n. 84 del 1994 conferisce, in via generale, il potere di vigilanza sulle Autorità, disponendo, al comma successivo, circoscritte ipotesi di controllo sugli atti degli enti portuali (id est, approvazione dei bilanci e del consuntivo, determinazione dell’organico della segreteria).
Il Ministro, pertanto, può esercitare il proprio potere di vigilanza, anche attraverso la rimozione d’imperio degli organi direttivi dell’Autorità portuale, e la successiva nomina di organi straordinari, ancorché al di fuori delle due ipotesi espressamente indicate all’art. 7, legge sui porti, costituendo tale potere esplicazione dei cosiddetti "poteri impliciti" che l’ordinamento attribuisce alla Pubblica Amministrazione, pur in difetto di una esplicita previsione di legge.
Sul punto si è, del resto, espresso il giudice delle leggi, che ha affermato: "Il potere di nomina del Commissario straordinario costituisce attuazione del principio generale, applicabile a tutti gli enti pubblici, del superiore interesse pubblico al sopperimento, con tale rimedio, degli organi di ordinaria amministrazione, i cui titolari siano scaduti o mancanti. Tale potere non è esercitabile liberamente." (Corte cost., sent. 20 gennaio 2004, n. 27).
Concludendo sul punto, ritiene il Collegio che il distinto ed autonomo procedimento volto alla nomina del Presidente, a seguito della scadenza del mandato del precedente organo di vertice dell’Autorità Portuale, non può considerarsi attratto nell’alveo del procedimento di nomina del Commissario straordinario, attenendo, invece, a specifica competenza attribuita espressamente dall’art. 8 al Ministro, e, dunque, non può essere scalfito dalle vicende interessanti una diversa procedura, le cui sorti sono svincolate da questo.
Ritiene, ancora, il ricorrente che la mancata acquisizione delle designazioni, ex se ed in maniera autonoma, da parte dei competenti enti interessati abbia inficiato tutto il procedimento ed il conseguente provvedimento di nomina del Presidente; rileva, inoltre, come quanto sopra abbia determinato l’assoluta mancata possibilità da parte dell’Amministrazione di svolgere un giudizio di comparazione all’interno delle candidature espresse, e tanto si è riverberato nella scelta finale che ha privilegiato una personalità priva dei prescritti requisiti.
Anche tali profili di illegittimità, complessivamente considerati, non possono essere condivisi.
L’art. 8, primo comma, legge 84/1994, individua il procedimento da seguirsi ordinariamente, per la nomina del Presidente dell’Autorità Portuale, da decretarsi con atto del Ministro dei trasporti e della navigazione (ora, delle infrastrutture e dei trasporti), previa intesa con la regione interessata, nell’ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura; in assenza di designazioni formulate nei termini dalla stessa norma indicate, il Ministro nomina il presidente, previa intesa con la regione interessata, comunque tra personalità che risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale.
Il comma 1bis, della norma in esame, (aggiunto con l’art. 6 del d.l. 28 maggio 2004, n. 136) prevede, invece, un procedimento suppletivo, per il caso in cui, esperite le procedure di cui sopra, non si raggiunga nel termine di trenta giorni l’intesa con la regione interessata; in tal caso, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto nell’ambito di una terna formulata a tale fine dal presidente della giunta regionale, tenendo conto anche delle indicazioni degli enti locali e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura interessati. Ove il presidente della giunta regionale non provveda alla indicazione della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, questi chiede al Presidente del Consiglio dei Ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri, che provvede con deliberazione motivata.
Come danno atto le premesse del decreto in impugnativa, la nomina del controinteressato è avvenuta ai sensi del comma 1bis, previa deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri, non essendo stato possibile raggiungere l’intesa con la Regione Lazio a mente del comma 1, art. 8, né essendo pervenuta da parte di quest’ultima, a fronte di formale richiesta, la terna di candidati di propria competenza.
In disparte la considerazione se il ricorrente sia titolare di una posizione differenziata in relazione a tale speciale procedura, atteso che egli figurava nella terna operata ai sensi del comma 1, art. 8, legge n. 84/1994, e dunque nel solo ambito della differente procedura "base", che, in prima ipotesi procedimentale, prevede che il Presidente della Giunta regionale determini una terna nell’ambito degli esperti a loro volta designati dalla provincia, dai comuni e dalla camere di commercio, ritiene il Collegio che il procedimento concluso con il provvedimento in impugnativo sia esente dai sollevati vizi di legittimità.
Nel caso in esame, come sopra accennato, nessuna rilevanza hanno le designazioni preliminari ad opera degli enti locali, e conseguente ponderazione delle candidature, a causa della mancata intesa tra la Regione Lazio ed il Ministro; sotto detto profilo, si appalesano inconferenti le censure come dedotte, rilevando, invece, quanto statuito dal comma 1bis della stessa norma più volte richiamata, che, al contrario della procedura ordinaria, non prevede, diversamente da come dedotto, un momento di designazione autonoma e preliminare ad opera degli enti locali quale presupposto per la determinazione del Presidente della Giunta Regionale.
Il potere di determinazione presidenziale è, in tale fase successiva ed alternativa a quella di applicazione del comma 1, previsto come esclusiva attribuzione regionale in virtù di una necessitata esigenza semplificatoria e acceleratoria della procedura, con la finalità di veicolare la procedura fuori dalla "impasse" determinata dalla mancata intesa nell’ambito della procedura ordinaria. Una tale impostazione è, del resto, confermata dalla previsione dell’intervento "consultivo" degli enti locali ("tenendo conto anche delle indicazioni") successivamente alla trasmissione al Ministro della terna prescelta dal Presidente della G.R., quindi in sede di acquisizione di elementi decisionali propria dell’organo centrale, come risulta dalla lettura testuale del citato comma 1 bis. (cfr. Cons. di Stato, sez. VI, 23 giugno 2008, n. 3157)
Alla stregua di tali considerazioni, nessun appunto può essere sollevato nei confronti dell’Autorità emanante a causa del mancato esercizio, da parte degli organi implicati nella vicenda designatoria, della facoltà agli stessi riservata, mentre invece è precipuo compito del Ministro di superare il blocco determinatosi, attivando la successiva procedura, come descritta dal comma 1bis.
Del tutto prive di fondamento sono, infine, le contestazioni in ordine alle competenze del nominativo designato previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, atteso che la norma non prevede, al contrario di quanto lascia intendere il ricorrente, che a questo spetti di pronunciarsi sulla terna di nominativi, da scegliersi con le modalità ivi indicate, atteso che l’intervento dell’organo di governo presuppone, invece, la mancata indicazione, da parte del Presidente della giunta regionale, della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
3.2) Il Collegio può ora esaminare l’ulteriore motivo introdotto con il terzo ricorso, con cui il dr. M., assumendo l’incostituzionalità della norma contenuta nel comma 1bis, dell’art. 8, legge n. 84/1994, siccome da considerarsi già travolta dal giudicato contenuto nella sentenza della Corte Costituzionale n. 378/2005 (nella parte in cui non si prevede la necessaria codeterminazione nella procedura di nomina da parte del governo e Regioni interessate, senza possibilità di deroga alcuna, vertendosi nel caso di specie, in materia – porti – oggetto di legislazione concorrente e non esclusiva dello Stato) lamenta come alla nomina del controinteressato si sia pervenuti sulla base di un meccanismo, quello del comma 1bis, incostituzionale, e quindi la stessa sia nulla o inesistente, o, al più, annullabile per violazione dell’art. 97, Cost. e dell’art. 8, legge 84/1994, nella parte in cui è previsto il necessario concerto con la Regione, precetto invece eluso dal resistente Ministero.
Lo scrutinio della censura impone una previa ricostruzione delle pronunce del giudice delle leggi in siffatta materia, essendo intervenuta ripetutamente sulla questione la Corte Costituzionale, chiarendo i confini delle attribuzioni ministeriali in materia di nomina e revoca del Presidente dell’Autorità portuale.
L’art. 8 della legge n. 84 del 1994, richiedendo l’intesa con la Regione interessata, esige che la nomina del Presidente sia frutto in ogni caso di una codeterminazione del Ministro e della Regione. Altrettanto indubbio, secondo la Corte, è che la volontà originaria della legge non può essere misconosciuta, qualificando come "debole" l’intesa in questione, dopo che la riforma del Titolo V della Costituzione ha inserito la materia dei "porti e aeroporti civili" tra quelle di legislazione concorrente previste dall’art. 117, terzo comma: "… anzi, deve dirsi che la norma statale de qua, in quanto attributiva al Ministro di funzioni amministrative in materia contemplata dall’art. 117, terzo comma, Cost., è costituzionalmente legittima proprio perché prevede una procedura che, attraverso strumenti di leale collaborazione, assicura adeguatamente la partecipazione della Regione all’esercizio in concreto della funzione amministrativa da essa allocata a livello centrale (sentenza n. 6 del 2004). Ne discende che, ab origine, l’art. 8 della legge n. 84 del 1994 esigeva, e, a fortiori, esige oggi – alla luce della sopravvenuta legge costituzionale n. 3 del 2001 – una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto di nomina, quale forma di attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la Regione, ed esclude ogni possibilità di declassamento dell’attività di codeterminazione connessa all’intesa in una mera attività consultiva non vincolante (sentenza n. 27 del 2004); con la conseguenza che il mancato raggiungimento dell’intesa, quale prevista dalla norma, costituiva e costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento… A tale proposito, va detto che l’esigenza di leale cooperazione, insita nell’intesa, non esclude a priori la possibilità di meccanismi idonei a superare l’ostacolo che, alla conclusione del procedimento, oppone il mancato raggiungimento di un accordo sul contenuto del provvedimento da adottare; anzi, la vastità delle materie oggi di competenza legislativa concorrente comporta comunque, specie quando la rilevanza degli interessi pubblici è tale da rendere imperiosa l’esigenza di provvedere, l’opportunità di prevedere siffatti meccanismi, fermo il loro carattere sussidiario rispetto all’impegno leale delle parti nella ricerca di una soluzione condivisa. Tali meccanismi, quale che ne sia la concreta configurazione, debbono in ogni caso essere rispettosi delle esigenze insite nella scelta, operata dal legislatore costituzionale, con il disciplinare la competenza legislativa in quella data materia.
Deve, pertanto, trattarsi di meccanismi che non stravolgano il criterio per cui alla legge statale compete fissare i principi fondamentali della materia; che non declassino l’attività di codeterminazione connessa all’intesa in una mera attività consultiva; che prevedano l’allocazione delle funzioni amministrative nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’art. 118 Cost." (così Corte cost., sent. 7 ottobre 2005 n. 378).
Nella materia dei porti, l’equilibrio tra poteri statali e regionali è sintetizzato, tra l’altro, proprio nella figura del Presidente dell’Autorità portuale. È in tale contesto, secondo il giudice costituzionale, che va inquadrata la previsione normativa circa la spettanza al Ministro del potere di nomina del Presidente dell’Autorità portuale, previsione che armonicamente si inserisce nel complesso quadro, descritto dalla legge statale, nel quale si iscrivono, in particolare, i compiti attribuiti al Presidente (coordinamento delle attività svolte nel porto dalle Pubbliche Amministrazioni, nonché coordinamento e controllo delle attività soggette ad autorizzazione e concessione, e dei servizi portuali; amministrazione delle aree e beni del demanio marittimo; autorizzazione delle operazioni portuali e concessione di aree e banchine; potere di indire, presiedendola, una conferenza di servizi con le Amministrazioni interessate a lavori di escavazione e manutenzione dei fondali, etc.).
Il Presidente dell’Autorità portuale, in definitiva, è posto al vertice di una complessa organizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento, anche organi schiettamente statali (egli presiede, tra l’altro, il Comitato portuale del quale fanno parte il Comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri delle Finanze e dei Lavori pubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell’ufficio speciale del genio civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere propulsivo, perché il porto assolva alla sua funzione di rilevanza internazionale o nazionale, comunque interessante l’economia nazionale.
Secondo la Corte costituzionale, da ciò discende che "… se la scelta, operata dal legislatore statale nel 1994, di coinvolgere la Regione nel procedimento di nomina del Presidente costituisce riconoscimento del ruolo del porto nell’economia regionale e, prima ancora, locale (donde il potere di proposta riconosciuto alla Provincia, al Comune ed alla Camera di commercio), la scelta del legislatore costituente del 2001 – di inserire la materia "porti e aeroporti civili" nel terzo comma dell’art. 117 Cost. – non può essere intesa quale declassamento degli interessi dell’intera comunità nazionale connessi all’attività dei più importanti porti: interessi, anche questi, la cui cura è, con la vastità dei compiti assegnatigli ed il ruolo riconosciutogli, affidata in primo luogo al Presidente, e pertanto la sua nomina, come era attribuita al Ministro dalla legge generale del 1994, così resta a lui attribuita dalla medesima leggequadro che ancora oggi governa la materia. In breve, l’originaria previsione in tema di potere di nomina si coordina con l’insieme della legge contribuendo, quale sua organica articolazione, all’equilibrio che essa realizza tra istanze centrali, regionali e locali; sicché tale previsione continua a costituire principio fondamentale della materia, alla pari delle altre sulla composizione degli organi e sui loro compiti e poteri." (così Corte cost., sent. 7 ottobre 2005 n. 378).
Quanto sopra esposto ha senz’altro riflessi immediati sulla controversia in esame, ma non nel senso auspicato dal ricorrente, posto che, se nella materia dei porti, l’esercizio delle prerogative ministeriali deve oggi conformarsi ai principi costituzionali di sussidiarietà e leale collaborazione tra soggetti pubblici, specialmente dopo la riforma del Titolo V approvata nel 2001, nei termini chiariti dalla Corte costituzionale, non può, peraltro, sottacersi come il legislatore statale si sia fatto carico del problema della leale collaborazione tra organi a diverso livello interessati alla nomina dell’organo di vertice dell’Autorità Portuale, anche per le ipotesi in cui tali organi non intendano offrire tale apporto collaborativo, determinando, di fatto, il blocco istituzionale dell’organo, e privando, altresì, il Ministro della attribuzione di nomina dell’organo di vertice, onde assicurarne l’efficace ed effettive funzionalità. Ecco perché, sia pure in via eccezionale, e residuale, è previsto il meccanismo di "sblocco" della impasse determinata dalla mancata previa intesa con la Regione interessata prima, e mancata indicazione di una terna di candidati da parte del Presidente della G.R., poi, che non può ritenersi scalfita, nemmeno per obiter dictum, dal giudice delle leggi, riconducendosi necessariamente alla sola autorità Statale la doverosa nomina dell’organo di vertice di Ente strategico per l’economia non solo locale, ma anche nazionale, come efficacemente contemplato dall’art. 8, comma 1bis.
3.3) Al rigetto delle censure esaminate ed introdotte con il ricorso n. 7912/2007 ed il ricorso n. 9418/2007 consegue, per altrettanto, il rigetto dell’accessoria istanza risarcitoria, pure introdotta dalla parte ricorrente, atteso il nesso di necessaria pregiudizialità intercorrente fra le due domande.
4) Conclusivamente, disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe, va dichiarata l’improcedibilità del ric. n. 2079/20074 per sopravvenuta carenza di interesse, e, quanto ai ricorsi n. 7912/2007 e n. 9418/2007, devono essere, in parte, respinti e, in parte, sono soggetti a declaratoria di inammissibilità; respinta, infine, l’istanza risarcitoria.
La complessità delle questioni trattate è giusta causa per disporre l’integrale compensazione delle spese tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così dispone:
– riunisce i ricorsi iscritti al n. di R. G. 2079/20074, 7912/2007 e 9418/2007;
– dichiara l’improcedibilità del ricorso n. 2079/20074;
– in parte respinge, ed in parte dichiara inammissibili i ricorsi n. 7912/2007 e n. 9418/2007;
– respinge l’istanza di risarcimento dei danni.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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