Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente, assegnatario dell’alloggio IACP di Largo Risorgimento n° 17/E/5 in Ostuni, in data 1/11/1999 sublocava l’appartamento alla sig.ra M.M. per la durata di quattro anni e, alla scadenza del periodo, conveniva la stessa innanzi al Tribunale di Brindisi – Sezione distaccata di Ostuni per ottenerne il rilascio.
Con provvedimento del 24/3/2009 prot. n. 1234 il Dirigente dell’U.T.C. disponeva la decadenza dell’assegnazione, non essendo l’alloggio più abitato dal ricorrente (avuto riguardo, come risulta dall’impugnato provvedimento del 28/7/2009, alla comunicazione con cui l’IACP rappresentava che la sig.ra M. aveva presentato domanda di regolarizzazione del rapporto abitativo, ai sensi della L.R. n. 1/2005).
Avendo il ricorrente documentato la pendenza del suesposto giudizio civile (adducendo che si trattava della risoluzione di un contratto verbale di comodato per la durata di tre mesi), l’efficacia della decadenza comminata veniva sospesa.
A seguito della pronuncia con cui il Tribunale civile accoglieva la domanda dell’avv. A. (ordinando alla M. il rilascio dell’alloggio sul presupposto della nullità del rapporto di locazione, per violazione della norma imperativa che vieta la cessione o sublocazione di un immobile di edilizia residenziale pubblica), con il provvedimento del 28/7/2009 prot. n. 18018 è stata nuovamente dichiarata la decadenza dell’assegnazione, risultando comprovato che il ricorrente aveva sublocato l’alloggio e non lo abitava stabilmente.
Avverso la decadenza è stato proposto il ricorso, affidato ai seguenti motivi:
1) "violazione dell’art. 22 Legge Reg. 20 dicembre 1984 n. 54 che prevede norme per l’assegnazione degli alloggi ERP – violazione dell’art. 60 della L.R. Puglia n. 1 del 12 gennaio 2005 – violazione dell’art. 1, comma 479, della L. 1993 n. 560 del 24.12.1993 – eccesso di potere": non si è tenuto conto che l’assegnatario ha la facoltà di acquistare l’alloggio, ricorrendone nella specie i presupposti;
2) "violazione degli artt. 18 e 19 della L. R. 54/84 – nullità del provvedimento di decadenza – mancata concessione di un termine per il rilascio – eccesso di potere – nullità del provvedimento di decadenza del 24.03.09 prot. n. 1234 e del 28.07.09 rot. n. 18018": non è stato assegnato il termine per presentare deduzioni scritte e documenti né acquisito il parere della Commissione provinciale alloggi.
Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Ostuni che l’IACP, contestando le censure e concludendo per il rigetto del ricorso (l’IACP rilevando preliminarmente la carenza di legittimazione passiva).
Anche la controinteressata si è costituita in giudizio, confutando i rilievi del ricorrente e sostenendo l’infondatezza dell’impugnativa.
Il ricorrente ha replicato con memoria depositata il 21/12/2009.
Con ordinanza del 7 gennaio 2010 n. 4 è stata accolta l’istanza cautelare, in relazione all’obbligo dell’IACP di definire la domanda di acquisto dell’alloggio, avanzata dal ricorrente e riproposta il 15/10/2009.
La richiesta è stata respinta con la nota del Direttore Generale dell’IACP di Brindisi del 12/2/2010 prot. n. 2107, avverso la quale sono stati proposti i primi motivi aggiunti, con cui si deducono i seguenti vizi:
I) "Incompetenza. Violazione di legge e delle norme regolamentari di organizzazione dell’Ente. Eccesso di potere per erronea presupposizione, ingiustizia manifesta e sviamento": la decisione di accettare o meno la proposta di acquisto, concretando un atto di disposizione patrimoniale, compete al Consiglio di Amministrazione dell’Istituto e non al suo Direttore Generale;
II) "Violazione di legge (L. n.560/1993, art. 1, commi 6,7,9 come novellati dall’art. 5 della L. 23.12.1999 n. 488) ed eccesso di potere per erronea presupposizione, carente istruttoria, travisamento di fatti, ingiustizia manifesta e sviamento": si contestano le valutazioni compiute, affermando che il ricorrente è titolare di un diritto soggettivo perfetto all’acquisto dell’alloggio.
L’IACP ha contestato i motivi aggiunti con memoria depositata il 19/3/2010; a sua volta la controinteressata ha espresso ulteriori rilievi con atto depositato il 14/4/2010.
La domanda cautelare riproposta è stata accolta con ordinanza del 15 aprile 2010 n. 242, ai fini del riesame della domanda di acquisto dell’alloggio sulla base delle nuove deduzioni e della documentazione prodotta, tenuto conto della richiesta avanzata prima della disposta decadenza.
L’istanza è stata ancora respinta con la nota del Direttore Generale dell’IACP di Brindisi del 7/6/2010 prot. n. 6603, impugnata con i secondi motivi aggiunti contenenti le stesse censure, ribadendosi quindi l’incompetenza del Direttore Generale e ulteriormente contestando anche le motivazioni addotte per il nuovo rigetto della domanda di acquisto dell’alloggio.
Alla Camera di Consiglio del 29 luglio 2010 la trattazione dell’istanza cautelare è stata rinviata, per la necessaria sollecita definizione del ricorso nel merito.
Il ricorrente ha prodotto memoria per l’udienza pubblica del 18 novembre 2010 nella quale, al termine della discussione orale, il ricorso è stato assegnato in decisione.
Motivi della decisione
1.- Preliminarmente, il Tribunale intende affermare in maniera espressa la sussistenza della propria giurisdizione a conoscere dell’intera vicenda sottoposta al suo esame, comprendente sia il ricorso avverso la decadenza pronunciata dal Comune di Ostuni, sia l’impugnativa con i motivi aggiunti delle note dell’IACP di rigetto della richiesta di acquistare l’alloggio.
Sotto il primo profilo, la giurisprudenza ha chiaramente evidenziato che l’assegnatario soggiace al potere amministrativo di verificare che l’alloggio sia utilizzato in conformità all’interesse pubblico, con conseguente devoluzione al G.A. della controversia concernente l’atto di decadenza (cfr. Cons. Stato – Sez. IV, 22 marzo 2007 n. 1382).
Per l’altro aspetto, osserva il Collegio che l’avv. A. reclama il diritto ad acquistare l’alloggio invocando l’art. 1 della legge 24 dicembre 1993, n. 560.
Orbene, dal contesto della norma (in specie, dal richiamo contenuto nel sesto comma al precedente comma 4) si ricava che la facoltà di acquisto non è avulsa dalle determinazioni amministrative inerenti alla predisposizione dei piani regionali di vendita degli immobili.
Con la conseguenza che, anche in tal caso, si rinviene la giurisdizione amministrativa afferente al procedimento prefigurato dalla legge (cfr. Cons. Stato – Sez. V, 16 marzo 1999 n. 272).
2.- Passando al merito delle impugnative proposte, va in ordine temporale esaminato il ricorso avverso la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio IACP, comminata dal Comune di Ostuni il 28/7/2009, ai sensi dell’art. 19 lett. a) e b) della L.R. n. 54/1984, poiché, sulla scorta della pronuncia del Tribunale civile, si è accertato che il ricorrente ha sublocato l’alloggio e non lo occupa stabilmente.
Il ricorso è infondato.
Va premesso che è pacifico che l’A. ha locato l’appartamento dell’IACP nel 1999: circostanza che, seppure disconosciuta nella memoria finale (ove si fa riferimento a un breve rapporto di comodato precario, poi divenuto un’occupazione di mero fatto), è stata accertata dal Tribunale di Brindisi – Sezione di Ostuni con la sentenza richiamata nel provvedimento, e risulta chiaramente dall’atto di citazione del 6/7/2007 con cui il ricorrente chiedeva il rilascio dell’alloggio, indicandone al punto 2) la durata nonché la misura del canone pattuito.
Pertanto, non può contestarsi che egli ha volontariamente ceduto a terzi il godimento dell’alloggio, anziché occuparlo direttamente (non assumono alcuna rilevanza le osservazioni svolte in punto di fatto, con cui il ricorrente afferma di essere stato indotto a locare il bene dalla necessità di recuperare gli oneri per la manutenzione non effettuata dall’IACP, trattandosi di asserzioni che, comunque sfornite della benché minima prova, non possono evidentemente valere a giustificare la cessione del godimento dell’alloggio, riservata dalla legge esclusivamente all’assegnatario).
In tal caso, in virtù di quanto dispone l’art. 19 della L.R. 20 dicembre 1984 n. 54, è legittimo il provvedimento comunale di decadenza, che concreta un atto dal contenuto vincolato volto a impedire l’impropria utilizzazione dell’immobile e "il verificarsi di situazioni comunque estranee al fine pubblico per il quale l’alloggio popolare è stato assegnato" (Cons. Stato – Sez. IV, 22 marzo 2007 n. 1382, cit.).
Neppure assumono rilievo le deduzioni con cui il ricorrente ascrive all’IACP di non aver perseguito l’occupante senza titolo dell’alloggio, né riconosciuto la permanenza del suo diritto a restare assegnatario in presenza dei requisiti ex art. 1, comma 9, legge n. 560/93, ovvero censura nel complesso il comportamento dell’Ente gestore, trattandosi di rilievi del tutto inconferenti con riguardo al provvedimento comunale di decadenza, non essendo peraltro l’Ente locale tenuto a valutare la portata della normativa che consente all’assegnatario di acquistare l’alloggio.
Quanto al ravvisato vizio procedimentale, dedotto con il secondo motivo, va osservato che il provvedimento del 28/7/2009 è stato emesso dopo che, in riscontro ai rilievi avanzati il 6/4/2009 dal ricorrente, era stata sospesa l’efficacia della decadenza già comminata sulla base della comunicazione dell’IACP.
Inoltre, proprio l’avv. A. trasmetteva al Comune il dispositivo della sentenza che lo riguardava, sicché egli ha concretamente interloquito con l’Amministrazione.
In tale contesto, e tenuto conto della natura vincolata del provvedimento di decadenza, non è apprezzabile la dedotta violazione dell’art. 19 della L.R. n. 54/1984 (nella parte in cui prevede che sia assegnato un termine per fornire deduzioni scritte), avendo l’interessato potuto rappresentare le proprie ragioni e considerato che le norme poste a presidio della partecipazione procedimentale non vanno intese in senso formalistico (cfr., da ultimo, la sentenza di questa Sezione del 23 giugno 2010 n. 1583 e, ivi, il richiamo a Cons. Stato – Sez. V, 12 novembre 2009 n. 7046: "L’espansione del principio generale del giusto procedimento, che si realizza anche con l’obbligo per la Pubblica amministrazione di consentire la partecipazione procedimentale, incontra il limite della razionalità e del buon andamento e, quindi, della concreta utilità di detta partecipazione, onde evitare inutili o pretestuose lungaggini procedimentali; pertanto, il dovere di previa comunicazione di avvio del procedimento viene meno ove il contenuto del provvedimento finale sia necessitato e assolutamente vincolato, sicché eventuali osservazioni scaturenti da un rinnovato procedimento a seguito di annullamento del primo provvedimento, questa volta comprensivo della partecipazione, non potrebbero che portare ad una conferma di quanto annullato per il vizio formale, per l’inevitabile adozione di un nuovo provvedimento con identico contenuto").
Inoltre, il rinvio operato dall’art. 19 citato all’art. 18 della stessa legge regionale è da intendersi riferito al solo aspetto della partecipazione dell’interessato e non comprende anche la necessità del parere della Commissione provinciale alloggi, la cui attività riguarda la verifica dei requisiti dei richiedenti e non comporta alcun suo intervento, nella fase successiva all’assegnazione e, specialmente, per la decadenza comminata per ragioni non inerenti al possesso dei requisiti medesimi.
3.- Anche i motivi aggiunti vanno entrambi respinti.
Va disatteso il vizio di incompetenza, poiché il potere di escludere la ricorrenza delle condizioni per far luogo alla cessione in proprietà dell’alloggio al richiedente rientra nei compiti del Direttore Generale dell’IACP di Brindisi, quale risultante dallo Statuto dell’Ente (adeguato al d.lgs. n. 165/01 con la deliberazione del Commissario Straordinario n. 029/2004/C del 29/4/2004), che espressamente demanda alla Dirigenza l’adozione di tutti gli atti di gestione, con impegno verso l’esterno, riservando all’organo politico la sola attività di programmazione e di indirizzo, direttiva, controllo e verifica dei risultati.
Con riguardo agli ulteriori vizi dedotti, va premesso che il rifiuto alla cessione dell’alloggio è stato dapprima formulato per essere venuta meno la condizione di assegnatario (provvedimento del 12/2/2010) e, a seguito dell’ordinanza cautelare, motivato anche in riferimento all’istanza di acquisto del 16/5/2000 anteriore alla decadenza, sul rilievo che il richiedente non ha abitato per almeno cinque anni nell’alloggio assegnato (atto n. prot. 6603 del 7/6/2010).
I provvedimenti resistono alle censure articolate dal ricorrente.
Non può disconoscersi che la stabile occupazione dell’alloggio per un quinquennio – a cui ha riguardo il sesto comma dell’art. 1 della legge 24 dicembre 1993, n. 560 – è nel caso di specie condizione essenziale per fruire della possibilità di acquistare l’immobile assegnato.
Per una completa cognizione della vicenda, occorre riportare le disposizioni dell’art. 1 della legge n. 560/93 (sesto, settimo e nono comma), invocate dal ricorrente:
"6. Hanno titolo all’acquisto degli alloggi di cui al comma 4 gli assegnatari o i loro familiari conviventi, i quali conducano un alloggio a titolo di locazione da oltre un quinquennio e non siano in mora con il pagamento dei canoni e delle spese all’atto della presentazione della domanda di acquisto. In caso di acquisto da parte dei familiari conviventi è fatto salvo il diritto di abitazione in favore dell’assegnatario";
"7. Gli assegnatari di cui al comma 6, se titolari di reddito familiare complessivo inferiore al limite fissato dal CIPE ai fini della decadenza dal diritto all’assegnazione, ovvero se ultrasessantenni o portatori di handicap, qualora non intendano acquistare l’alloggio condotto a titolo di locazione, rimangono assegnatari del medesimo alloggio, che non può essere alienato a terzi ad eccezione degli alloggi di cui al comma 2, lettera a), i quali possono essere alienati a terzi purché all’assegnatario venga garantita la prosecuzione della locazione sulla base della normativa vigente in materia di edilizia residenziale pubblica";
"9. I soggetti assegnatari di alloggio che non si trovino nelle condizioni di cui al comma 7 possono presentare domanda di acquisto dell’alloggio, in sede di prima applicazione della presente legge, entro due anni dalla data di entrata in vigore della stessa, ovvero entro un anno dall’accertamento, da parte dell’ente gestore, dell’avvenuta perdita della qualifica di assegnatario. Trascorsi tali termini, gli alloggi possono essere venduti a terzi purché in possesso dei requisiti previsti dalle norme vigenti per non incorrere nella decadenza dal diritto all’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica. Hanno titolo di priorità a parità di prezzo nell’acquisto le società cooperative edilizie iscritte all’albo nazionale di cui all’articolo 13 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, che si impegnano, con atto d’obbligo, a concedere gli alloggi in locazione a canone convenzionato per un periodo non inferiore a otto anni. Ai fini della cessione a terzi, sono assimilati agli alloggi di cui al presente comma gli alloggi di cui al comma 2, lettera a), che risultino liberi, i quali dovranno essere offerti prioritariamente agli enti locali".
Ciò posto, va innanzitutto rilevato che la disposizione del settimo comma (pur invocata dal ricorrente) non si attaglia alla fattispecie, atteso che essa non riguarda l’ipotesi di cessione dell’alloggio, bensì il diritto dell’assegnatario a conservarne la disponibilità, nei casi indicati, pur non intendendo acquistare l’immobile.
Quanto al nono comma, in via transitoria viene consentito l’acquisto dell’alloggio ai soggetti che, non versando nelle condizioni di cui al precedente comma 7 (e, dunque, non rimanendo assegnatari anche se non intendono acquistare), perderebbero il bene che potrebbe essere alienato a terzi.
L’inciso su cui si appuntano i rilievi del ricorrente ("entro un anno dall’accertamento, da parte dell’ente gestore, dell’avvenuta perdita della qualifica di assegnatario"), non si presta a consentire "sine die" all’assegnatario che sia incorso in decadenza di acquistare l’alloggio; il che contrasterebbe con il carattere eccezionale della norma e con la necessità di una sua stretta interpretazione.
Invero, la norma si riferisce all’accertamento "da parte dell’ente gestore" (per difetto di alcuno dei requisiti che spetta all’IACP valutare), per cui non concerne la decadenza comminata dal Comune per inutilizzo del bene.
Inoltre, tenuto conto che anche l’eventuale nuovo acquirente non deve a sua volta incorrere in decadenza (cfr. nono comma, cit.) va escluso anche sul piano sistematico che l’assegnatario che non abbia abitato l’immobile, e che in ragione di ciò venga dichiarato decaduto, sia addirittura premiato con la concessione della facoltà di acquistare l’alloggio (interpretazione che si presterebbe ad innumerevoli abusi).
Passando dunque al caso in esame, non è contestato che il ricorrente abbia risieduto nell’immobile assegnato unicamente dal 27/12/1958 al 18/1/1960, per un periodo insufficiente a consentirgli l’acquisto, ai sensi del sesto comma dell’art. 1 legge n. 560/93, innanzi citato.
Né può patrocinarsi l’interpretazione che forza il dato letterale della stessa norma ("conducano un alloggio"), sostenendo che il concetto è distinto da quello di occupazione e concreta un rapporto di diritto e non di fatto (per cui, nella specie, basterebbe che il ricorrente sia titolare del contratto di locazione).
Tale interpretazione contrasta con le finalità pubblicistiche sottese alla realizzazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica che, anche laddove hanno mirato a consentire l’alienazione degli immobili, non sono esclusivamente ispirate a una logica di profitto, occorrendo pur sempre contemperare le esigenze finanziarie degli Enti gestori con le precipue finalità di favorire l’accesso alla casa a determinati soggetti (come di evince, ad esempio, dalla priorità accordata alle società cooperative edilizie e agli Enti locali: cfr. nono comma cit.).
3.- Per la novità della questione e la peculiarità della controversia, connotata da particolari circostanze di fatto, sussistono ad avviso del Collegio gravi ed eccezionali ragioni per compensare interamente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti.
Compensa interamente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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