Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Espongono le società ricorrenti di aver ottenuto il 3 gennaio 2002 concessione edilizia unica (n.22891/99) per la realizzazione di due opifici industriali in zona limitrofa alla zona PIP del Comune di Gravina di Puglia.
Con nota dirigenziale in data 11 dicembre 2001, il Comune determinava e comunicava i pertinenti oneri di concessione, suddivisi in quota oneri di urbanizzazione primaria, ed in quota oneri di costruzione.
In sede di concessione, gli oneri complessivamente dovuti venivano determinati in lire 142.502,400 (pari ad euro 73.599,96) a mezzo quattro rate semestrali anticipate, ciascuna pari al 25 % del totale, la prima delle quali al momento del rilascio del titolo abilitativo.
Le ricorrenti versavano in data 18 dicembre 2001 la prima rata, ed il 25 agosto 2004 effettuavano un secondo versamento pari ad euro 12.244,27, al fine di corrispondere i soli oneri di urbanizzazione primaria; sostenevano infatti le ricorrenti che in virtù dell’art 10 l.10/1977 fossero dovuti i soli suddetti oneri, scorporando la quota relativa al costo di costruzione pari ad euro 42.940,21.
Con la nota 29898 del 22 ottobre 2004, qui impugnata, l’Amministrazione ribadiva invece la debenza degli oneri originariamente quantificati, unitamente all’applicazione delle sanzioni di legge ed agli interessi di mora.
Con ricorso notificato il 22 dicembre 2004, ritualmente depositato, le società odierne ricorrenti, come sopra rappresentate e difese, impugnano i provvedimenti in epigrafe, chiedendone l’annullamento, unitamente all’accertamento dei propri obblighi di contribuzione, deducendo le seguenti censure:
I. Eccesso di potere per violazione di legge, con particolare riferimento agli art 4, 5 e 6 l.241/90 e art 107 t.u.e.l.; incompetenza assoluta; violazione del CCNL del 31.03.1999 (nuovo sistema di classificazione dipendenti pubblici);
II. Violazione e falsa applicazione art 10 l.n.10/1977, art 36 l.r.Puglia n.6/1979; art 16 l.r. n.66/1979, contraddittorietà e contrasto con la regolamentazione locale.
Si costituiva il Comune di Gravina in Puglia, eccependo in rito sia il difetto di legittimazione della società "P. s.r.l.", sia il difetto di giurisdizione in forza della clausola compromissoria di cui all’art 10 della convenzione sottoscritta, e comunque chiedendo il rigetto nel merito.
Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2005 veniva accolta la suindicata istanza cautelare.
All’udienza pubblica del 27 gennaio 2011 la causa veniva trattenuta per la decisione.
Preliminarmente, va respinta l’eccezione di difetto di legittimazione, dal momento che dalla documentazione versata in giudizio (vedi verbale assemblea straordinaria in data 25 luglio 2002 a rogito notarile Rep 46833) la società "D. s.r.l." risulta aver modificato la propria denominazione sociale in "P. s.r.l.", che ne succede a tutti gli effetti di legge nei rapporti giuridici attivi e passivi, con conseguente piena legittimazione attiva al ricorso.
Parimenti infondata è l’eccezione di difetto di giurisdizione in virtù della clausola compromissoria di cui alla convenzione attuativa dell’Accordo di Programma stipulato in data 15 settembre 2000 ai sensi della l.r.34/94, eccezione invero da riqualificarsi più propriamente come difetto di competenza (Cassazione Sez. Unite 25 giugno 2002, n.9289) non involgendo la devoluzione di una controversia ad arbitri una questione di giurisdizione.
Ritiene il Collegio che il pur ampio oggetto dell’art 10 della suddetta convenzione non ricomprenda anche le controversie inerenti la quantificazione degli oneri dovuti in sede di rilascio delle concessioni edilizie, distinte da quelle inerenti la realizzazione degli impianti produttivi, con conseguente riespansione del diritto costituzionalmente garantito di adire l’autorità giudiziaria per la tutela dei propri diritti.
Quanto al merito, il ricorso è fondato e deve essere accolto.
Va premesso che deve escludersi il carattere impugnatorio del ricorso in epigrafe, poiché per giurisprudenza pacifica la determinazione dell’an e del quantum dell’oblazione e del contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione ha natura paritetica – qualora non vengano dedotte censure derivanti da atti generali autoritativi di determinazione degli oneri presupposti di quello impugnato – giacché si tratta di un mero accertamento dell’obbligazione contributiva, effettuato dalla P.A. in base a rigidi parametri prefissati dalla legge e dai regolamenti in tema di criteri impositivi, nei cui riguardi essa è sfornita di potestà autoritative, e le relative controversie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G. A. proprio in quanto concernenti i diritti soggettivi delle parti di detta obbligazione (ex multis Consiglio Stato, sez. V, 13 ottobre 2010, n. 7466, Consiglio di Stato sez V 27 settembre 2004, n.6281, id. sez. V 9 febbraio 2001, n.584, id. sez V 21 aprile 2006, n.2258, C.G.A. 2 marzo 2007, n.64). Nella fattispecie per cui è causa il gravame risulta ritualmente proposto, lamentando le ricorrenti la quantificazione delle somme dovute in dipendenza delle norme di legge e regolamentari applicate, ivi compresa, come si dirà, la deliberazione C.C. 44/2002 di "interpretazione autentica", anch’essa comunque impugnata quale atto presupposto.
E’ principio altresì pacifico in giurisprudenza, che la determinazione degli oneri relativi alla concessione edilizia deve essere riferita alla normativa operante alla data del rilascio della concessione medesima, che è il momento in cui sorge l’obbligazione e dies a quo, tra l’altro, per la decorrenza del termine prescrizionale (ex multis Consiglio di Stato, sex VI, 18 marzo 2004 n.1435, id. sez V, 15 ottobre 2003 n.6295, id. sez V, 26 marzo 2003, n.1564, id., sez V 22 settembre 1999, n.1113, id. sez V, 4 agosto 1986, n.401, T.A.R. Puglia Bari sez II, 14 gennaio 2010, n.52).
Il contributo per oneri di urbanizzazione – secondo una tesi avente natura tributaria (Cassazione 27 settembre 1994, n.7874, Consiglio di Stato sez V 1997 n.462) – costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (ex multis Consiglio di Stato, sez V, 21 aprile 2006, n.2258); per la determinazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge (e regolamentari quali le deliberazioni comunali di recepimento delle tabelle parametriche definite dalla Regione) che regolano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 della Costituzione, secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge (ex multis ancora T.A.R. Lazio Roma sez II 4 maggio 2010 n.9535, T.A.R. Campania Salerno sez II 2 marzo 2010, n.1570).
Una volta intervenuta, ai sensi dell’art. 5 L. 28 gennaio 1977, n. 10, la deliberazione comunale di determinazione, in via generale, della quota del contributo per gli oneri di urbanizzazione, in base alle tabelle parametriche definite dalla Regione, ogni concessione edilizia può essere legittimamente assoggettata solo al pagamento degli oneri di urbanizzazione tabellari (ancora Consiglio di Stato, sez V, 21 aprile 2006, n.2258).
L’art 10 comma 1 l.n.10/1977 invocato dalle ricorrenti a fondamento della propria pretesa, stabilisce che "la concessione relativa a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari all’incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. L’incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui alle lettere a) e b) del precedente art. 5, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva."
La norma – peraltro abrogata dall’art. 136, comma 2, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell’art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, convertito con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185 – introduce quindi il beneficio dell’esonero della corresponsione del contributo concessorio afferente ai costi di costruzione riguardando strettamente i fabbricati complementari ed asserviti alle esigenze proprie di un impianto industriale (Consiglio di Stato sez V 21 ottobre 1998 n.1512) e prevede la corresponsione di un contributo c.d. ecologico previa deliberazione del C.C. in base a parametri preventivamente definiti dalla Regione.
Muovendo da tali considerazioni, il Comune resistente sia in sede di determinazione degli oneri dovuti (vedi nota dirigenziale del 11 dicembre 2001) che di rilascio del titolo edilizio suddivideva espressamente in quota oneri di urbanizzazione primaria ed in quota "oneri di costruzione" quanto dovuto dalle ricorrenti, in riferimento alle deliberazioni consiliari presupposte, tra cui in particolare la del C.C. 578/90 che infatti determina il contributo de quo nella misura del 5 % del "costo di costruzione".
E’ quindi evidente, secondo il Collegio, l’univoco riferimento al "costo di costruzione", che invece in virtù della disposizione di favore di cui all’art 10 l.10/77 risulta essere esentato per gli immobili nei quali si svolge attività industriale, da interpretarsi restrittivamente, riguardando strettamente i fabbricati complementari ed asserviti alle esigenze proprie di un impianto industriale (Consiglio di Stato sez V 21 ottobre 1998 n.1512), circostanza però non contestata e pacifica tra le parti.
Non è condivisibile l’opposta tesi della difesa comunale, anche perché il contributo ecologico in questione non poteva comunque essere ex art 10 l.10/ 77 unilateralmente definito dall’Amministrazione comunale in assenza dei parametri stabiliti dalla Regione con propria legge.
Ritiene allora il Collegio che la successiva deliberazione C.C. n.44 del 1 agosto 2002 di dichiarata interpretazione autentica della deliberazione C.C. 578/90 – secondo cui il contributo previsto debba intendersi coincidente con quello pari alle opere necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi (c.d. contributo ecologico) – si risolve in un surrettizio tentativo di applicazione retroattiva in peius dei suesposti oneri, in palese contrasto con l’art 23 Cost. nonché con il principio di tendenziale irretroattività dei provvedimenti amministrativi, derogabile soltanto in virtù di espressa deroga legislativa (ex multis Consiglio Stato, sez. V, 29 gennaio 2009, n. 494, T.A.R. Liguria sez I 3 maggio 1996, n.180) nella fattispecie inesistente e anzi confliggente con l’art 23 Cost.
E’ pertanto illegittima in materia di determinazione degli oneri sia di urbanizzazione che di costruzione ex l.n.10/1977 l’attività di interpretazione autentica di precedente regolamentazione fissata in deliberazioni comunali vigenti al momento del rilascio del titolo edilizio, poiché elusiva del principio di legalità di cui all’art 23 Cost., applicabile alla fattispecie, secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.
Per i suesposti motivi il ricorso è fondato, con conseguente annullamento della nota impugnata (29898/2004) ed accertamento dell’insussistenza dell’obbligo a carico delle ricorrenti di corrispondere ex art 10 l.10/77 i contributi afferenti il costo di costruzione, unitamente a sanzioni ed interessi di mora, per il rilascio della concessione edilizia 22891/99 conseguita per la realizzazione di opere ed impianti destinati ad attività industriale.
Restano assorbite le ulteriori censure dedotte.
Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la nota impugnata ed accerta l’insussistenza dell’obbligo delle ricorrenti di corrispondere i contributi afferenti il costo di costruzione, come da motivazione.
Condanna il Comune di Gravina in Puglia alla refusione delle spese processuali in favore delle società ricorrenti quantificate in complessivi 3.000 euro, oltre agli accessori di legge, di cui 1.500 in favore della "P. s.r.l." e 1.500 in favore della "F. di D.C. & C. s.n.c."
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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