Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Tutti i ricorrenti erano ammessi a frequentare il corso biennale di specializzazione polivalente per insegnanti di sostegno nella scuola statale presso l’ "Istituto Walden – Centro specializzato per le difficoltà di apprendimento e l’educazione delle persone disabili" a seguito della partecipazione al bando di concorso pubblico pubblicato in forza di specifica autorizzazione rilasciata con decreto della Regione Sicilia – dipartimento pubblica istruzione – n. 875/XII del 6/12/2006, ed al superamento delle prove preselettive.
Al termine del biennio ed in seguito al superamento degli esami intermedi e di quelli finali conseguivano il previsto titolo di specializzazione. In forza del predetto titolo richiedevano ed ottenevano l’inserimento nelle graduatorie degli istituti scolastici statali e venivano, per la maggior parte convocati dai dirigenti scolastici per la stipula dei contratti di lavoro. Senonchè, in data 16/1/2009, il dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia, diramava una nota a mezzo della quale, in pretesa applicazione della sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia n. 6 del 14/1/09, dichiarava l’invalidità dei titoli conseguiti a conclusione dei corsi biennali di specializzazione gestiti dall’Istituto Walden nel biennio 2007/2008.
Il provvedimento è impugnato dagli odierni ricorrenti con unico articolato motivo nell’ambito del quale deducono:
1) Difetto di istruttoria, mancata comunicazione di avvio del procedimento, difetto di motivazione – Eccesso di potere per errore sui presupposti e contraddittorietà tra più atti della stessa amministrazione – Violazione del giudicato amministrativo – Violazione dei principi giuridici in materia di autoritatività degli atti amministrativi – Violazione del principio generale di certezza delle situazioni giuridiche – Violazione dell’art. 6 della Convenzione dei diritti dell’uomo – Difetto di pubblico interesse all’invalidazione del titolo di specializzazione – Violazione del principio di eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. e del principio di imparzialità della PA di cui all’art. 97 Cost. – In subordine: Erronea applicazione, ratione temporis, della normativa vigente in materia di corsi di specializzazione nella disciplina di sostegno – Violazione dell’art. 11 delle preleggi – Violazione dell’ordinanza dell’Assessorato alla Pubblica Istruzione della Regione Sicilia, n. 1502 del 25/9/1995 e del richiamato dPR n. 970/1975 – Violazione del diritto al lavoro di cui agli artt. 4 e 35 Cost.. Non vi sarebbe stato alcun approfondimento istruttorio della vicenda, né alcuna comunicazione di avvio del procedimento. La sentenza del CGA n. 6/09 non riguarderebbe il diritto dell’Istituto Welden di tenere corsi di specializzazione per insegnanti di sostegno – circostanza, questa, già acclarata con sentenza del TAR Catania 1408/2000, passata in giudicato a seguito della conferma con sentenza del CGA n. 733/05 – bensì una questione processuale relativa all’inammissibilità di un ricorso per ottemperanza proposto dal citato Istituto in relazione a determinazioni dell’amministrazione successive al giudicato (prot. 9059 del 4 maggio 2007 e nota dell’USR Sicilia n. 10913 del 4 maggio 2007), a mezzo delle quali si comunicava all’Istituto Welden che i titoli eventualmente rilasciati non avrebbero avuto valore legale. I ricorrenti, sino al conseguimento del titolo, non avrebbero avuto conoscenza, né dei provvedimenti citati, né del contenzioso in essere, venendone a conoscenza solo attraverso il richiamo contenuto nell’impugnato dell’USR del 16/1/2009. In ogni caso, l’autorizzazione all’effettuazione dei corsi sarebbe stata rilasciata dal commissario ad acta all’uopo nominato dal TAR Catania, il bando regolarmente pubblicato, le iscrizioni accettate ed i corsi svolti, senza mai alcun formale censura o obiezione da parte dell’amministrazione scolastica. Privare di validità i titoli conseguiti dai ricorrenti al termine di un ciclo di studi biennale, minerebbe il principio di certezza delle posizioni giuridiche e lederebbe quello di legittimo affidamento, in assenza di un interesse pubblico all’invalidazione dei tioli stessi, atteso il rispetto dei programmi e dei criteri ministeriali nello svolgimento dei corsi, vieppiù garantita dalla vigilanza del Commissario ad acta. Infine sarebbe erroneo sussumere la disciplina autorizzativa del corso in questione sotto il nuovo regime di competenze, essendo la stessa oggetto di giudicato sulla base della norma ratione temporis vigente, individuabile nel dPR 970/1975.
L’amministrazione, ritualmente costituitasi, replica evidenziando l’illegittimità per incompetenza del provvedimento autorizzativo rilasciato dal Commissario ad acta in sostituzione della Regione Sicilia, atteso che all’epoca del rilascio ed, a ben vedere, già all’epoca della pubblicazione della sentenza della cui esecuzione trattavasi, la disciplina era ormai mutata con il passaggio dei corsi abilitanti per il sostegno alla esclusiva gestione universitaria, giusto quanto disposto dal DM 26/5/1998 e, soprattutto, dal DM 20/2/2002. Si tratterebbe dunque di un caso in cui lo ius superveniens impedirebbe l’operatività del regime così come accertato dal giudice.
Alla pubblica udienza del 9 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è fondato.
Al solo fine di una più agevole comprensione della fattispecie giova una sintetica ricostruzione della vicenda amministrativa e giudiziaria che ha interessato l’Istituto Welden.
Nel 1995 l’Istituto citato chiedeva alla regione Sicilia autorizzazione all’attivazione di due corsi biennali per il conseguimento dei titoli di specializzazione per l’insegnamento di sostegno di cui al dPR 31/10/1975, n. 970. La Regione denegava l’autorizzazione ritenendone insussistenti i presupposti. Il TAR Sicilia, dinanzi al quale l’Istituto impugnava il provvedimento, lo annullava riconoscendo pienamente le ragioni del ricorrente, con sentenza n. 1408 dell’11/7/2000. La pronuncia era confermata in appello dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia, con sentenza n. 733 del 6/11/2005.
In esecuzione del giudicato, così formatosi, la Regione Sicilia e per essa il commissario ad acta all’uopo nominato dal TAR, autorizzava l’attivazione dei due corsi. Nelle more dell’esecuzione la normativa di riferimento era però mutata essendo stata attribuita – la formazione specialistica finalizzata al sostegno – esclusivamente alle Università. Seguivano così provvedimenti a mezzo dei quali l’amministrazione scolastica dichiarava non validi i titoli eventualmente rilasciati dall’Istituto Walden a conclusione dei corsi. Gli stessi erano impugnati dall’Istituto a mezzo di azione di ottemperanza.
Nel frattempo (e qui si innesta le vicenda dei ricorrenti) i partecipanti al bando ed alla conseguente preselezione, conseguivano l’iscrizione, frequentavano i corsi, superavano gli esami intermedi e quelli finali, conseguendo il titolo previsto dal bando. Conclusosi il giudizio di ottemperanza con sentenza dichiarativa dell’inammissibilità dell’azione (CGA, 14/1/2009, n. 6), l’amministrazione emanava nuovi provvedimenti (di tenore identico a quelli precedenti, salvo che per il richiamo aggiuntivo al disposto del CGA) con i quali dichiarava non validi i titoli conseguiti dai ricorrenti. Questi ultimi ne acquisivano conoscenza in occasione della mancata inclusione nelle graduatorie ad esaurimento o del rifiuto del conferimento di incarichi da parte della istituzioni scolastiche, motivati dal possesso di un titolo "non conforme".
Così ricostruita la complessiva vicenda, risulta evidente come la stessa abbia generato due concorrenti problematiche. La prima, attinente alla validità e persistenza dell’autorizzazione a suo tempo concessa all’Istituto Weldan, la seconda, alla validità ed utilizzabilità dei titoli dallo stesso rilasciati a soggetti che, gravandosi di ingenti spese e confidando ragionevolmente nella legittimità del bando e nell’esistenza e validità della presupposta autorizzazione regionale, hanno diligentemente seguito i corsi, superando gli esami intermedi e quelli finali secondo il programma ministeriale.
La difesa dell’amministrazione, tutta incentrata sull’efficacia e cogenza dello ius superveniens e sulla conseguente legittimità dell’azione amministrativa, consolidatasi anche a seguito del giudizio di inammissibilità della richiesta di tutela avanzata dall’Istituto, attiene alla prima problematica ed è sicuramente condivisibile. Il CGA con sentenza 14/1/2009, n. 6 ha dichiarato l’inammissibilità della proposta azione di ottemperanza, sul presupposto che i provvedimenti impugnati non potessero considerarsi posti in violazione od elusione del giudicato ma costituissero manifestazioni di volontà poste in essere nell’esercizio di un potere non eliso dall’efficacia conformativa della sentenza del TAR Catania, se del caso da gravare in via ordinaria. Dunque, quei provvedimenti sono da considerarsi allo stato validi.
Se ciò è vero in relazione alla fattispecie autorizzatoria relativa al rapporto tra amministrazione scolastica ed Istituto, altrettanto non può sostenersi sul versante dell’efficacia dei titoli rilasciati dall’Istituto a conclusione di quei corsi che apparivano, ad una ragionevole valutazione, sorretti da idonea autorizzazione.
In questo caso ciò di cui si discute è se l’invalidità di cui è affetta l’autorizzazione concessa all’Istituto Weldan possa o meno riverberare effetti invalidanti a danno di terzi che, venuti a contatto con l’Istituto spinti da finalità lecite di natura professionale, abbiano incolpevolmente fatto affidamento sulla legittimità e spendibilità dei titoli dallo stesso rilasciati. La risposta può rintracciarsi nel principio del "funzionario di fatto". La giurisprudenza ha sostanziato siffatto principio affermando che allorquando la nomina di un soggetto ad organo della p.a. si appalesi illegittima e venga pertanto annullata, ciò nondimeno gli atti medio tempore adottati da tale soggetto restano efficaci, essendo di norma irrilevante verso i terzi il rapporto in essere fra la p.a. e la persona fisica dell’organo che agisce (Cfr. T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 12 gennaio 2007, n. 51; T.A.R. Lazio Latina, 10 luglio 2000, n. 656). Trattasi di un’applicazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
Nel caso di specie, l’affidamento dei terzi può senz’altro qualificarsi incolpevole, essendo stata addirittura l’autorizzazione (a mezzo della quale l’Istituto privato di formazione è investito dell’esercizio di una funzione di rilievo pubblicistico) rilasciata in esecuzione di sentenza passata in giudicato, e non essendo stata effettuata alcuna preventiva ed efficace comunicazione pubblica o individuale ai partecipanti al bando o agli iscritti ai corsi. Vieppiù, risulta documentato che l’istituto si è avvalso, per lo svolgimento dei corsi, di docenti qualificati che hanno seguito il percorso formativo delineato in sede ministeriale.
L’affidamento incolpevole e la mancanza di interessi pubblici da salvaguardare che possano in qualche modo considerarsi prevalenti rispetto al primo (i ricorrenti hanno comunque fruito di una formazione idonea a consentire loro l’insegnamento), sono entrambi elementi che rendono inaccettabili le conclusioni cui giunge l’amministrazione a mezzo dei provvedimenti impugnati.
Questi ultimi devono dunque essere annullati nella parte in cui dichiarano invalidi ed inutilizzabili i titoli acquisiti dai ricorrenti a conclusione dei corsi per cui è causa. Analoga sorte per gli atti impugnati a mezzo di motivi aggiunti, strettamente consequenziali rispetto ai primi.
Avuto riguardo alla peculiarità della fattispecie, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei termini in premessa indicati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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