Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato il 24 giugno 2006, depositato nei termini, il C.F. L.A. ha chiesto l’annullamento dell’esito del giudizio di avanzamento a Capitano di Vascello per l’anno 2006 di cui al provvedimento prot. MD/GMIL03II/4/1/200632790 del Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare – II Reparto – 4^ Divisione – Stato Giuridico, Avanzamento e Contenzioso Ufficiali datato 5 aprile 2006, comunicato al ricorrente il 26 aprile 2006, in base al quale l’Ufficiale è stato dichiarato idoneo all’avanzamento ed è stato collocato con punti 29,07 al 137° posto della graduatoria di merito (cioè al di fuori del quadro di avanzamento), nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e conseguenziale.
A sostegno del gravame il ricorrente deduce la seguente censura:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 26 della legge n. 1137/55, così come integrata dal D.M. n. 571/93 e dal D.M. n. 299/02, dal D. L.vo n. 490/97 e successive modifiche (D. L.vo n. 216/2000), nonché dei decreti legislativi n. 297/00 e 298/00. Eccesso di potere in senso relativo per vizio della funzione valutativa, sviamento, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentali, erronea valutazione dei presupposti, nonché precostituzione della violazione.
Si sostiene l’illegittimità del giudizio impugnato perché affetto dal vizio di eccesso di potere in senso relativo vista la sussistenza di un criterio valutativo riduttivo e rigoroso utilizzato dalla Commissione di Avanzamento nei confronti del ricorrente e, di converso, concessivo nei confronti dei parigrado citati in giudizio, iscritti in quadro.
Con successivi motivi aggiunti il ricorrente ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato la quale, peraltro, non ha prodotto alcun scritto difensivo.
Con sentenza n. 13498/09 questa Sezione ordinava al ricorrente di provvedere all’integrazione del contraddittorio processuale nei confronti di tutti gli iscritti nel quadro di avanzamento contestato.
All’esito del disposto incombente istruttorio da parte ricorrente la causa veniva discussa alla pubblica udienza del 17 dicembre 2010 ed ivi veniva trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
I) Oggetto della presente impugnativa è il giudizio formulato dalla Commissione di Avanzamento nei confronti del ricorrente C.F. L.A., per l’avanzamento a scelta al grado superiore per l’anno 2006, con il quale lo stesso veniva giudicato idoneo, ma classificato al 137° posto della graduatoria di merito, al di fuori del numero degli ufficiali iscritti in quadro (29).
II) Prima di affrontare l’esame dei motivi di gravame, va ribadito il consolidato orientamento della giurisprudenza in merito all’ambito di sindacabilità, in sede giurisdizionale, dei giudizi espressi ai fini dell’avanzamento degli ufficiali, alla luce del panorama giurisprudenziale sviluppatosi in materia.
Come è noto, l’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, ha previsto che la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali deve essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:
qualità morali e fisiche;
benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.
Con l’articolo 10 del D. Lgs 30 dicembre 1997 n. 490 è stata aggiunta la lettera D) Attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione.
L’art. 15 del citato D. Lgs. N. 490 del 1997 ha quindi stabilito che "la Commissione di Vertice, la Commissione Superiore, la Commissione Ordinaria ed i superiori gerarchici esprimono i giudizi sul’avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell’ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall’articolo 8 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di Stato Maggiore Interforze, istituito con decreto legislativo emanato in applicazione della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni ed integrazioni".
L’art. 8 del D. Lgs. 490/97, richiamato dal precitato art. 15 del Decreto stesso, ha precisato che, per l’avanzamento al grado superiore, l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado, ulteriormente aggiungendo che "aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore".
Deve pure essere aggiunto che l’art. 45, legge 19 maggio 1986, n. 224, demandava al Ministero della Difesa la disciplina delle modalità applicative dell’art. 26 della legge 1137 del 1955, mediante la previsione di "criteri che evidenzino le motivazione poste a base delle valutazioni"; con decreto ministeriale 2 novembre 1993, n. 571, il richiamato Ministero ha approvato il regolamento concernente le modalità e i criteri applicativi delle norme contenute negli artt. 25 e 26 della l. 12 novembre 1955 n. 1137.
II.I) Sulla base del delineato sistema normativo si evince come la promozione a scelta sia caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi; a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.
E’ stato osservato come tale sistema non possa considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento, né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali al sindacato giurisdizionale, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa. Tale giudizio, espresso in assoluto e non comparativamente, non esclude infatti totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988 n. 409; Cons. Stato: sez. IV, 29 novembre 2002, n. 6522, 18 giugno 1998 n. 951 e 24 marzo 998 n. 495; sez. III, 21 maggio 1996 n. 726), ma anche sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6777, 8 luglio 1999 n. 1196 e 27 novembre 1997 n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera.
Quanto alla caratterizzazione del giudizio espresso dalla Commissione superiore in sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati), è opportuno sottolineare come esso costituisca espressione di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, in modo che non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto, la valutazione con la quale l’Amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2002, n. 6668, 24 marzo 1998 n. 495 e 3 giugno 1997 n. 592).
In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti, da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo ed inscindibile, non ha specifica autonomia, in quanto la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi bene può essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione Superiore di Avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 1998 n. 495, 10 marzo 1998 n. 397, 24 marzo 1997 n. 282; nonché sez. III, n. 726 del 1996 cit.).
Da tali premesse discendono precise indicazioni quanto all’ambito di estensione del sindacato giurisdizionale.
Come ribadito, oltre che dalla giurisprudenza amministrativa, anche dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, non compete infatti al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio.
A tanto consegue l’esclusione di ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma pur sempre precisa, linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione superiore di avanzamento (cfr. Corte Cass. SS.UU. 8 gennaio 1997 n. 91; nonché Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 1997 n. 623).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle Commissioni Superiori di Avanzamento, la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 1997 n. 1328, 18 marzo 1997 n. 256, 11 marzo 1997 n. 239), ha poi avuto modo di confermare l’ampiezza della discrezionalità attribuita al predetto organo, il quale è chiamato ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali. (cfr. pure Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 1999, n. 5 e 10 dicembre 2002, n. 6777).
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, ovvero verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6668 del 9 dicembre 2002, n. 495 del 1998 cit.; id., 3 giugno 1997 n. 592).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo, "… sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire" (in termini, Cons. Stato, IV Sez., 18 marzo 1999 n. 256).
L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 495 del 1998 cit., n. 397 del 1998 cit.; 6 giugno 1997 n. 623).
II.II) Il Collegio condivide pienamente l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione superiore di avanzamento non può infrangere il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo.
Il sindacato del giudice amministrativo deve allora indirizzarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio ad ogni singolo ufficiale, e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza (cfr., tra le pronunzie in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001 n. 40 e 26 marzo 1992 n. 3341).
Così delimitato l’ambito del sindacato giurisdizionale in materia, deve pure essere escluso il carattere autonomo rivestito, ai fini del giudizio sulla correttezza dell’operato della C.S.A. dai singoli requisiti e titoli riconosciuti in capo agli scrutinandi, attesa la valenza complessiva, e perciò inscindibile, assunta dal giudizio stesso.
III) Alla luce delle suesposte considerazioni, il Collegio ritiene che l’esame delle censure dedotte in ricorso, ancorchè comporti un preliminare approfondito esame degli elementi di fatto assunti a base del giudizio gravato, e cioè dei precedenti di carriera degli ufficiali a raffronto, deve poi essere ricondotto alla compiuta ponderazione degli elementi di eventuale difformità di metro valutativo i quali, secondo la prospettazione di parte ricorrente, avrebbero distorto il giudizio relativo all’avanzamento al grado superiore, fino a determinare la migliore collocazione dei pari grado iscritti in quadro, il cui andamento di carriera non sarebbe brillante quanto quello del ricorrente, tanto da non giustificare il divario nel punteggio finale attribuito.
Sviluppando il vizio di eccesso di potere in senso relativo, il ricorrente procede al raffronto con i parigrado iscritti in quadro, evidenziando come, pur in presenza di migliori, o quanto meno equivalenti, precedenti di servizio, allo stesso sia stato riservato un restrittivo metro di valutazione, a fronte di quello utilizzato nei confronti dei colleghi, tale da consentirne la promozione al grado superiore.
Esaminando il quadro complessivo, anche alla luce della mancata contestazione da parte della difesa erariale delle affermazioni di parte ricorrente, va rilevato come dal raffronto tra il "curriculum" dell’Amicarelli con quelli dei parigrado citati ed iscritti in quadro appaia fondata la censura di eccesso di potere in senso relativo, che si sostanzia, in primo luogo, nella constatazione di una tendenza di carriera del ricorrente migliore rispetto a quella dei colleghi, avendo impiegato un tempo inferiore rispetto ai parigrado Pupillo, Olivieri, Longhi, Alias e Scarpetta, per passare dal grado di Guardia Marina a quello di Capitano di Fregata. A tale proposito va ribadito come la tendenza di carriera costituisca un elemento rilevante ai fini della valutazione delle doti professionali e dell’attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore (cfr. CONS. STATO – SEZ. IV – n. 4997/09). Anche per quanto riguarda le qualità professionali va osservato come il ricorrente abbia conseguito la qualifica apicale di "eccellente" prima dei parigrado citati, annoverando al contempo un numero inferiore di qualifiche non apicali. Per quanto concerne, infine, le doti culturali ed intellettuali va rimarcato come il ricorrente possa vantare una posizione preminente rispetto ai colleghi in ragione degli esiti più brillanti dei corsi espletati, che hanno determinato un servizio più qualificato come rendimento in base alle esperienze maturate nel corso della carriera, tra cui va annoverato, a differenza dei parigrado citati, un lungo periodo di impiego in ambito NATO.
IV) Conclusivamente il Collegio rileva come la C.S.A. abbia operato usando criteri non omogenei, restrittivi nei confronti del ricorrente, e concessivi per i parigrado indicati, determinando un palese vizio della funzione che rende illegittimi i provvedimenti impugnati.
Il ricorso va, quindi, accolto con il conseguente annullamento degli atti impugnati, mentre le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis) accoglie il ricorso meglio specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla il giudizio di avanzamento gravato, con salvezza delle conseguenti determinazioni dell’Amministrazione competente in ordine alla valutazione della posizione del ricorrente.
Condanna il resistente Ministero della Difesa alla refusione delle spese processuali in favore del ricorrente, che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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