Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La spa Lloyd Adriatico, in data 3 luglio 2003, propose opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione con la quale l’Agenzia delle Entrate – Ufficio locale di Trieste – aveva irrogato la sanzione di Euro 25.862,82 per omessa comunicazione dell’ammontare dei compensi corrisposti al Dott. B.A., medico dipendente dell’INAIL, per attività professionali prestate in favore di essa opponente, come consulente negli anni 1998-1999. L’Agenzia aveva altresì archiviato la contestazione, in precedenza comunicata con processo verbale dell’ottobre 2001, relativa sia all’omessa richiesta di autorizzazione preventiva all’ente datore di lavoro dello stesso B., prima dell’affidamento di incarichi negli anni 1997/1999, sia all’omessa comunicazione dei compensi di seguito erogati per l’anno 2000.
A fondamento dell’opposizione venne dedotta l’inapplicabilità ai sanitari dipendenti dell’INAIL della normativa posta a base dell’ordinanza ingiunzione – D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 58, commi 9 e 15 ( indi diventato D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 53, commi 1 e 15).
Il Tribunale di Trieste, pronunziando, nel contraddicono dell’Agenzia delle Entrate, Ufficio locale di Trieste, sentenza n. 263/2004, accolse l’opposizione solo in relazione alla contestata mancata richiesta di autorizzazione preventiva e la respinse per il resto.
Contro tale decisione hanno proposto separati ricorsi il Ministero dell’Economia e delle finanze e l’Agenzia delle Entrate (proc. n. 15.121/2005) sulla base di un unico motivo, e la spa Lloyd Adriatico (proc. n. 15.669/2005) in forza di tre motivi, illustrati da memoria.
Motivi della decisione
1 – Riuniti i ricorsi a mente dell’art. 335 c.p.c. va preliminarmente dichiarata l’inammissibilità di quello proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – che non fu neppure parte nel giudizio di merito- nonchè la carenza di legittimazione dello stesso a resistere al ricorso della spa Lloyd Adriatico, in quanto, a seguito della costituzione dell’Agenzia delle Entrate ad opera del D.Lgs. n. 300 del 1999, quest’ultima deve considerarsi unica legittimata (attiva e passiva) in relazione all’attuale controversia (sul punto vedi Cass. 21029/2008; Cass. 9443/2009).
2 – L’Agenzia delle Entrate si duole della "violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 03 febbraio 1993, n. 29, art. 58; L. n. 222 del 1984, art. 13; L. n. 833 del 1978, art. 47 nonchè omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5" sottoponendo a critica il capo di sentenza che ha ritenuto insussistente l’obbligo di autorizzazione, da parte dell’ente previdenziale, per il personale medico dipendente che presti la propria opera libero – professionale presso terzi.
2/a – Il ricorso è inammissibile: invero, come espressamente messo in rilievo nella gravata decisione (segnatamente ai foll. 17 e 23), con l’impugnata ordinanza – ingiunzione furono erogate sanzioni solo per l’omessa comunicazione dei compensi corrisposti per prestazione d’opera professionale in favore della spa Lloyd Adriatico, così che l’articolato svolgimento argomentativo posto dal primo giudice per sostenere comunque l’insussistenza dell’obbligo di preventiva autorizzazione, si risolveva in una motivazione del tutto superflua (cfr. fol 23 della citata decisione: " … tali atti possono avere, invece, rilevanza solo sotto il secondo aspetto sollevato dalla ricorrente, cioè quello autorizzatorio, sebbene non rilevi ai fini della presente causa, concernente un’ordinanza ingiunzione irrogante sanzioni per le sole omesse comunicazioni, ma che, per completezza di trattazione, si esamina anche in questa sede).
2/b – Deve pertanto concludersi che, se pure formalmente il Tribunale aveva accertato l’insussistenza dell’obbligo dell’autorizzazione preventiva – determinando, in via astratta, l’insorgenza dell’interesse per l’Agenzia delle Entrate di impugnare la decisione sul punto- tuttavia detto accertamento non trovava corrispondenza nella materia controversa, con la conseguenza che, dovendo l’interesse ad impugnare corrispondere anche ad un’auspicata modifica della situazione sostanziale in senso favorevole all’impugnante, nella fattispecie, l’eventuale accoglimento del ricorso, neppure in astratto avrebbe consentito detta modifica, non potendo incidere sul precedente annullamento d’ufficio.
3 – Con il primo motivo del proprio ricorso la Lloyd Adriatico lamenta la "violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 14 e 16 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.
Obbligo di rinnovazione dell’atto di contestazione a seguito di memoria difensiva che dimostrava la diversità dei fatti rilevati" sostenendo che, una volta che l’originaria contestazione era stata annullata nel punto in cui aveva erogato sanzioni per l’omessa preventiva autorizzazione, l’Agenzia delle Entrate avrebbe dovuto effettuare una nuova comunicazione al fine di consentire ad essa esponente il pagamento della sanzione nella misura ridotta, come consentitole dal D.Lgs. n. 689 del 1981, art. 16: in particolare assume la Lloyd Adriatico che la soluzione da essa patrocinata sarebbe espressione del principio più generale della necessaria corrispondenza tra contestazione e sanzione, atteso che i fatti rilevati in origine dalla Guardia di Finanza sarebbero stati diversi rispetto a quelli poi enunziati nell’ordinanza ingiunzione, sotto l’essenziale profilo dell’entità dei compensi corrisposti, cui sarebbe conseguita una diversa quantificazione della sanzione astrattamente erogabile.
3/b – Il motivo è infondato.
Premesso che non sussiste alcun vizio attinente la motivazione, avendo il primo giudice adeguatamente dato atto delle proprie scelte interpretative, va altresì osservato che nella fattispecie l’autorità amministrativa non ha proceduto ad immutare il fatto sostanziale originariamente descritto nel processo verbale di contestazione, se con il termine "immutare" si vuole significare una modifica della contestazione tale da incidere sui presupposti presi in esame dalla parte privata al momento di scegliere di non conciliare la sanzione ed idonea dunque ad influenzare, pregiudicandolo, quel potere di scelta.
3/c – Ne consegue che la soluzione qui adottata non si pone in contrasto con la diversa interpretazione che, in analoga fattispecie, è stata posta a base di altra sentenza di questa Corte (v Cass. 25253/2006), in quanto in quell’occasione il Collegio valutò appunto esistente un’immutazione sostanziale del fatto contestato.
4 – Con il secondo motivo la Lloyd Adriatico denunzia la "violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53; del D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 58; della L. n. 222 del 1984, art. 13; della L. n. 833 del 1978, art. 47, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5; Equiparazione dei medici dipendenti dell’INAIL, ai medici dipendenti del SSN. Inesistenza dell’obbligo di preventiva autorizzazione e di successiva comunicazione dei compensi". 4/a – Sostiene la Lloyd Adriatico che il Tribunale avrebbe innanzi tutto erroneamente postulato l’autonomia dell’obbligo della preventiva autorizzazione dei medici dipendenti INAIL all’accettazione di incarichi professionali da terzi, da quello di comunicare al Dipartimento della l’unzione Pubblica i compensi erogati a questi ultimi, sostenendo invece l’intima connessione tra i due obblighi , così che, venendo meno la sanzionabilità della prima condotta, ne sarebbe derivata la liceità della seconda.
4/b – Richiama poi la Lloyd Adriatico la complessiva normativa di settore per sostenere la completa equiparazione dello status dei medici dipendenti INAIL a quelli operanti nel servizio sanitario nazionale – per i quali non vi sarebbe stato alcun obbligo di preventiva autorizzazione.
5 – Il motivo è solo parzialmente fondato.
5/a – Quanto al pruno argomento giova ricordare che la questione dell’estensione dell’obbligo della preventiva autorizzazione non formava più oggetto della ordinanza ingiunzione, essendo stato espunto d’ufficio dalle originane contestazioni; quanto poi al collegamento dell’obbligo della preventiva autorizzazione all’esercizio di attività extraservizio con l’obbligo della comunicazione dei compensi corrisposti, la Corte intende dare continuità all’interpretazione di legittimità in forza della quale la deroga all’obbligo di preventiva autorizzazione per i dipendenti ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero professionale, non si applica al diverso obbligo di comunicazione dei compensi erogati, che rimane autonomamente sanzionabile (cfr. Cass. 9444/2009; Cass. 21.029/2008) sia pure nell’ambito temporale delimitato dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26. 5/b – Invero il D.Lgs. n. 29 del 1993, art 58, comma 7, nel testo originario, faceva obbligo ai soggetti pubblici o privati, che conferivano un incarico al dipendente pubblico,di comunicare gli emolumenti corrisposti per l’espletamento dell’incarico, e ciò per l’attuazione dell’anagrafe delle prestazioni di cui alla L. n. 412 del 1991, art. 24, ma non prevedeva sanzioni per l’inosservanza. Fino all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 80 del 1998, dunque l’omissione non era sanzionabile.
Il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 58, comma 11, introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 ha poi stabilito che "entro il 30 aprile di ciascun anno i soggetti pubblici o privati che erogano compensi a dipendenti pubblici per gli incarichi di cui al comma 6 sono tenuti a dare comunicazione all’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi dei compensi erogati nell’anno precedente". L’art. 58 cit., successivo comma 15, introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 ha stabilito che "i soggetti di cui al comma 9, che omettano le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma 9".
L’art. 58, comma 6, nel testo introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, stabiliva altresì che "i commi da 7 a 16, del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche….con esclusione…delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero professionali".
Le parole "i commi da 7 a 16, del presente articolo si applicano…", contenute nel testo introdotto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 26 sono state poi sostituite dalle parole "i commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano…" dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 16: per effetto di tale modifica, che ha ripristinato in pieno il campo di applicazione del comma 15, l’obbligo di comunicare i compensi erogati a dipendenti pubblici è rimasto in vita per tutti i soggetti pubblici e privati che si avvalgono dell’opera di pubblici dipendenti, anche se previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza.
L’inosservanza di tale obbligo resta sanzionata a norma del comma 9, così che la deroga all’obbligo di preventiva autorizzazione prevista dal comma 6 per i dipendenti ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero professionale, non influisce pertanto sull’obbligo di comunicazione che, come sopra messo in evidenza, rimane autonomamente sanzionabile.
Il motivo pertanto è fondato solo nel punto in cui sostanzialmente viene censurata l’omessa verifica dell’obbligo di comunicazione, alla stregua della normativa all’epoca in vigore.
6 – Denunzia la Lloyd Adriatico, con il terzo motivo, la " violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 3 e 23 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5. Mancanza dell’elemento soggettivo e della responsabilità dell’opponente" avendo il Tribunale disatteso la richiesta subordinata di disapplicazione delle sanzioni giustificata dall’errore scusabile in cui essa ricorrente sarebbe incorsa nell’interpretare le norme regolamentari dell’INAIL. 6/a – Deduce in particolare la Lloyd Adriatico l’obiettiva difficoltà di interpretazione delle norme e l’incidenza della condotta tenuta dall’INAIL – che per lungo tempo avrebbe avvalorato la tesi che per i medici non si ponesse la questione di autorizzazione preventiva e comunicazione.
7 – Il motivo non è fondato.
7/a – E’ innanzitutto fallace l’argomento relativo all’induzione in errore da parte dell’INAIL non solo perchè quest’ultimo non era parte del rapporto sanzionato ma soprattutto perchè l’eventuale mutamento di orientamento aveva riguardato, se del caso, solo l’obbligo di preventiva autorizzazione – già oggetto, come visto, di provvedimento di autoannullamento – e non già quello, dal primo autonomo, di comunicazione.
Proprio la richiamata autonomia tra i due obblighi di condotta impedisce di estendere alla presente fattispecie l’applicazione posta a base dell’interpretazione di legittimità (Cass 1339/2008) che applica il concetto di errore scusabile – autonomamente motivato per l’obbligo di previa autorizzazione-anche all’obbligo di comunicazione.
7/b – Non appare poi credibile la tesi, pure sostenuta in ricorso, secondo cui la Lloyd Adriatico sarebbe stata ignara della qualifica professionale del medico e del fatto che questi non aveva presentato domanda di essere autorizzato all’esercizio di attività extralavorativa, essendo al contrario evidente che la scelta dei sanitari per l’affidamento di incarichi da parte delle compagnie di assicurazione è determinata dall’analisi dei loro curricula e quindi del lavoro in concreto svolto. 8 – Dal momento che la sentenza, pur avendo esattamente ritenuto persistente l’obbligo di sanzione per l’omessa comunicazione, non ha però correttamente applicato il principio con riguardo alla normativa ratione temporis in vigore, in accoglimento parziale del secondo motivo della Lloyd Adriatico la sentenza va cassata sul punto,, con rinvio ad altro giudice che, nell’attenersi ai principi di diritto sopra enunziati, accerterà se, in relazione alle date di modificazione delle norme, vi sia stata violazione dell’obbligo di comunicazione da parte della società di assicurazione, provvedendo anche alla ripartizione delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
LA CORTE DI CASSAZIONE Riunisce i ricorsi; dichiara l’inammissibilità del ricorso del Ministero dell’Economia e delle Finanze e di quello dell’Agenzia delle Entrate; respinge il primo ed il terzo motivo del ricorso della spa Lloyd Adriatico; accoglie per quanto di ragione il secondo motivo di detta società, cassando sul punto la gravata decisione; rinvia per nuovo esame al Tribunale di Trieste in diversa composizione, che provvederà anche alla regolazione delle spese del giudizio di legittimità.
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