Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A. – Con ricorso notificato il 16 ottobre 1999 e depositato il successivo 3 novembre, la D.ssa D.P., titolare di una delle due farmacie site in Petralia Soprana (PA), ha chiesto l’annullamento del decreto n. 28831/99, con il quale l’Assessore Regionale della Sanità (oggi, della Salute) della Regione Siciliana ha approvato la pianta organica delle farmacie del Comune di Petralia Soprana al 31.12.1995, disponendo – previo parere favorevole dell’amministrazione comunale, dell’AUSL n.6 di Palermo e dell’Ordine dei Farmacisti – la rideterminazione delle sedi delle due farmacie presenti sul territorio, senza tenere conto, a suo dire, dei mutamenti e spostamenti della popolazione intervenuti negli anni 1996, 1997 e 1998.
Affida il ricorso alle seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 2, comma 2, l. n. 475/68.
Il parere dell’amministrazione comunale è stato reso dal Sindaco, anziché dal Consiglio Comunale.
2) Mancata acquisizione del parere dell’Unità Sanitaria Locale competente per territorio.
La partecipazione alla conferenza di servizi del capo del servizio farmaceutico dell’Azienda, anziché del direttore generale, inficia le determinazioni assunte in quella sede.
3) Mancata acquisizione del parere dell’Ordine dei Farmacisti della provincia di Palermo.
La mancata adozione di apposita deliberazione da parte del Consiglio Direttivo dell’Ordine – in violazione dell’art. 3 del decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato n. 233/46, inficia le determinazioni assunte in sede di conferenza di servizi.
B. – Si è costituito in giudizio l’intimato Assessorato regionale della Sanità.
C. – Con ordinanza presidenziale n. 138 del 09.02.2000 è stato ordinato al resistente Assessorato di depositare tutti gli atti istruttori relativi al provvedimento impugnato, con relativo adempimento il 13.04.2000.
D. – Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 29 novembre 2004 e depositato il successivo 2 dicembre, la ricorrente ha impugnato il provvedimento n. 3781 del 28.10.2004 di autorizzazione al trasferimento della seconda sede farmaceutica del Comune di Petralia Soprana, di cui è titolare il controinteressato Dott. L.C.G., affidando il gravame alle seguenti censure:
1) invalidità derivata per caducazione del Decreto n. 28831/99 di rideterminazione della pianta organica delle farmacie del Comune di Petralia Soprana.
La mancata considerazione, in sede di approvazione della ridetta pianta organica, dei dati relativi alla popolazione residente nel Comune nell’anno precedente a quello della revisione (1998/99) rende il provvedimento in questione, atto presupposto del trasferimento della farmacia del controinteressato, illegittimo.
2) Violazione di legge: art. 1 l. n. 475/68; art. 104, comma 1, R.D. n. 1265/34; art. 13 d.P.R. n. 1275/71.
Il disposto trasferimento, pur nell’ambito della sede assegnata al controinteressato, si pone in violazione della calendata normativa nazionale, in quanto la farmacia interessata, istituita in deroga al criterio della popolazione, risulta a distanza inferiore (mt 1400) rispetto al limite di mt 3000 oggi previsto dall’art. 2 della l. n. 362/91; limite applicabile non solo alle farmacie di nuova istituzione, ma anche ai trasferimenti.
3) Violazione di legge: art. 1 l. n. 475/68; art. 104, comma 1, R.D. n. 1265/34.
Il trasferimento di una farmacia soprannumeraria deve essere preceduta da una valutazione, da parte dell’ente procedente, delle esigenze della popolazione, con prevalenza sul principio di presunzione di idoneità di tutte le possibili ubicazioni comprese nella zona assegnata.
4) Violazione di legge: art. 1 l. n. 475/68; art. 13 d.P.R. n. 1275/71 – eccesso di potere.
La ridotta distanza tra le sedi farmaceutiche e la loro concreta ubicazione confliggono con l’interesse pubblico ad assicurare un’ordinata distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio.
D.1. Parte ricorrente ha formulato, in seno al gravame aggiuntivo, domanda di risarcimento dei danni di natura economica asseritamente patiti.
E. – Si è costituito in giudizio il controinteressato L.C.G., il quale, con memoria, ha controdedotto su tutti i motivi di ricorso, chiedendone il rigetto, in quanto infondato.
F. – Con ordinanza collegiale istruttoria n. 3 del 17.01.2005 è stata disposta l’acquisizione del provvedimento di trasferimento impugnato, nonché di ogni altro atto utile ai fini del decidere, con relativo adempimento il 07.12.2006.
G. – Con ordinanza cautelare n. 301 del 10 marzo 2005 è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, per ritenuta insussistenza del fumus boni iuris; l’appello avverso detta ordinanza è stato dichiarato irricevibile dal Consiglio di Giustizia Amministrativa con ordinanza n. 506/2005, in applicazione dell’art. 23 bis della l. n. 1034/1971.
H. – In esito all’istanza di esibizione presentata dalla ricorrente, contrastata dal controinteressato con apposito scritto difensivo, con ordinanza presidenziale n. 75 del 26.07.2005 è stato ordinato il deposito di copia del provvedimento impugnato, nonché dei relativi atti dallo stesso richiamati.
I. – Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato solo all’Assessorato Regionale della Sanità e al controinteressato, la ricorrente ha impugnato il D.D.G. n. 9259 del 06.12.2006 di conferma della pianta organica delle farmacie di Petralia Soprana, premettendo che, medio tempore:
– sono intervenute talune variazioni, sia in ordine alla distribuzione della popolazione, sia in ordine alla viabilità per l’apertura di una nuova strada di collegamento della frazione Madonnuzza al centro urbano; e che dette variazioni avrebbero dovuto indurre il competente assessorato a rideterminare le sedi farmaceutiche, come richiesto dalla ricorrente in sede di partecipazione procedimentale;
– a seguito di apposito ricorso avverso il silenzio, accolto dal Tar con sentenza n. 3406/05, l’Assessorato, pur avendo avviato e definito la procedura di revisione della pianta organica delle farmacie, non ha tenuto conto di alcuna delle variazioni intervenute, limitandosi ad una immotivata conferma della stessa.
Deduce, quindi, i seguenti motivi:
1) Violazione di legge: art. 3 l. n. 241/90 e l.r. n. 10/91 – eccesso di potere per illogicità e perplessità della motivazione e travisamento del fatto.
La motivazione per relationem, contenuta nella relazione allegata al decreto impugnato, risulta apparente, non avendo l’ufficio procedente tenuto conto delle ragioni poste dalla ricorrente alla base della richiesta di revisione.
2) Motivazione assente – eccesso di potere per illogicità e perplessità della motivazione.
Nella relazione allegata non vi è alcun cenno ai dati relativi alla distribuzione della popolazione, alla viabilità e alle caratteristiche orografiche e topografiche.
3) Violazione dell’art. 5, comma 1, l. n. 362/91 – eccesso di potere per illogicità e perplessità della motivazione e travisamento del fatto.
La circostanza che gli altri enti coinvolti nel procedimento – Comune, AUSL e Ordine Farmacisti – non abbiano riscontrato la proposta di revisione inoltrata dalla Regione, non esclude che l’Assessorato Regionale rimanga, comunque, il dominus dell’iter avviato, dovendo svolgere le proprie valutazione sulla base degli elementi a disposizione.
4) Eccesso di potere per violazione dei principi di ragionevolezza – risarcimento del danno
La perimetrazione stabilita va a svantaggio dei cittadini e priva la ricorrente del bacino di utenza, il quale, pur formalmente conforme al parametro normativo, risulta in concreto insufficiente ed irrazionale.
Chiede, quindi, il risarcimento del danno, da valutarsi equitativamente.
L. – A seguito di avviso di perenzione ultraquinquennale del 03.12.2009, la ricorrente ha presentato rituale nuova istanza di fissazione di udienza, con contestuale nomina di nuovi procuratori.
M. – In vista della pubblica udienza la resistente amministrazione ha depositato memoria conclusiva, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, in quanto non notificato a tutti i soggetti già destinatari del ricorso introduttivo e del primo gravame aggiuntivo; nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto infondato.
N. – Sia la ricorrente, sia il controinteressato hanno depositato memorie conclusive, insistendo nelle rispettive posizioni.
O. – Alla pubblica udienza del giorno 11 febbraio 2011, su richiesta dei difensori delle parti costituite, presenti come da verbale – le quali hanno discusso sinteticamente – il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
A. – Può prescindersi dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dall’Assessorato Regionale della Salute, in quanto il ricorso è complessivamente infondato.
B. – Il ricorso introduttivo – con il quale è stato contestato il decreto n. 28831/99 di revisione, al 31.12.1995, della pianta organica delle farmacie di Petralia Soprana – non presenta censure meritevoli di accoglimento.
B.1. – Il primo motivo – con cui si lamenta l’illegittimità, per incompetenza, del parere espresso dal Sindaco del Comune di Petralia Soprana – è infondato.
Invero, tra gli atti riservati al consiglio comunale dalla normativa ratione temporis applicabile ( l. n. 142/1990 e ss. mm. e ii.) non sono annoverati quelli attinenti alle funzioni in materia di revisione della pianta organica delle farmacie, tra i quali il parere richiesto dall’art. 2, comma 2, della l. 475/1968: ne consegue che la competenza ad adottare tale parere spetta all’organo dotato della competenza generale a carattere residuale, che nelle regioni a statuto ordinario è individuato nella giunta comunale e che, in Sicilia, secondo quanto previsto dall’art. 13 della l.r. n. 7/1992, si identifica con il sindaco (cfr. in senso conforme: T.A.R. Sicilia, Palermo, I, 10 aprile 2002, n. 931; 25 marzo 2002, n. 795; 6 maggio 1999, n. 967, confermata da C.G.A., 24 luglio 2000, n. 346; 27 aprile 1999, nn. 914 e 921; T.A.R. Sicilia, Catania, IV, 29 marzo 2007, n. 584; cfr. anche Consiglio di Stato, IV, 20 dicembre 2000, n. 6850, che, con riferimento a fattispecie relativa a regione a statuto ordinario, individua nella Giunta Comunale l’organo competente all’espressione del parere sulla pianta organica delle farmacie).
B.2. – Il secondo motivo – mancata acquisizione del parere dell’Unità Sanitaria Locale competente per territorio – è infondato in punto di fatto prima ancora che in punto di diritto, in quanto dall’esame della documentazione depositata in adempimento dell’ordinanza presidenziale n. 138/00 si evince che il parere in questione è stato rilasciato dal Direttore Generale dell’Azienda, con nota prot. n. 3780/98 del 17.11.1998, menzionata nel D.A. n. 28831/99 di approvazione della pianta organica.
Tanto è sufficiente per respingere anche la seconda censura.
B.3. – Anche il terzo motivo – mancata acquisizione del parere dell’Ordine provinciale dei farmacisti – appare destituito di fondamento, atteso che, in primo luogo, a fronte della generica doglianza, il D.A. di approvazione della pianta organica fa espressa menzione dell’acquisizione del citato parere, ai sensi della l. n. 363/1991 e della l.r. n. 10/91.
In secondo luogo – stante la funzione di rappresentanza dell’Ordine e del Collegio assegnata al Presidente dall’art. 2 del decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato n. 233/46 – viene in rilievo la documentata partecipazione alla conferenza di servizi del vicepresidente dell’Ordine dei Farmacisti, non contestata, se non genericamente, da parte ricorrente.
B.4. – Per tutte le su esposte considerazioni il ricorso introduttivo va respinto, con salvezza del decreto n. 28831/99.
C. – Va ora esaminato il primo ricorso per motivi aggiunti, con cui la ricorrente ha impugnato il provvedimento di autorizzazione al trasferimento di una delle due sedi farmaceutiche – di cui è titolare il controinteressato L.C. – all’interno della sede assegnata con la rideterminazione della pianta organica di cui al citato decreto n. 28831/99: anche detto gravame non è meritevole di accoglimento.
C.1. – Il primo motivo – con cui sono dedotti vizi di invalidità derivata – è inammissibile.
Sostiene parte ricorrente di avere articolato avverso la pianta organica approvata con il citato decreto n. 28831/99 anche censure afferenti al contenuto e, in particolare, al numero di abitanti residenti ad una certa data.
Ma tale censura non risulta in alcun modo sviluppata nel ricorso originario, limitandosi in quell’atto la ricorrente a lamentare che la data di riferimento sia stata quella del 31.12.1995, senza tenere conto dei successivi spostamenti della popolazione negli anni 1996, 1997 e 1998.
Ne consegue la evidente tardività della censura articolata, su tale specifico punto, con il ricorso per motivi aggiunti, atteso che, afferendo al provvedimento di rideterminazione della pianta organica impugnato con il ricorso introduttivo, la stessa avrebbe dovuto essere tempestivamente proposta in seno a detto gravame originario.
In ogni caso, anche a ritenere in qualche modo sviluppata la censura, relativa alla mancata valutazione degli anni 1996, 1997 e 1998, va, sul punto, richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui il termine biennale per la revisione delle piante organiche, stabilito dall’art. 2 della l. n. 475/1968 – di cui si assume la violazione – non è perentorio, ma meramente ordinatorio (cfr. T.A.R. Liguria, II, 2 maggio 2005, n. 573; T.A.R. Basilicata, 15 aprile 2002, n. 278; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 26 aprile 2000, n. 433), di talché, qualora detta revisione avvenga in ritardo rispetto alla scadenza, i dati statistici di riferimento devono essere descrittivi della situazione che si sarebbe dovuta considerare se la revisione stessa fosse stata effettuata tempestivamente (cfr. T.A.R. Toscana, III, 15 dicembre 2000, n. 2497).
Nel caso in specie, inoltre, il decreto regionale impugnato fa espressamente riferimento alla data del 31 dicembre 1995, rinviando ai relativi dati ISTAT comunicati dall’Istituto con nota n. 229/96 (cfr. decreto n. 28831/99, in atti).
C.2. – La seconda censura – violazione art. 1 l. n. 475/68 e art. 104 r.d. 1265/1934 – va respinta.
E’ necessario premettere che la sede farmaceutica, di cui la ricorrente contesta l’avvenuto trasferimento, è stata istituita, come farmacia rurale, in epoca antecedente all’entrata in vigore della l. n. 362/1991 e, stando a quanto stabilito nel provvedimento di approvazione della revisione della pianta organica (D.A. n. 28831/99), la stessa risulta essere, in atto, soprannumeraria.
Ciò premesso, va stabilito se il nuovo limite di mt 3.000 stabilito dall’art. 104 del r.d. n. 1265/1934 nel testo sostituito dall’articolo 2 della l. n. 362/1991, debba – come sostenuto da parte ricorrente – essere applicato anche alle farmacie, istituite con il criterio in deroga prima dell’entrata in vigore del più rigoroso limite di distanza.
Ritiene il Collegio che la censura debba essere disattesa.
L’articolo 104 del citato r.d. n. 1265/1934 stabiliva, al comma 3: "Quando particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale, anche in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità, lo richiedano, può stabilirsi in aggiunta o in sostituzione del criterio della popolazione, un limite di distanza, per il quale ogni nuova farmacia sia lontana almeno cinquecento metri da quelle esistenti".
Detta disposizione è stata sostituita, dall’art. 4 della l. n. 892/1984, dal testo seguente: "Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, quando particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale, in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità, lo richiedano, possono stabilire, in aggiunta o in sostituzione del criterio della popolazione, sentita l’unità sanitaria locale competente per territorio, un limite di distanza per il quale ogni nuova farmacia disti almeno 1.000 metri da quelle esistenti."
Infine, l’art. 2 della l. n. 362/1991 ha sostituito il testo dell’articolo 104, prevedendo, al primo comma, che: "Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, quando particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità lo richiedono, possono stabilire, in deroga al criterio della popolazione di cui all’art. 1 della legge 2 aprile 1968, n. 475 e successive modificazioni, sentiti l’unità sanitaria locale e l’ordine provinciale dei farmacisti, competenti per territorio, un limite di distanza per il quale la farmacia di nuova istituzione disti almeno 3.000 metri dalle farmacie esistenti anche se ubicate in comuni diversi. Tale disposizione si applica ai comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti e con il limite di una farmacia per comune"; e disponendo al secondo comma: "In sede di revisione delle piante organiche successiva alla data di entrata in vigore della presente disposizione, le farmacie già aperte in base al solo criterio della distanza sono riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione e, qualora eccedenti i limiti ed i requisiti di cui all’articolo 1 della legge 2 aprile 1968 n. 475… sono considerate in soprannumero ai sensi dell’articolo 380, secondo comma" (del testo unico n. 1265 del 1934; l’articolo 380 prevede il graduale riassorbimento delle farmacie soprannumerarie, o per accrescimento della popolazione o in occasione di chiusura di farmacie).
In tale contesto, la l. n. 475/1968 stabilisce che "Chi intende trasferire una farmacia in un altro locale nell’ambito della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione deve farne domanda all’autorità sanitaria competente per territorio. Tale locale, indicato nell’ambito della stessa sede ricompresa nel territorio comunale, deve essere situato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri."
Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, va rilevato che il limite di mt 3.000, di cui al primo comma dell’art. 104 (come sostituito dalla l. n. 362/1991), trova applicazione per le farmacie di nuova istituzione.
Al riguardo, la prevalente giurisprudenza si è pronunciata nel senso che il limite di distanza di mt. 3.000 dalle farmacie esistenti, prescritto per l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche in base al criterio topografico, previsto dall’art. 104 citato, non si applica alle sedi istituite prima dell’entrata in vigore della l. n. 362/1991, la quale non ha effetto retroattivo (cfr. Consiglio di Stato, V, 11 ottobre 2005, n. 5509; IV, 17 aprile 2003, n. 2025; 29 agosto 2002, n. 4356; T.A.R. Toscana, III, 15 maggio 2007, n. 745).
Nel caso in specie, risulta dagli atti di causa che la farmacia del controinteressato non è di nuova istituzione – in quanto istituita nel 1974 – e, in base alla pianta organica approvata con decreto n. 28831/1999, soprannumeraria; con la conseguenza che il limite di distanza in caso di trasferimento è quello di 200 metri; o, al più, il limite, più ampio, di mt 500 previsto dalla normativa vigente all’epoca della sua istituzione (art.104, comma 3, r.d. n. 1265/1934 nella sua versione originaria); limite, il quale risulta essere stato ampiamente osservato, come confermato nello stesso gravame aggiuntivo, nel quale viene riferita una distanza della nuova sede, da quella della ricorrente, pari a mt 1.400.
Né – vale la pena precisare – il Collegio rinviene alcun parametro normativo, cui ancorare la prospettazione di parte ricorrente, secondo cui la nuova sede, pur non dovendo rispettare il nuovo limite di mt 3.000, non avrebbe potuto avvicinarsi.
Conclusivamente, nessuna della norme menzionate risulta essere stata violata.
C.3. – Con la terza e la quarta censura – le quali possono essere esaminate congiuntamente – si lamenta che la P.A., nell’autorizzare il trasferimento della farmacia rurale e soprannumeraria, non avrebbe adeguatamente valutato le esigenze della popolazione, in quanto detta farmacia, spostata nella frazione Madonnuzza, era nata per la popolazione della frazione di Fasanò; detta omissione verrebbe in rilievo anche come eccesso di potere per manifesta illogicità dell’atto di autorizzazione al trasferimento.
Le censure mosse non meritano adesione.
Questa Sezione ha già avuto occasione di occuparsi della questione giuridica sottesa ai trasferimenti delle farmacie all’interno delle sedi di pertinenza, osservando quanto segue: "A.1 – Va premesso che, in base alla normativa richiamata da parte ricorrente – art.1, comma 7, L. n. 475/1968 e art.13, comma 7, D.P.R. n. 1275/1971 – il trasferimento della sede farmaceutica è soggetto ad un duplice accertamento: uno, di tipo tecnico, concernente la distanza dagli altri esercizi non inferiore a mt 200; l’altro, espressione di discrezionalità amministrativa, consistente in una valutazione circa il soddisfacimento dei bisogni dell’utenza del servizio di assistenza farmaceutica; il che significa che il trasferimento di sede non costituisce una scelta autonoma del farmacista, il quale, con il solo limite della distanza minima appena indicata, può decidere liberamente in quale locale collocare la propria attività, bensì il risultato di un procedimento amministrativo caratterizzato da profili di discrezionalità amministrativa, la quale deve esprimersi in ordine alla verifica circa la sussistenza di motivi di pubblico interesse – gli stessi che, peraltro, sono sottesi alla definizione della pianta organica delle farmacie – che sconsiglino lo specifico spostamento di una farmacia nell’ambito della propria zona (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13 novembre 2009, n. 7097; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 28 agosto 2008, n. 1513).
Detta valutazione discrezionale comporta, peraltro, che di norma l’organo competente procede al rilascio dell’autorizzazione al trasferimento della farmacia in quanto allocata all’interno della sede assegnata; salvo ad accertare, e congruamente motivare, che il trasferimento, seppure all’interno della medesima area assegnata, potrebbe arrecare un vulnus all’utenza interessata.
Tale opzione ermeneutica riposa sul seguente ordine di considerazioni:
– sussiste una presunzione iuris tantum di idoneità di ogni possibile localizzazione della farmacia, all’interno della sede, la quale può, peraltro, essere superata dall’organo procedente, il quale ha il poteredovere di rilevare l’eventuale contrasto tra il richiesto trasferimento e l’interesse della fascia di utenza servita;
– l’iter procedimentale finalizzato a detto tipo di trasferimento presenta connotazioni diverse, rispetto a quello finalizzato alla revisione della pianta organica per intervenuti spostamenti della popolazione.
Si tratta di due percorsi paralleli, aventi presupposti differenti, che si muovono in un’ottica molto diversa; il primo – revisione pianta organica – si atteggia a provvedimento di carattere generale a sintesi di tutte le esigenze e i fabbisogni del servizio farmaceutico, in relazione alle caratteristiche della popolazione, e delle condizioni locali in cui la stessa si muove; il secondo – trasferimento all’interno della sede – risponde ad una logica molto più ristretta, tant’è che l’iniziativa promana dal singolo professionista, e tende a soddisfare senza dubbio l’esigenza di una collocazione geografica ritenuta dallo stesso migliore per la propria attività, senza, naturalmente, arrecare pregiudizio all’utenza fino a quel momento servita.
In tale evenienza, stante anche la già ricordata presunzione di idoneità dell’intera zona a soddisfare le esigenze dell’utenza locale, l’autorità preposta al rilascio del provvedimento abilitativo potrà non rilasciare l’autorizzazione al trasferimento (sempre all’interno della sede assegnata) solo se – ferma la sussistenza di tutti gli altri presupposti – sussistano particolari condizioni, oggettive e dimostrate, che ostacolino la fruizione da parte della popolazione interessata (Consiglio di Stato, V, 13 novembre 2009, n. 7097; T.A.R. Calabria. Catanzaro, II, 06 maggio 2005, n. 763; sez. I, 6 maggio 2002, n. 944; T.A.R. Toscana, III, 12 febbraio 2003, n. 267).
Tale approccio ermeneutico comporta che, sotto il profilo della redazione del tessuto motivazionale del provvedimento, l’autorità sanitaria competente dovrà assolvere ad un obbligo di motivazione dettagliata, solo qualora intenda negare il trasferimento per avere rilevato le speciali condizioni che osterebbero, avendo cura di evidenziarle al richiedente". (T.a.r. Sicilia, Palermo, III, 18 novembre 2010, n. 14103; nello stesso senso: T.a.r. Sicilia, Palermo, III, 4 ottobre 2009, n. 1402).
Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso in specie, nota il Collegio che, in primo luogo, nessun sintomo del lamentato eccesso di potere è stato evidenziato; anzi, dalla lettura dei verbali delle conferenze di servizi propedeutiche all’approvazione della pianta organica al 31.12.1995, si evince la presenza di un agevole collegamento tra la frazione Madonnuzza – assegnata in sede di revisione al controinteressato – e la frazione Fasanò.
Quindi, dagli atti propedeutici alla redazione dello strumento programmatorio generale non è emerso alcun indizio di insufficienze del servizio farmaceutico per le zone interessate; di talché, in quella stessa sede, è stata anche ridefinita la delimitazione territoriale delle due farmacie (propedeutica al trasferimento della seconda farmacia), la quale implica una presunzione iuris tantum di idoneità delle stesse a servire l’intera popolazione residente all’interno della sede di riferimento; rideterminazione delle circoscrizioni delle sedi – peraltro, come rilevato, non tempestivamente contestata, nei contenuti, da parte ricorrente – determinata proprio dalle diverse esigenze dell’assistenza farmaceutica in esito alle modificazioni topografiche (cfr. D.A. n. 28831/99 di revisione della pianta organica).
Quanto al rilievo relativo alla distanza, si sostiene che le due farmacie verrebbero a trovarsi in luoghi eccessivamente ravvicinati: ma – premesso che, come risulta per tabulas, la distanza che separa le due farmacie, rispettosa dei parametri normativi vigenti, è di mt 1.400 – l’affermazione di parte ricorrente si presenta come il frutto di una valutazione di carattere personale.
C.4. – Il provvedimento di trasferimento della farmacia del controinteressato resiste, pertanto, alle censure mosse.
D. – Il secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui è stato impugnato il decreto n. 9259/2006 di conferma della pianta organica delle farmacie, non merita accoglimento.
D.1. – Con i primi due motivi, i quali possono essere esaminati congiuntamente, parte ricorrente lamenta l’illogicità, la perplessità della motivazione contenuta nell’allegata relazione al decreto, ritenuta peraltro solo apparente.
Va richiamata la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, secondo la quale il provvedimento di revisione della pianta organica, in ragione del suo contenuto pianificatorio, è connotato da ampia discrezionalità e, pertanto, non abbisogna di specifica motivazione, sottraendosi al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salve le ipotesi di manifesta arbitrarietà, irrazionalità, irragionevolezza e travisamento dei fatti (cfr. C.g.a., in sede giurisd., 4 febbraio 2010, n. 102; Consiglio di Stato, V, 16 febbraio 2009, n. 846; IV, 13 gennaio 2006, n. 68; T.A.R. Piemonte, I, 24 maggio 2007, n. 2244).
Peraltro, nel caso in cui venga in rilievo non già una revisione, bensì una conferma della pianta organica delle farmacie, è stato statuito che ragioni di opportunità possono suggerire, al momento della revisione, il mantenimento dello "status quo" per un ulteriore biennio, pur in presenza di una modificazione della situazione di fatto che possa preludere alla sua modificazione, rientrando una tale possibilità nell’ampiezza della discrezionalità amministrativa in materia, quale effetto in un ordinamento del settore che si caratterizza in termini di predeterminazione del numero e della dislocazione delle sedi farmaceutiche e non potendo il giudice amministrativo, che pronunci l’eventuale annullamento di un diniego di revisione della relativa pianta organica, indirizzare le relative variazioni (cfr. Consiglio di Stato, IV, 4 dicembre 2000, n. 6488).
Nel caso in specie, essendo stata censurata, in primo luogo, la motivazione per relationem del provvedimento regionale, basata sulla relazione n. 4785/2006 del Dirigente del Servizio 5 nello stesso atto richiamata, va rilevato quanto segue.
Va premesso che la motivazione di un provvedimento, quale quello in esame, non va ricercata solo alla luce delle scarne espressioni contenute nell’atto conclusivo, ma negli atti dell’istruttoria, la quale, nel procedimento di revisione (o conferma) della pianta organica delle farmacie, si svolge all’interno di un procedimento articolato e complesso, nel quale è prevista ex lege la partecipazione degli enti locali e di quelli esponenziali delle categorie professionali interessate (Consiglio di Stato, V, 16 febbraio 2009, n. 846).
A tali atti, pertanto, va pure fatto rinvio, al fine di vagliare la scelta, peraltro discrezionale, effettuata dall’amministrazione regionale.
Nel caso di specie, risulta per tabulas che, sebbene il competente Assessorato Regionale avesse avviato il procedimento, sollecitando tutti i soggetti coinvolti (Comune; A.U.S.L.; Ordine Farmacisti) all’emissione del parere di rispettiva competenza, nessuno di detti soggetti abbia fornito riscontro; potendo, quindi, l’organo regionale desumere l’insussistenza di condizioni e/o di variazioni, relative alla popolazione e/o alla viabilità, che avrebbero dovuto indurre ad una revisione dell’assetto del servizio farmaceutico offerto nel Comune di Petralia Soprana.
Quanto ai dati rappresentati da parte ricorrente, va rilevato, in primo luogo, che si tratta di dati forniti dal privato, del quale non è prevista la partecipazione a detto procedimento, essendo la stessa garantita attraverso la partecipazione dell’ente esponenziale della categoria; nonché, di una richiesta di variazione delle sedi, che si scontra con la mancata valutazione, da parte degli enti istituzionalmente coinvolti, di nuove esigenze dell’assistenza farmaceutica.
Senza considerare che detta inerzia non è stata in alcun modo contestata da parte ricorrente, la quale non ha neppure notificato il secondo ricorso per motivi aggiunti né al Comune di Petralia Soprana, né all’Azienda Sanitaria, né all’Ordine dei farmacisti.
Per completezza, va, comunque, evidenziato che i dati forniti dalla ricorrente non consentono al Collegio di individuare il lamentato vizio, proprio dell’esercizio del potere discrezionale, di eccesso di potere per illogicità.
Detti dati sono sostanzialmente due: uno attiene agli spostamenti della popolazione; l’altro, a variazioni della viabilità.
In ordine al primo, la ricorrente ha evidenziato gli spostamenti della popolazione rilevati dal censimento 2001, i quali – si sostiene – avrebbero dovuto indurre l’organo regionale ad operare una rivisitazione delle circoscrizioni territoriali delle sedi farmaceutiche.
Ma il dato – 1.300 abitanti per la prima sede; 2.366 per la seconda sede – non presenta alcuna significativa consistenza rispetto a quello rilevato in occasione della precedente revisione.
Dall’esame dei verbali delle conferenze di servizi propedeutiche alla indicata precedente revisione (al 31.12.1995), emerge il dato, molto vicino a quello appena indicato, di 1.523 abitanti per la prima sede (di cui è titolare la ricorrente), e di 2.280 abitanti per la seconda sede.
Dunque, nessun significativo spostamento della popolazione la Regione ha omesso di valutare.
Senza considerare che, come già rilevato, nessuno degli enti coinvolti nel procedimento in interesse, e tenuti ad esprimere un parere, ha ritenuto di formulare alcuna proposta.
L’altro elemento è rappresentato dall’apertura di una nuova strada, la quale, ad avviso del Collegio – lungi dal potere essere considerata addirittura un elemento "rivoluzionario" – non può, di per sé, condurre ad una rivisitazione delle zone stabilite.
Che, invero, la frazione Madonnuzza oggi sia più agevolmente collegata con il centro urbano non implica di per sé la dedotta irrazionalità della scelta, a suo tempo effettuata, di assegnare detta frazione alla seconda sede farmaceutica; non evidenziando, peraltro, la ricorrente alcun dato, da cui possa evincersi che il collegamento tra detta frazione e la zona di Fasanò presenti aspetti particolarmente disagevoli.
Quanto alla circostanza che, nella relazione allegata, costituente motivazione per relationem, sia stato riferito della mancata impugnazione, da parte della ricorrente, del DA 28831/99 (che, viceversa, in realtà è stato impugnato), la stessa appare al Collegio ininfluente. Invero, se per un verso costituisce dato incontestato l’impugnazione, con il ricorso introduttivo, del decreto citato; per altro verso, nessuna censura è stata tempestivamente mossa avverso detto decreto con particolare specifico riferimento alla nuova delimitazione delle due sedi farmaceutiche, limitandosi il gravame, come visto, a denunciare vizi procedurali; elemento, in considerazione del quale, come s’è visto, nello scrutinio del primo ricorso per motivi aggiunti, è stato ritenuta inammissibile per tardività la censura mossa avverso il decreto n. 28831/99 nella parte relativa ai dati sulla popolazione, in quanto non tempestivamente articolata in seno al gravame introduttivo (v. sopra, punto C 1).
D.2. – Anche il terzo motivo va disatteso.
Ed invero, se non può dubitarsi che, in sede di revisione (o conferma) della pianta organica delle farmacie, la scelta finale compete alla Regione, l’istruttoria è caratterizzata dall’acquisizione di una serie di pareri, obbligatori ma non vincolanti, cui l’Amministrazione Regionale può conformarsi o discostarsi, in quest’ultimo caso previa adeguata motivazione.
In particolare, nell’esercizio della funzione amministrativa di revisione della pianta organica delle farmacie, in applicazione della disposizione contenuta nell’art. 5 della L. n. 362/91, il ruolo dell’amministrazione comunale assume certamente rilievo, tenendo conto degli interessi locali coinvolti da tale procedura e, in particolare, dell’incidenza che detta revisione ha sull’organizzazione (sia pur in senso lato) di un servizio connesso in modo diretto ed immediato col proprio territorio.
Ciò appare tanto più pregnante a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, la quale ha attribuito pari dignità costituzionale ai Comuni (e alle Province) rispetto alle Regioni e allo Stato; con la conseguenza che l’apporto dell’amministrazione comunale si pone come indispensabile parte integrante di tale complessa procedura, e deve costituire il risultato di una valutazione della specifica situazione e delle conseguenti esigenze esclusive del territorio, che solo l’ente territoriale è abilitato a compiere.
In altre parole, l’intervento del Comune nel procedimento di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche non può essere ridotto ad un ruolo di mera consultazione, trattandosi in realtà di una "partecipazione forte", in virtù della circostanza che essa inerisce alla organizzazione di un servizio connesso in modo diretto ed immediato col proprio territorio.
Nel caso in specie, in cui la Regione ha preso atto del silenzio serbato dagli altri soggetti coinvolti, non sussisteva, in capo ad essa, alcun particolare obbligo – se non quello, assolto, di dare atto del silenzio degli altri enti – di spiegare le ragioni della scelta di confermare la pianta organica.
D.3. – Per tutte le considerazioni svolte, anche l’ultimo motivo non merita adesione.
Si aggiunga che, con tale censura, la ricorrente lamenta l’assegnazione di un bacino di utenza sostanzialmente insufficiente e irrazionale, senza indicare alcun parametro, al quale ancorare dette affermazioni, le quali restano affermazioni meramente labiali.
Quanto al dedotto addossamento delle due farmacie, ancora una volta parte ricorrente tenta di introdurre censure avverso l’originaria riperimetrazione delle due sedi, le quali avrebbero dovuto essere proposte tempestivamente con il gravame introduttivo.
D.4. – Per tutte le su esposte conclusioni, anche il secondo ricorso per motivi aggiunti va respinto, con salvezza del D.D.G. n. 9259/2006.
E. – La reiezione del ricorso comporta la reiezione della domanda risarcitoria formulata, peraltro genericamente, da parte ricorrente.
F. – Le spese, quanto al resistente Assessorato Regionale e al controinteressato, seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato in dispositivo; mentre nulla è da statuirsi nei riguardi del Comune di Petralia Soprana, dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Palermo e dell’Azienda Unità Sanitaria Locale n. 6 (oggi, Azienda Sanitaria Provinciale) di Palermo, non costituiti in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in favore dell’Assessorato Regionale della Salute e del controinteressato L.C.G., ciascuno in ragione della metà, in complessivi Euro 3.000,00 (euro tremila/00), oltre oneri accessori come per legge; nulla per le spese nei riguardi del Comune di Petralia Soprana, dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Palermo e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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