Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il presente ricorso principale, notificato in data 21 ottobre 2008 e depositato il successivo 20 novembre, il Comune di Massa Lubrense, premesso che la Regione Campania, con la delibera di G.R. n. 1047 del 19.6.2008 – Area Generale di Coordinamento n. 14 – Trasporti e Viabilità, pubblicata sul B.U.R.C. n. 27 del 7.7.2008, aveva proceduto alla individuazione e classificazione, ai sensi della L. Reg. Campania 3/2002, dei porti ritenuti di rilevanza regionale ed interregionale (sui quali esercitare piena competenza sia di funzioni programmatiche, di progettazione ed esecuzione di interventi di costruzione, bonifica e manutenzione; sia di funzioni amministrative riguardanti il rilascio di concessione di beni del demanio marittimo), ma che nei fatti tale attività si sarebbe sostanziata nell’elencazione di tutti i porti e gli approdi esistenti sulla costa campana (da Castelvolturno a Sapri, comprendendovi anche gli approdi di Marina di Puolo e di Marina della Lobra, appunto siti nel Comune di Massa Lubrense) onde considerarli di interesse regionale, con conseguente appropriazione di ogni funzione e competenza sull’intera zona costiera, ha impugnato il citato provvedimento, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1) incompetenza della Regione in materia di approdi – violazione degli artt. 114, 116, 117 e 118 della Costituzione – principio di sussidiarietà – contraddittorietà: la Regione Campania avrebbe errato nell’includere tra i porti di rilevanza regionale e interregionale anche gli approdi di Marina di Puolo e di Marina della Lobra, ubicati nel Comune di Massa Lubrense; l’approdo (definito come "complesso di opere, impianti e strutture amovibili e inamovibili a terra e a mare, sprovvisto parzialmente o totalmente delle difese di mare o di servizi o infrastrutture necessarie al soddisfacimento degli utenti e delle funzioni proprie dei porti") sarebbe diretto a soddisfare interessi prettamente della collettività locale, per cui, in virtù del principio di sussidiarietà, compiti e funzioni relativi ad essi spetterebbero agli enti comunali (perché appunto i più vicini ai cittadini del luogo); l’evoluzione del quadro normativo di riferimento in tema di amministrazione del demanio marittimo sarebbe nel senso della valorizzazione delle comunità locali, proprio in applicazione del principio di sussidiarietà, e in proposito sarebbero esemplificative le conclusioni delle sentenze della Corte Costituzionale nn. 89 e 90 del 10.3.2006 (ancorché relative ai rapporti tra Stato e Regioni); in definitiva, gli "approdi " sarebbero realtà che nulla hanno a che vedere, né con i "porti", né, tantomento, con i porti di rilevanza regionale e interregionale;
2) violazione di legge (artt. 7 e segg. L. 241/1990) – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione: ferma restando la competenza dei Comuni sugli "approdi", il loro eventuale inserimento in una rete di livello regionale sarebbe dovuto avvenire attraverso il coinvolgimento di tutti gli enti locali interessati, che soltanto avrebbe potuto assicurare un’attività istruttoria adeguatamente approfondita (specie in ordine ai criteri e alle ragioni dell’inserimento), e non – come invece avvenuto – con un loro inserimento di punto in bianco nell’elenco dei porti di rilevanza regionale e interregionale; posto che gli artt. 7 e 8 della L. 241/1990 sarebbero applicabili anche nei rapporti tra Pubbliche Amministrazioni, sarebbe stato quindi omesso il necessario avviso di avvio del procedimento ai soggetti destinati ad essere incisi dal provvedimento conclusivo (e ciò in considerazione dei poteri comunali in relazione alle attività di gestione, comprendenti anche quelle pianificatorie urbanistiche ed edilizie); il contenuto del provvedimento finale ben avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, in conseguenza degli interventi procedimentali posti in essere dai singoli Comuni, tra cui esso ricorrente;
3) violazione di legge (L. Reg. Campania 2/2003; L. Reg. Campania 15/2008, art. 8) – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere: la Regione Campania non avrebbe rispettato l’iter procedimentale delineato dall’art. 8 L. Reg. 15/2002, poiché la delibera impugnata avrebbe dovuto essere preceduta dal regolamento regionale da adottarsi sulla base dei pareri obbligatori espressi dalle competenti commissioni consiliari; la stessa classificazione e distinzione delle aree del demanio marittimo in porti, approdi e ormeggi, avrebbe dovuto essere effettuata con il detto regolamento regionale e non con la delibera impugnata;
4) violazione del giusto procedimento – eccesso di potere – mancata attivazione della necessaria procedura di valutazione ambientale strategica: l’operazione pianificatoria posta in essere nell’occasione dalla Regione (e finalizzata alla realizzazione di una nuova rete marittimo/portuale) avrebbe dovuto essere assoggettata previamente alla procedura di valutazione ambientale strategica (VAS), in quanto suscettibile di avere un rilevante impatto sull’ambiente e sul patrimonio culturale; la creazione, in assenza del previo esperimento della procedura VAS, di un nuovo sistema integrato di porti di interesse regionale e interregionale includente anche gli approdi, si porrebbe in palese contrasto con la normativa comunitaria (direttive n. 92/43/CEE e n. 79/409/CEE), con conseguente rischio di apertura di una procedura di infrazione contro lo Stato italiano.
In data 25 novembre 2008 si è costituita in giudizio la Regione Campania, in resistenza al proposto ricorso.
Con distinto atto, notificato il 30 settembre 2010 e depositato il successivo 14 ottobre, il Comune di Massa Lubrense, premesso quanto già dedotto con il ricorso principale, ha impugnato con motivi aggiunti anche i sopravvenuti atti indicati in epigrafe, evidenziando l’estendibilità ad essi (in quanto adottati dalla Regione Campania in via applicativa e consequenziale rispetto ai provvedimenti gravati in via principale), dei vizi in precedenza dedotti.
La Regione Campania ha, quindi, depositato documentazione in data 18 giugno 2010, e ha presentato una memoria il successivo 7 luglio nonché note di udienza in data 6 dicembre 2010.
Il Comune ricorrente ha prodotto una memoria in data 15 novembre 2010.
Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Oggetto del presente giudizio sono in primo luogo la delibera di G.R. Campania n. 1047 del 19.6.2008 – Area Generale di Coordinamento n. 14 – Trasporti e Viabilità, pubblicata sul B.U.R.C. n. 27 del 7.7.2008, avente ad oggetto "Individuazione porti a rilevanza regionale ed interregionale, ex art. 6 L. Reg. 3/2002" e – nella misura in cui sia lesiva dell’interesse del Comune ricorrente – la presupposta Delibera di Giunta Regionale n. 1882 del 5.4.2002, con la quale sono state approvate le "Linee guida per il sistema della portualità regionale, per il sistema aeroportuale della Campania e per il sistema della logistica e della intermodalità", nonché una serie di atti emessi in via consequenziale.
In particolare, il Comune di Massa Lubrense sostiene – tra l’altro – che nell’effettuare appunto l’individuazione dei porti di rilevanza regionale e interregionale con la delibera 1047/2008, la Regione Campania, pur dando testualmente per presupposta nello stesso provvedimento l’esistenza di più fattispecie diverse tra loro, normativamente previste dall’art. 2 D.P.R. 509/1997 (e prima di questo enunciate nella Circolare Ministeriale n. 121 del 28.7.1970), quali il "porto turistico", lo "approdo turistico" e il "punto di ormeggio", nel prendere poi la determinazione conclusiva non abbia tenuto alcun conto proprio delle diversità caratterizzanti tali differenti realtà (ovvero abbia invece accomunato indifferentemente nell’elenco stilato i "porti" e gli "approdi", tra cui gli approdi di Massa Lubrense).
Va precisato che l’individuazione in questione è stata fatta al fine di stabilire gli ambiti destinati, ai sensi dell’art. 105 co. 2° lett. l) Decr. Leg.vo 112/1998 (nel quale, si badi, è comunque presente un espresso riferimento ai soli "porti di rilevanza economica regionale ed interregionale"), ad essere amministrati dalla Regione stessa (e perciò a rimanere distinti da quelli affidati alla competenza dello Stato; nonché da quelli di competenza dei Comuni alla stregua del disposto dell’art. 42 Decr. Leg.vo 96/1999) mediante l’esercizio delle funzioni finalizzate e consentire l’utilizzo e la gestione delle relative aree e strutture: è chiaro allora come tale attività, suscettibile di incidere appunto sulle competenze amministrative dei Comuni, non avrebbe potuto che essere svolta tenendo conto, oltre al principio di sussidiarietà (per cui i compiti e le funzioni amministrative ceduti dallo Stato devono essere conferiti agli enti più vicini alle comunità locali e ai cittadini, ovvero ai Comuni, e solo in seconda battuta ad altri enti locali di dimensione sovracomunale), anche il principio di leale collaborazione che deve informare i rapporti tra le Amministrazioni pubbliche, con conseguente necessità di partecipazione al procedimento anche di ciascun ente comunale interessato alla classificazione in via di elaborazione (come invece non è stato per il Comune di Massa Lubrense).
Invero, gli artt. 7 e 8 L. 241/1990 (da ritenersi applicabili anche nei rapporti tra pubbliche amministrazioni, in mancanza di ragioni in contrario) prevedono che, "ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato…. ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’Amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento"; e che ciò deve avvenire mediante comunicazione personale, contenente indicazioni circa "l’Amministrazione competente; l’oggetto del procedimento promosso; l’ufficio e la persona responsabile del procedimento; la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’ articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione; nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza; l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti".
Queste prescrizioni hanno valenza fondamentale ai fini del reale sostanziarsi, nel concreto dell’azione amministrativa, della riconosciuta fondamentale regola di principio della "partecipazione al procedimento"; regola, cui è dedicato il capo III della L. 241/90, essenziale al disegno legislativo di trasparenza dell’agire della P.A..
Tanto premesso, va evidenziato che il nucleo pregnante della partecipazione risiede nell’art. 10 cit., secondo cui l’interessato ha diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie e documenti che l’Amministrazione procedente sarà tenuta a valutare; in tal modo arricchendosi la funzione amministrativa degli apporti degli amministrati.
In questo quadro, funzione della prescritta comunicazione dell’avvio del procedimento è quella di porre l’interessato in condizioni di penetrare nell’alveo procedimentale, fruendo dell’accesso ai relativi atti e potendo così far presenti le proprie ragioni nel migliore dei modi; sì da determinare, in definitiva, il concreto realizzarsi dei principi posti dall’art. 97 Cost., di buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione (quest’ultimo da intendersi non nel senso della necessità di un agire "asettico" della P.A., bensì di un operare amministrativo il più possibile informato e consapevole della portata degli interessi coinvolti).
La L. 241/90, con gli artt. 7 e 8, ha perciò gravato la P.A. agente non solo del compito di provocare la partecipazione del soggetto altrimenti ignaro dell’apertura del procedimento, ma anche, in particolare, di rendere concreta, proficua e indiscriminata la possibilità partecipativa: ciò grazie all’indicazione specifica, per il soggetto che intendesse avvalersi delle proprie facoltà procedimentali, delle sedi in cui esercitarle e degli interlocutori istituzionali (art. 8 lett. c e d).
Per converso, se non fosse stata prescritta la comunicazione ex artt. 7 e 8 cit., le facoltà di cui al successivo art. 10 sarebbero state destinate a restare, nella generalità dei casi, lettera morta.
Conseguenza del descritto stato di cose è, secondo giurisprudenza ormai consolidata, la illegittimità (per violazione di legge) del provvedimento emesso senza il rispetto della normativa in esame; vizio che però, ai sensi del co. IV° dell’art. 8 L. 241/90, può essere fatto valere soltanto dal soggetto nel cui interesse la comunicazione era prevista.
Appunto nel caso di specie, come si è detto, il mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento nonostante non sussistesse alcuna delle eccezionali ipotesi nelle quali l’omissione sarebbe stata consentita (ad es. per la presenza di particolari esigenze di celerità del procedimento; etc.) è risultato estremamente pregiudizievole per il Comune ricorrente. Tanto più che questo ha dato conto in giudizio della contraddittorietà dell’agire della Regione Campania (nell’accomunare indiscriminatamente i "porti" agli "approdi", pur dopo averne posto in evidenza, nella stessa delibera di G.R., le differenti caratteristiche) e della poca chiarezza delle ragioni per le quali si è pervenuti allo specifico contenuto della delibera 1047/2008 (in sostanza inserendo nell’elencazione tutti i porti e gli approdi esistenti sulla costa campana, nonostante l’espresso riferimento dell’art. 105 co. 2° lett. l Decr. Leg.vo 112/1998 ai soli "porti di rilevanza economica regionale ed interregionale").
E’ evidente invece che dette questioni avrebbero potuto – e dovuto – essere approfondite in sede procedimentale con l’apporto partecipativo anche dell’interessato Comune di Massa Lubrense, il quale ben avrebbe potuto determinare l’adozione di un provvedimento conclusivo di contenuto diverso da quello in concreto avutosi (e perciò, nella fattispecie in esame, non può che rimanere esclusa ogni rilevanza del disposto di cui all’art. 21 octies L. 241/1990, comunque neppure invocato dalla difesa della Regione Campania).
Peraltro, va sottolineato come a sostegno delle ragioni di parte ricorrente siano desumibili argomenti anche dalle sentenze nn. 89 e 90 del 2006 della Corte Costituzionale, stante il fatto che in tali pronunzie il Giudice delle leggi pone in evidenza, in correlazione anche con il principio di sussidiarietà, l’attuale rilevanza del ruolo dei Comuni e degli altri enti locali quanto all’esercizio delle funzioni amministrative anche nella materia dei porti; ruolo che allora non poteva essere disinvoltamente obliterato dalla Regione Campania nell’effettuazione di scelte destinate appunto ad incidere sulle competenze di tali enti.
In conseguenza della rilevata illegittimità nella parte d’interesse per il Comune ricorrente della delibera di G.R. 1047/2008, a sua volta riverberantesi (come del resto lamentato dallo stesso ricorrente nei motivi aggiunti) sui provvedimenti applicativi successivi, vanno annullati appunto anche gli atti gravati con motivi aggiunti.
Viceversa, non va annullata, in quanto non risulta pregiudizievole per l’interesse del Comune ricorrente, la Delibera di Giunta Regionale n. 1882 del 5.4.2002, con la quale sono state approvate le "Linee guida per il sistema della portualità regionale, per il sistema aeroportuale della Campania e per il sistema della logistica e della intermodalità".
Rimane assorbito ogni ulteriore censura proposta.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima)
definitivamente pronunciando sui ricorsi principale e per motivi aggiunti di cui in epigrafe, proposti dal Comune di Massa Lubrense, li accoglie nei termini di cui in parte motiva, e per l’effetto annulla la delibera di G.R. 1047/2008 nella parte d’interesse per il ricorrente (ovvero quella riguardante l’individuazione tra i porti di rilevanza regionale o interregionale anche di aree ricadenti nel detto Comune), nonché i conseguenziali atti gravati con motivi aggiunti.
Condanna la Regione Campania alla rifusione in favore del Comune di Massa Lubrense delle spese del giudizio, che liquida in complessivi Euro2.500,00 (di cui Euro500,00 per esborsi documentabili; Euro800,00 per diritti; ed Euro1.200,00 per onorario), oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.