Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
La Società ricorrente è subconcessionaria di servizi aeroportuali presso l’aeroporto di Milano Malpensa in forza di una convenzione sottoscritta con SEA S.p.A., ente di gestione aeroportuale.
I rapporti fra le parti sono stati da ultimo definiti con atto del 31 marzo 1993, con il quale SEA S.p.A. ha affidato a GS A. l’organizzazione e l’esercizio dei servizi di handling aeroportuale e l’assistenza tecnica per l’Aviazione Generale (con esclusione dell’attività di charter e cargo).
Con il medesimo atto sono stati precisati i contenuti delle prestazioni affidate, le aree concesse in uso per l’espletamento delle attività, nonché i profili economici del rapporto, fra i quali il canone da corrispondere per gli spazi utilizzati e i corrispettivi per l’impiego del personale addetto ai servizi di security (controlli su passeggeri e bagagli) che, ai sensi del D.M. n. 85/1999, sono di pertinenza del gestore aeroportuale SEA.
Con riferimento ai servizi da ultimo richiamati è sorto, fra l’odierna ricorrente e SEA, un contenzioso definito con sentenza del Tribunale di Milano n. 7157/2006, con la quale è stato stabilito che i rapporti fra i due soggetti devono trovare disciplina nella convenzione fra i medesimi stipulata e che eventuali controversie, in virtù della clausola compromissoria in quella sede prevista, debbano essere sottoposte all’attenzione del collegio arbitrale.
A causa del perdurare della controversia (e della sua mancata composizione nella competente sede), SEA, con nota del 30 luglio 2009, ha rappresentato alla ricorrente che i controlli presso gli spazi destinati all’accesso dei passeggeri di Aviazione Generale, non sarebbero stati "più effettuati in ragione del rifiuto…(di G.S. A.) di corrispondere i relativi corrispettivi".
A fronte di tale sopravvenuta situazione, ENAC, venuta a conoscenza del "grave inadempimento" prospettato da SEA e preso atto della sua decisione di sospendere dal 1 agosto 2009 l’erogazione del servizio di sicurezza presso l’aerostazione dedicata all’Aviazione Generale, ha ordinato con il provvedimento in questa sede impugnato e previo incontro con gli operatori di settore di stanza presso l’aeroporto di Malpensa (ricorrente compresa), che "a partire dal 6 luglio p.v. tutti i passeggeri dell’aviazione generale – in arrivo e in partenza – devono transitare dai varchi del terminal 2 e sottoporsi a tutti i controlli previsti dalle schede del Piano nazionale di sicurezza per i passeggeri dei voli commerciali".
G.S. A., con il presente ricorso ha impugnato la suddetta ordinanza deducendo, con un unico articolato motivo di ricorso, la violazione del D.Lgs. n. 18/1999, nonché eccesso di potere per sviamento illogicità, contraddittorietà travisamento e disparità di trattamento.
ENAC, costituitasi in giudizio, ha contestato le avverse censure, chiedendo la reiezione del ricorso.
L’Avvocatura dello Stato ha eccepito, altresì, in via pregiudiziale, il difetto di legittimazione passiva dei due Ministeri evocati in giudizio, in quanto estranei alla vicenda oggetto del giudizio.
Con decreto presidenziale n. 984 del 10 agosto 2009 è stata respinta l’istanza di sospensione e, nella camera di consiglio del 26 agosto 2009, la causa è stata rinviata al merito.
All’esito della pubblica udienza del 9 febbraio 2009, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Preliminarmente va dichiarato il difetto di legittimazione passiva dei Ministeri intimati, posto che l’adozione del provvedimento impugnato rientra fra le competenze attribuite ad ENAC dall’art. 687, comma 1, cod. nav., a norma del quale, "l’ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC), nel rispetto dei poteri di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nonché fatte salve le competenze specifiche degli altri enti aeronautici, agisce come unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, mediante le proprie strutture centrali e periferiche, e cura la presenza e l’applicazione di sistemi di qualità aeronautica rispondenti ai regolamenti comunitari".
Quanto al merito, la ricorrente ha dedotto, da un lato, l’incompetenza dell’Ente resistente e, dall’altro, che sarebbe incorso in uno sviamento di potere in quanto il provvedimento impugnato, ancorché assunto nelle forme del provvedimento di polizia con richiamo agli artt. 718, 1174 e 1235, cod. nav., dissimulerebbe un atto di organizzazione e gestione di un aspetto dell’attività aeroportuale (transito di passeggeri ed equipaggi nell’aeroporto) con effetti tendenzialmente a tempo indeterminato.
Quanto al primo profilo non è, tuttavia, contestabile la competenza di ENAC, trovando il rilievo smentita nell’art. 718, comma 2, del cod. nav., in base al quale "i soggetti privati che esercitano un’attività nell’interno degli aeroporti sono soggetti alla vigilanza dell’ENAC, nell’esercizio dei poteri autoritativi di competenza, nonché al coordinamento e controllo del gestore aeroportuale".
In tal senso è orientata la giurisprudenza che in più occasioni ha avuto modo di precisare come "il Codice della Navigazione individua nell’Enac l’autorità deputata ad esercitare attività di regolazione tecnica, di vigilanza e controllo in ambito aeroportuale", riconoscendogli il potere di "disciplinare le attività che si svolgono all’interno del sedime aeroportuale, onde razionalizzare lo svolgimento di dette attività, anche in funzione preventiva". (TAR Lazio, Roma, Sez. III ter, 8 novembre 2010, n. 33212)
Quanto al secondo profilo, deve rilevarsi che, in disparte restando la sua genericità, l’ordinanza contestata, coerentemente con la disciplina normativa in essa richiamata, tende palesemente a porre rimedio a una situazione contingente indotta dai controversi rapporti tra SEA e la deducente, che ha imposto di provvedere con urgenza al fine di garantire i necessari controlli di sicurezza sul transito dei passeggeri.
Preso atto, da un lato, che i passeggeri dell’Aviazione generale possono accedere agli "aeromobili solo dopo essere stati sottoposti a controlli espletati da personale abilitato del gestore aeroportuale" e, dall’altro, del fatto che SEA avrebbe a breve sospeso la gestione del servizio di sicurezza nelle aree di transito passeggeri, ENAC si è trovato, infatti. nella necessità di dirottare i flussi dei passeggeri presso i varchi del Terminal 2, ove è possibile espletare i prescritti controlli di sicurezza, stante la presenza in loco di personale a ciò abilitato.
Su tale base non può che riconoscersi alla misura adottata e qui contestata la natura di provvedimento contingente e indifferibile volto a far fronte alla vista emergenza, il che esclude che il provvedimento in questione sia riconducibile ad un atto di organizzazione a effetti permanenti.
La riconosciuta natura del provvedimento impugnato neutralizza, altresì, la dedotta contraddittorietà della motivazione addotta, atteso che l’ordine impartito contrasterebbe con la scheda n. 8 del Piano nazionale di sicurezza, richiamato nel medesimo provvedimento, che prescrive che "negli aeroporti aperti al traffico commerciale deve essere assicurata la separazione dei passeggeri di aviazione generale dai passeggeri che utilizzano voli commerciali".
L’ordinanza, si afferma ulteriormente, si porrebbe in contrasto con l’art. 4, comma 2 del D.Lgs. n. 18/1999, posto che precluderebbe di fatto "la facoltà di scelta tra due diversi operatori aeroportuali (SEA e GS A.) per quanto riguarda i servizi di imbarco passeggeri": il conseguente contenimento della platea dei potenziali prestatori del suddetto servizio contrasterebbe, pertanto, con la disciplina comunitaria in tema di libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione Europea, di cui il richiamato D. lgs. è espressione.
Anche i visti rilievi sono infondati e frutto del travisamento in cui è incorsa la ricorrente.
La norma invocata, infatti, disciplinando il potere di limitare la presenza di prestatori di servizio per riconosciute esigenze di sicurezza, stabilisce che "in ogni caso il numero dei prestatori non può essere inferiore a due, per ciascuna delle categorie di servizi sottoposte a limitazione. E’ comunque garantita a tutti gli utenti, indipendentemente dalle parti di aeroporto a loro assegnate, l’effettiva scelta tra almeno due prestatori di servizi di assistenza a terra".
Alla suggestiva argomentazione illustrata va, tuttavia, replicato che, a norma dell’art. 1 dello stesso D.lgs. "le disposizioni del presente decreto si applicano, nel rispetto delle vigenti normative in materia di ordine pubblico e di sicurezza negli aeroporti, ai servizi di assistenza a terra individuati in allegato A, prestati negli aeroporti aperti al traffico aereo commerciale"; non ricomprendendo il richiamato Allegato A i controlli di sicurezza, che diversamente da quanto sostenuto in ricorso, sono disciplinati dal D.M. n. 85/1999, "Regolamento recante norme di attuazione dell’articolo 5 del d.l. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 febbraio 1992, n. 217, in materia di affidamento in concessione dei servizi di sicurezza", ne consegue l’infondatezza della denunciata violazione.
Alla stessa conclusione si perviene sul fondamento dello stesso dato testuale del richiamato art. 4, comma 2, ove menziona i servizi cui si riferisce, elencando unicamente "le categorie di servizi di assistenza bagagli, assistenza operazioni in pista, assistenza carburante e olio, assistenza merci e posta per quanto riguarda il trattamento fisico delle merci e della posta in arrivo, in partenza e in transito, tra l’aerostazione e l’aeromobile" e non anche i controlli di sicurezza.
La ricorrente, infine, contesta il fondamento delle premesse dell’ordinanza impugnata nella parte in cui si afferma che SEA avrebbe "evidenziato la situazione di grave impedimento degli obblighi concessori assunti dalla G.S. A., che impedisce il rinnovo del contratto di subconcessione": per un verso, infatti, afferma che il rinnovo del contratto sarebbe già intervenuto con effetto sino al 2013 e, dall’altro, che l’inadempimento ai propri obblighi negoziali non sarebbe stato ancora provato, dovendo essere accertato in sede arbitrale.
La dedotta censura è, peraltro, ininfluente in questa sede, stante l’estraneità di ENAC ai rapporti fra i due soggetti ed alla vicenda oggetto di contrasto che, ai fini della legittima adozione della misura adottata, rileva unicamente per la grave e obiettiva situazione di fatto che si è determinata, che ha reso non differibile l’intervento contestato.
Per quanto precede il ricorso deve essere respinto.
Le spese di giudizio sono poste a carico della ricorrente nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, previa estromissione dal giudizio dei convenuti Ministeri.
Condanna la ricorrente al pagamento dei diritti e degli onorari di difesa, che liquida in complessivi Euro 4.000,00.
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