Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il provvedimento impugnato con il ricorso n. 183 del 2009, emanato in esecuzione della sentenza di questo TAR n. 1126 del 2008, con cui era stata accertata l’illegittimità del relativo silenzio inadempimento, la Regione resistente ha concluso, con determinazione negativa, il procedimento per l’attribuzione di una sovvenzione al Commissario delegato per l’emergenza rifiuti, destinata in ultima analisi alla ricorrente società T.E.C. in qualità di beneficiaria finale.
La ricorrente ha impugnato il suddetto provvedimento, chiedendone l’annullamento.
Le Amministrazioni statali della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell’interno e del Commissario delegato per il superamento della situazione di emergenza nel settore dei rifiuti urbani in Calabria si sono costituite in giudizio, aderendo alla domanda della ricorrente.
Le regione Calabria, costituitasi con contro ricorso, ha eccepito il difetto di giurisdizione e, in subordine, ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza, previa disapplicazione dell’ordinanza del Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Calabria n. 2633 del 2003.
All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2010 la causa è stata rinviata al fine della trattazione congiunta e dell’eventuale riunione con il ricorso n. 788 del 2010.
Con quest’ultimo ricorso, la stessa ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il decreto dirigenziale regionale con cui è stato revocato il contributo pubblico già concesso al commissario delegato per l’emergenza ambientale, in relazione al sistema integrato di gestione dei rifiuti "Calabria sud", ed è stata ordinata la restituzione dell’anticipo già corrisposto.
Le Amministrazioni statali della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell’interno e del Commissario delegato per il superamento della situazione di emergenza nel settore dei rifiuti urbani in Calabria si sono costituite in giudizio, aderendo alla domanda della ricorrente.
Le regione Calabria, costituitasi con contro ricorso, ha eccepito il difetto di giurisdizione e, in subordine, ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza, riproponendo le difese già rappresentate in relazione al ricorso n. 183 del 2009.
All’udienza pubblica del 10 febbraio 2011 entrambi i ricorsi sono stati trattati e trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
1.1. Preliminarmente devono essere riuniti i ricorsi, per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.
I due processi presentano identità di parti processuali ed inoltre hanno per oggetto l’impugnazione di due atti regionali intervenuti nell’ambito di un unico procedimento amministrativo, relativo all’erogazione di un contributo pubblico al commissario delegato per l’emergenza, soggetto intermediario, essendo la ricorrente beneficiaria finale del finanziamento, destinato alla realizzazione di un sistema di smaltimento dei rifiuti, denominato "Calabria sud"; il primo provvedimento impugnato ha ad oggetto il diniego definitivo della sovvenzione, il secondo l’annullamento, impropriamente definito revoca, degli atti amministrativi già compiuti e la restituzione dell’anticipo già corrisposto, tramite il commissario straordinario delegato, alla società concessionaria.
1.2. Preliminarmente, ancora, deve essere respinta l’eccezione regionale sulla giurisdizione.
Infatti, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la presente controversia nella quale la posizione del privato interessato alla sovvenzione pubblica nei confronti della PA riveste natura di interesse legittimo, sussistendo il potere pubblicistico di valutare l’esistenza dei presupposti per la concessione del finanziamento; tale qualificazione della posizione soggettiva della ricorrente era stata, del resto, già definita da questo TAR nella sentenza n. 1126/2008, relativa ad una precedente fase della controversia.
2.1. Passando alla decisione di merito, relativa alla domanda proposta con il ricorso n. 183 del 2009, si ritiene che, dalla ricostruzione in termini pubblicistici del potere esercitato dalla Regione in occasione dell’adozione del provvedimento di diniego del 14.11.2008, deriva l’infondatezza della prima censura contenuta nel ricorso, con la quale si vorrebbe negare il potere della Pubblica Amministrazione di accertare i presupposti per la concessione del finanziamento richiesto, anche interpretando l’Atto di sottomissione della ricorrente nei confronti del Commissario, avente natura convenzionale; in realtà, la Regione, essendo vincolata dal rispetto del principio di legalità, nel rispondere alla richiesta di finanziamento proposta dal Commissario straordinario, era tenuta anche ad interpretare la presupposta convenzione tra il suddetto Commissario e la ricorrente, beneficiaria finale del contributo finanziario, proprio al fine di esercitare pienamente i poteri pubblicistici che, nella fattispecie, consistono nella valutazione della legittimità della eventuale decisione di accoglimento dell’istanza di finanziamento. È invece preclusa alla regione la disapplicazione di provvedimenti amministrativi non tempestivamente impugnati, disapplicazione, oltre tutto, non consentita neppure al Giudice amministrativo, per cui è da ritenersi inammissibile la relativa domanda contenuta nel contro ricorso regionale, riferita all’ ordinanza commissariale del 9 luglio 2003. Nel provvedimento impugnato, peraltro, tale ordinanza non è disapplicata, bensì richiamata a supporto della motivazione della decisione negativa, per cui la richiesta di disapplicazione deve ritenersi comunque irrilevante, almeno al fine della decisione sulla prima censura.
2.2. È invece fondata la seconda censura di ricorso, con la quale si deduce la violazione delle disposizioni di cui agli artt. 1362 e ss. c.c. in materia di interpretazione dei contratti.
La Regione, nel motivare il diniego, deduce che la richiesta di contributo appare in contrasto con l’art. 8 bis dell’atto di sottomissione del 31 ottobre 2003; tuttavia, così opinando, interpreta in maniera scorretta tale disposizione convenzionale, attribuendo ad essa un significato contrario al senso letterale delle parole, nonché al criterio interpretativo logicocomplessivo di cui all’art. 1363, oltre che al canone interpretativo fondamentale di cui all’art. 1362, secondo cui le clausole devono essere interpretate secondo la comune intenzione delle parti, più che secondo la stretta lettura testuale, desumendo tale intenzione dal comportamento complessivo dei contraenti, anche successivo alla stipulazione.
Secondo la Regione, il finanziamento non spetterebbe, essendo destinato per la quasi totalità alla costruzione e gestione del secondo termovalorizzatore di Gioia Tauro, appartenente alla linea 2, non ancora in funzione, ed essendo del tutto marginali i nuovi investimenti relativi alla linea 1, ossia al sito di smaltimento dei rifiuti " Calabria sud" che è invece già in esercizio, esclusa una sola componente del sistema industriale.
La Regione, nella sua interpretazione, sostiene che l’art. 8 bis dell’atto di sottomissione, laddove stabilisce che il contributo di 41.000.000 di euro, finalizzato all’abbattimento delle tariffe di conferimento dei rifiuti, sarà erogato pro quota entro 30 giorni dall’entrata in gestione di ciascun impianto del sistema Calabria sud, intende ricompreso nel sistema anche il termovalorizzatore n. 2 di Gioia Tauro, originariamente previsto nel progetto Calabria nord e in un secondo momento, in seguito alle difficoltà realizzative di quel sistema, inserito nel sistema Calabria sud, mediante il raddoppio del termovalorizzatore di Gioia Tauro.
L’interpretazione della Regione è del tutto irragionevole.
Già l’esame testuale della clausola controversa sembra escludere ogni fondamento alla suddetta lettura, laddove l’art. 8 bis recita "il concedente stabilisce l’erogazione di un contributo pubblico a fondo perduto a valere sul programma di investimenti relativi al sistema integrato di smaltimento dei rifiuti RSU "Calabria sud", pari a lire 80.000.000.000, finalizzato all’abbattimento delle tariffe di smaltimento relative agli utenti dello stesso sistema integrato Calabria sud (vedere piano finanziario PE allegato)"; ciò in quanto il piano finanziario allegato PE, lungi dal riferirsi alla linea 2 di Gioia Tauro, come vorrebbe la Regione, analizza i soli impianti appartenenti all’originario sistema Calabria sud, mentre la linea 2, ad oggi non realizzata, trova collocazione nel successivo piano finanziario PBD1x. Ma è la complessiva interpretazione della convenzione, più ancora del dato testuale, a dimostrare l’illogicità della lettura interpretativa di parte resistente, posta a motivazione dell’atto impugnato. L’analisi dei due principali piani finanziari -PE e PBD1x- allegati alla convenzione, chiarisce che la finalità del contributo pubblico di 41.000.000 di euro, previsto nel solo piano PE, riferito alla linea 1, è da rinvenirsi nella riduzione delle tariffe per l’utenza. Tali tariffe sarebbero state destinate ad aumentare, in mancanza della sovvenzione, in seguito alle modifiche apportate al sistema Calabria sud con ordinanza del Commissario delegato in data 9 luglio 2003, raggiungendo l’importo di 134,95 lire per kg. Il contributo di 41.000.000 di euro, previsto dall’art. 8 bis dell’atto di sottomissione, avrebbe consentito l’abbattimento della tariffa fino a lire 122, 48 per Kg, rendendola così più sostenibile per l’utenza. Per quanto riguarda, invece, la gestione finanziaria della linea 2, il distinto piano finanziario PBD1x non prevede alcun finanziamento pubblico, per la ragione che i costi di costruzione della seconda linea di termovalorizzazione di Gioia Tauro sarebbero interamente coperti dalla tariffa di gestione che, trattandosi di investimento più remunerativo, si prevede essere sensibilmente più bassa, per un importo di lire 86,77 per kg, riferito al conferimento di CDR, e di lire 39,29 per kg, quanto al conferimento di RSU provenienti da Calabria nord.
Che in tal modo dovesse essere interpretato l’art. 8 bis della convenzione è confermato dalla concorde lettura datane dalle parti, dimostrata nelle numerose note e comunicazioni del Commissario straordinario e della T.E.C. s.p.a., allegate agli atti dalla ricorrente.
2.3 Il provvedimento impugnato è altresì illegittimo per eccesso di potere, essendo in contraddizione con il POR Calabria, Agenda 20002006, che prevede un cofinanziamento pubblico a valere sulla misura 1.7 del valore di euro 41.316.551,92 pari al 20 per cento dell’investimento privato, inizialmente previsto, nel piano di smaltimento dei rifiuti, con l’obiettivo di "produrre una riduzione della tariffa di conferimento agli impianti, al fine di rendere meno costoso per i cittadini il sistema di gestione dei rifiuti".
2.4. Ragion per cui, assorbite le ulteriori doglianze e censure dedotte nel ricorso, di minor rilievo sostanziale, essendo riferite al vizio di eccesso di potere, dedotto da vari profili sintomatici desumibili in altri atti dell’Amministrazione regionale oltre a quello, meramente procedimentale, della violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, che nulla possono aggiungere, in caso di accoglimento, alla pienezza del riconoscimento delle ragioni della ricorrente, il ricorso deve ritenersi fondato, a nulla rilevando l’inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato contenuta nel contro ricorso regionale e riferita ad asserite carenze di V.i.a., V.a.s. e consultazione popolare. Questa ulteriore motivazione è inammissibile perché, lungi dal costituire il completamento della vera motivazione dell’atto impugnato -ammissibile, entro i limiti dettati dall’art 21 octies della legge 241 del 1990, per evitare l’inutile annullamento di un provvedimento vincolato- non si limita, appunto, a completare una motivazione non del tutto esplicita, ma crea una motivazione diversa, riferita ad un nuovo provvedimento, identico nel dispositivo a quello impugnato, ma fondato su un diverso presupposto; si pretenderebbe, così, di spostare l’oggetto del giudizio su un provvedimento mai emesso, quello che avrebbe negato il contributo per carenza di valutazioni ambientali e di consultazione popolare. Tale argomentazione difensiva è, di conseguenza, inammissibile.
2.5. In conclusione, il ricorso va accolto e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento impugnato, illegittimo per erronea interpretazione dell’atto di sottomissione stipulato in data 31.10.2003 tra il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Calabria e la T.E.C. s.p.a. nonché per contrasto con le disposizioni del POR Calabria 20002006 e del relativo complemento di programmazione.
3.1 Con il secondo ricorso riunito, la medesima ricorrente impugna il successivo provvedimento, adottato in autotutela decisoria dalla Regione, con il quale è stato annullato il provvedimento n. 1080 del 4 agosto 2003, mediante il quale era stata erogata, su richiesta del commissario delegato, una anticipazione di oltre 8 milioni di euro, al fine della realizzazione da parte della concessionaria T.E.C. s.p.a. del sistema integrato di smaltimento dei rifiuti "Calabria sud".
Il provvedimento impugnato contiene una triplice motivazione; il finanziamento anticipato sarebbe illegittimo per:
– osservazioni critiche della Commissione europea sul progetto, per lacune relative alla protezione dell’ambiente, alla V.I.A. ed alla mancata consultazione popolare;
– assenza di un atto di programmazione da parte della regione che ammetta al finanziamento del P.O.R. il sistema "Calabria sud";
– assenza di convenzione tra la regione e il commissario delegato, regolante i rapporti relativi al progetto in esame.
3.2. Con il primo motivo, la ricorrente deduce cattivo esercizio del potere di autotutela, per abnormità del lasso temporale trascorso dal provvedimento di primo grado, omessa considerazione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento annullato, mancata ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.
Il motivo è fondato.
Il provvedimento impugnato è un atto di auto annullamento, per asserita illegittimità del provvedimento concessorio di primo grado. L’autotutela decisoria è disciplinata dall’art. 21 nonies della legge sul procedimento amministrativo; per giurisprudenza pacifica (cfr. da ultimo T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 07 settembre 2010, n. 1937) il provvedimento di auto annullamento di un atto amministrativo illegittimo, ai sensi dell’art. 21 nonies, legge 7 agosto 1990 n. 241, deve enucleare l’interesse pubblico alla rimozione del provvedimento ed effettuare la comparazione tra il sotteso interesse pubblico e quello del privato alla conservazione dell’atto annullato in autotutela.
Dal provvedimento impugnato, invece, non è dato rilevare alcuna comparazione tra i contrapposti interessi, né è possibile desumere quale interesse pubblico abbia determinato la PA al recupero dell’anticipazione del contributo a suo tempo disposta; neppure è possibile giustificare il recupero della somma erogata facendo riferimento alla norma introdotta dall’art. 1, c. 136 della legge 211 del 2004; tale disposizione consente l’annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche; presupposto per l’applicazione della norma nel caso, come quello in esame, in cui l’annullamento incida su rapporti convenzionali o contrattuali con privati -deve rammentarsi che esiste una convenzione tra commissario straordinario ed utilizzatore finale del contributo, disciplinante, appunto, il rapporto patrimoniale di sovvenzione- è che l’annullamento tenga indenni i privati dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque che l’atto di ritiro sia adottato non oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento di primo grado, nella fattispecie risalente al 2003; l’atto impugnato non si cura di tenere indenne il privato dal danno patrimoniale ed interviene a distanza di sette anni dall’adozione del provvedimento ampliativo; ne deriva l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione della disciplina legale dell’autotutela decisoria.
3.3. L’accoglimento del primo motivo consente di ritenere l’assorbimento del secondo, deducente violazione dell’art. 7 della legge 241 del 1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento, vizio meramente procedimentale che nulla può aggiungere all’effetto conformativo della sentenza.
3.4. Deve essere esaminato, invece, per la profondità sostanziale delle censure proposte, il terzo motivo di ricorso.
Con esso si deduce eccesso di potere per travisamento dei fatti, non sussistendo, ad avviso della ricorrente, le ragioni di illegittimità del provvedimento di primo grado espresse a fondamento del provvedimento di annullamento d’ufficio.
Il motivo è fondato.
Il provvedimento impugnato considera illegittimo il contributo già erogato, innanzitutto, per le criticità del progetto rilevate dalla Commissione europea, con riferimento a problematiche ambientali e di consultazione popolare, che avrebbero indotto l’U.E. a respingere la richiesta di finanziamento; in realtà, dalla stessa lettura dell’atto contestato, al terzo "considerato che", si rileva che la verifica europea, negativa per il progetto da finanziare, è emersa in sede di valutazione del progetto per la costruzione di un secondo termovalorizzatore da integrare nel sistema "Calabria sud"; il contributo di cui si tratta, invece, non riguarda il progetto del raddoppio del termovalorizzatore, bensì, come già chiarito nella prima parte di questa motivazione, il solo programma di investimenti originari, parzialmente modificati, relativi al sistema integrato di smaltimento dei rifiuti RSU "Calabria sud", essendo la linea 2 di Gioia Tauro oggetto di un altro programma di finanziamento, estraneo alla presente controversia. Viene a cadere, di conseguenza, la prima, asserita, ragione di illegittimità del contributo.
Secondo l’atto impugnato, peraltro, sussisterebbero altri due profili di illegittimità del contributo erogato: assenza di un atto di programmazione da parte della regione che ammetta al finanziamento del P.O.R. il sistema "Calabria sud" ed assenza di convenzione tra la regione e il commissario delegato, regolante i rapporti relativi al progetto in esame.
Entrambi i profili, in realtà, non sussistono: l’atto di programmazione esiste, essendo lo stesso P.O.R. Calabria 20002006, con relativo complemento di programmazione; infatti, il sistema integrato "Calabria sud" ed il corrispondente finanziamento sono espressamente contemplati nel suddetto P.O.R. con riferimento alla misura 1.7; l’azione 1.7.a descritta nel complemento di programmazione, inoltre, prevede la specifica procedura di finanziamento del progetto; quanto alla supposta assenza di una convenzione tra la regione e il commissario delegato, regolante i rapporti relativi al progetto in esame, deve escludersi la necessità di una vera e propria convenzione, limitandosi il complemento di programmazione al POR a richiedere, per l’erogazione dell’aiuto, il preliminare accordo con le strutture regionali responsabili della gestione dei fondi, accordo a suo tempo raggiunto e presupposto, con ogni evidenza, dal decreto del dirigente regionale del dipartimento politiche dell’ambiente allorquando ha adottato il provvedimento di primo grado oggetto di successivo e tardivo auto annullamento.
In accoglimento del terzo motivo di ricorso, dunque, deve ritenersi sussistente il dedotto vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti.
3.5. Il quarto ed il quinto motivo, formulati in via subordinata, non devono essere scrutinati.
3.6. Deve concludersi, quindi, accertata la fondatezza del primo e del terzo motivo, per l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, per l’annullamento del provvedimento impugnato.
4. Le spese di entrambi i giudizi seguono, come di norma, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo a favore della ricorrente vittoriosa, mentre non vi è luogo a provvedere nei riguardi delle altre parti costituite che hanno aderito alle ragioni della ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti,
1. riunisce il ricorso n. 788 del 2010 al ricorso n. 183 del 2009;
2. accoglie il ricorso n. 183 del 2009 e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato n. 18830 del 21 novembre 2008;
3. accoglie il ricorso n. 788 del 2010 e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato n. 4760 del 6 aprile 2010;
4. condanna la regione Calabria al pagamento, in favore della ricorrente, della somma complessiva di euro 5.000,00cinquemila, oltre accessori di legge, se dovuti, a titolo di rimborso delle spese processuali sostenute e degli onorari professionali di difesa in entrambi i giudizi, oltre il rimborso del contributo unificato. Nulla per le spese nei confronti delle altre parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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