Seconda Sezione
ANNO 2008
Composto dai Signori Magistrati:
Luigi Costantini Presidente
Enrico d’Arpe Componente est.
Giuseppe Esposito Componente
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n° 478/2008 presentato da Laboratorio Analisi Dott.ssa G. Modeo & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante Dott.ssa Giovanna Modeo, rappresentata e difesa dagli Avvocati Luigi Nilo e Michele Perrone ed elettivamente domiciliata in Lecce, Via 95° Rgt. Fanteria n° 9, presso lo Studio del Prof. Avv. Ernesto Sticchi Damiani,
contro
l’Azienda Sanitaria Locale di Taranto, in persona del Dirttore Generale pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giovanna Corrente,
per l’annullamento
* della deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto n° 2682 del 18 Dicembre 2007, affissa e pubblicata dal 19 Dicembre 2007 sino al 3 Gennaio 2008 nell’Albo pretorio della stessa A.S.L., avente per oggetto: “Tetti di spesa definitivi anno 2007 per assistenza medico-specialistica ambulatoriale da parte di Professionisti e Strutture provvisoriamente e istituzionalmente accreditati nella branca di Patologia Clinica”;
* della deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto n° 1206 del 9 Maggio 2007 di determinazione dei tetti di spesa provvisori dell’anno 2007;
* della nota della A.S.L. di Taranto con cui è stata comunicata alla ricorrente l’avvenuta approvazione della determinazione definitiva dei tetti di spesa e conseguentemente comunicato l’obbligo di sottoscrizione del relativo contratto per adesione e la comminatoria della revoca dell’accreditamente in caso di mancata stipula;
* del contratto stipulato tra le parti;
* di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Azienda Sanitaria Locale di Taranto;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato alla pubblica udienza del 15 Gennaio 2009 il Relatore Cons. Dr. Enrico d’Arpe; e uditi, altresì, l’Avv. Luigi Nilo per la Società ricorrente e l’Avv. Giovanna Corrente per l’Amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
La Società ricorrente – accreditata (dal 2006) con il Servizio Sanitario Regionale per l’erogazione di prestazioni sanitarie in regime ambulatoriale relative alla branca specialistica di “Patologia Clinica”, operante sul territorio della Azienda Sanitaria Locale di Taranto e che nel 2007 assume di aver erogato prestazioni sanitarie per un importo complessivo di Euro 160.000,00 – impugna: 1) la deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto n° 2682 del 18 Dicembre 2007, recante la fissazione dei tetti di spesa definitivi dell’anno 2007 per assistenza medico-specialistica ambulatoriale da parte di professionisti e strutture provvisoriamente e istituzionalmente accreditati nella branca di Patologia Clinica; 2) la deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto n° 1206 del 9 Maggio 2007 di determinazione dei tetti di spesa provvisori dell’anno 2007 (sino all’approvazione da parte della Giunta Regionale Pugliese del D.I.E.F. 2007); 3) la nota della A.S.L. di Taranto con cui le è stato comunicato il tetto definitivo di spesa “montante” (cioè a tariffa intera) dell’anno 2007, pari ad Euro 44.077,68 (oltre tale limite è previsto il pagamento delle prestazioni erogate al 30 per cento della tariffa in vigore), nonché l’allegato contratto per adesione per l’erogazione e l’acquisto di prestazioni specialistiche ambulatoriali (da essa sottoscritto con riserva). Chiede, altresì, il riconoscimento del suo diritto alla remunerazione per l’intero anno 2007 di tutte le prestazioni effettivamente erogate e, in via gradata, alla corretta applicazione dei tetti come determinati dal D.I.E.F. 2007.
A sostegno del ricorso sono stati formulati i seguenti motivi di gravame.
1) Violazione del principio di programmazione annuale preventiva – Violazione del provvedimento per la determinazione dei tetti di spesa – Violazione dell’art. 8 quinquies del Decreto Lgs. n° 502/1992 e dell’art. 25 Legge Regionale n° 28/2000 – Violazione dei principi di correttezza dell’azione amministrativa e di affidamento e buona fede nei rapporti con la P.A. (art. 97 Costituzione) – Violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi – Violazione dell’art. 2 terzo comma della Legge n° 241/1990 – Eccesso di potere per illogicità e manifesta ingiustizia.
2) Violazione degli artt. 8 quater e 8 quinquies del Decreto Lgs. n° 502/1992 – Fissazione unilaterale dei tetti di spesa ed omissione del procedimento previsto dal Decreto Lgs. n° 502/1992 per la formazione degli accordi contrattuali.
3) Eccesso di potere per irrazionalità ed ingiustizia manifeste – Violazione dell’art. 17 Legge Regionale 4 Agosto 2004 n° 14.
4) Violazione del principio dell’indebito arricchimento.
5) Violazione delle norme in materia di concorrenza, antitrust e violazione del divieto di abuso di posizione dominante e del divieto di abuso di dipendenza economica.
6) Erronea e falsa applicazione dei principi del D.I.E.F..
7) Nullità del contratto stipulato.
La struttura ricorrente, dopo avere diffusamente illustrato il fondamento in diritto della pretesa azionata, concludeva chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e del contratto e per l’effetto il riconoscimento del suo diritto alla remunerazione per l’intero anno 2007 di tutte le prestazioni effettivamente erogate e, in via gradata, alla corretta applicazione dei tetti come determinati dal D.I.E.F. per l’anno 2007.
Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale di Taranto, depositando una memoria difensiva con la quale ha puntualmente replicato alle argomentazioni della controparte, concludendo per la declaratoria di inammissibilità ed in ogni caso per la reiezione del ricorso.
La ricorrente ha presentato, in via incidentale, istanza di sospensione dell’efficacia degli atti impugnati, che è stata abbinata al merito nella Camera di Consiglio del 17 Aprile 2008.
Alla pubblica udienza del 15 Gennaio 2009, su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione
Osserva il Collegio che è possibile prescindere da ogni questione preliminare di ammissibilità, poiché il ricorso è infondato nel merito e va respinto, dovendosi solo segnalare che la contestazione della congruità delle tariffe ministeriali (fissate per le singole prestazioni di Patologia Clinica) è manifestamente inammissibile per la mancata intimazione in giudizio del Ministero della Salute.
In primo luogo, non sono condivisibili le censure formulate dalla ricorrente incentrate sulla violazione dell’art. 2 terzo comma della Legge n° 241 del 1990 e dei principi generali in tema di irretroattività degli atti amministrativi e di tutela della buona fede e dell’affidamento (nonché su svariati altri concomitanti profili) per la dedotta tardività della fissazione, da parte della Azienda Sanitaria Locale resistente, del tetto di spesa aziendale e individuale dell’anno 2007 relativo alla branca specialistica di “Patologia Clinica”.
Il Tribunale – sottolineato che nel caso di specie l’inoppugnato D.I.E.F. dell’anno 2007 è stato approvato dalla Regione Puglia nell’Agosto 2007 e che, notoriamente, i termini previsti dalla Legge 7 Agosto 1990 n° 241 e ss.mm. per la conclusione dei procedimenti amministrativi hanno carattere meramente sollecitatorio dell’azione amministrativa, onde la loro mancata osservanza non può dare luogo alla illegittimità del provvedimento finale – in conformità all’insegnamento giurisprudenziale prevalente e condivisibile, rileva che non può nemmeno sostenersi che la retroattività dell’atto di determinazione della spesa vale ad impedire alle strutture private accreditate con il Servizio Sanitario Nazionale di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore della loro attività.
Anzi, è evidente che in un sistema nel quale è fisiologica (in ragione della complessità del procedimento contemplato dalla normativa vigente) la sopravvenienza dell’atto determinativo della spesa in epoca successiva all’inizio di erogazione del servizio, gli interessati devono avere riguardo – fino a quando non risulti adottato il provvedimento determinativo del c.d. “tetto di spesa” – all’entità delle somme fissate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie nell’anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria prevista dalle norme finanziarie dell’anno in corso, sicchè non ha pregio argomentare di indebito arricchimento della Azienda Sanitaria Locale per la mancata integrale remunerazione delle prestazioni (medio tempore) effettivamente erogate oltre il limite del tetto di spesa.
Tale linea interpretativa rappresenta, d’altra parte, la sola che consente di conciliare il raggiungimento dell’obiettivo di carattere primario e fondamentale del settore sanitario che è la garanzia di quello che Corte Costituzionale chiama “nucleo irriducibile” del diritto alla salute, con il rispetto delle correlate risorse finanziarie pubbliche effettivamente disponibili (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 2 Maggio 2006 n° 8; T.A.R. Puglia Lecce, II Sezione, 20 Giugno 2008 n° 1839).
Anche gli ulteriori motivi di gravame formulati dalla Società ricorrente appaiono privi di giuridico fondamento.
Occorre sottolineare, da un lato, che l’art. 25 della Legge Regionale Pugliese 22 Dicembre 2000 n° 28 stabilisce che i limiti di remunerazione per le prestazioni interessanti l’assistenza specialistica erogate dai soggetti privati accreditati con il Servizio Sanitario Regionale sono determinati annualmente nell’ambito del D.I.E.F. (Documento di Indirizzo Economico Funzionale) costituente l’atto di indirizzo, coordinamento e programmazione in materia sanitaria della Regione Puglia (nella fattispecie, peraltro, non impugnato dalla ricorrente che, quindi, non può genericamente invocare il diritto di libera scelta degli assistiti e le norme in materia di concorrenza) e che alle Aziende Sanitarie Locali compete invece (nel rigoroso rispetto delle linee e dei limiti fissati dalla programmazione regionale) la stipulazione degli accordi contrattuali con i soggetti privati accreditati; e, dall’altro, che il D.I.E.F. 2007 approvato dalla Giunta Regionale Pugliese con deliberazione n° 1400 del 3 Agosto 2007 (pubblicata sul B.U.R.P. n° 117 del 23 Agosto 2007) prevede, per la branca di Patologia Clinica, che: “Le tariffe sono quelle regionali del 1998 con lo sconto del 20 per cento; il tetto di spesa complessivo viene conseguentemente rideterminato nella misura effettivamente e complessivamente liquidata nell’anno 2006 per ciascuna U.S.L. provinciale ridotta del 20 per cento; a livello di singola struttura, abolito il tetto montante riferito al 1998 da cui partivano le regressioni, si prende come unico tetto il liquidato 2006 ridotto del 20 per cento; per le nuove strutture accreditate istituzionalmente il liquidato, se riferito a frazione di anno, viene rapportato a dodici mesi e rappresenta il limite massimo contrattualizzabile; le Aziende utilizzano parte della riduzione dei tetti per le seguenti finalità: a) 2,5 per cento del liquidato per la copertura dei contratti con i soggetti nuovi accreditati perseguendo l’obiettivo del riequilibrio dei tetti fra vecchi e nuovi accreditati; b) 2,5 per centro del liquidato per garantire il mantenimento del liquidato 2006 senza la riduzione del 20 per cento alle strutture con volume remunerato non superiore a Euro 100.000,00, nonché per limitare al 10 per cento la riduzione del tetto per le strutture con volume remunerato non superiore a Euro 150.000,00”.
Rammentato ciò, il Tribunale rileva che nella determinazione del tetto di spesa “montante” (cioè a tariffa intera) definitivo per l’anno 2007 della struttura ricorrente – alla stregua dei soprariportati criteri previsti dal D.I.E.F. 2007 (approvato con la menzionata delibera della Giunta Regionale Pugliese n° 1400 del 3 Agosto 2007, rimasta inoppugnata), esattamente interpretati – l’Azienda Sanitaria Locale resistente ha fatto corretto riferimento al fatturato effettivo della Società ricorrente (che non è un nuovo accreditato nell’anno 2007) relativo all’anno 2006 (Ottobre-Dicembre 2006), rapportato a dodici mesi, tenendo però (doverosamente) presente il tetto di spesa fissatole per detto anno e riconoscendo alle prestazioni specialistiche da essa erogate oltre il limite fissato per il 2006 (sempre rapportate a dodici mesi) solo il (previsto) 40 per cento della tariffa nazionale (senza operare la ulteriore riduzione del 20 per cento, trattandosi di struttura con volume remunerabile inferiore a Euro 100.000,00), in tal modo ottenendo il rispetto dei limiti del tetto di spesa complessivo aziendale 2007, pari all’importo effettivamente liquidato dalla Azienda Sanitaria Locale di Taranto nell’anno 2006 in favore di tutte le strutture accreditate per la branca specialistica di “Patologia Clinica” ridotto del 20 per cento (criterio principale previsto dal D.I.E.F. 2007).
Infine, il Collegio ritiene manifestamente infondata la sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 17 della Legge Regionale Pugliese n° 14 del 2004, contemplate il sistema delle regressioni tariffarie per le prestazioni erogate dalle strutture accreditate con il Servizio Sanitario Regionale oltre il tetto di spesa.
Infatti, la Consulta ha ripetutamente concluso per l’infondatezza di siffatte eccezioni, inerenti la remunerazione delle prestazioni specialistiche sanitarie (eccedenti il tetto invalicabile di spesa) con le regressioni tariffarie fissate dalla Giunta Regionale, rilevando sia che il riferimento ai volumi e limiti di spesa si presenta come il frutto, da parte del legislatore regionale, di una scelta discrezionale di politica sanitaria e di contenimento della spesa la quale, tenuto conto della ristrettezza delle risorse finanziarie disponibili dirette a soddisfare le esigenze del settore, non risulta viziata da intrinseca irragionevolezza, sia che anche nella legislazione sanitaria statale si rinvengono norme fondamentali che assumono a riferimento il sistema di determinazione della spesa sanitaria sulla base del dato storico rappresentato dall’esborso effettuato in anni precedenti a quello preso in considerazione (Corte Costituzionale, 6 Luglio 2007 n° 257; 18 Marzo 2005 n° 111).
Per le ragioni sopra illustrate il ricorso deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi (la complessità delle questioni oggetto del giudizio) per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Seconda Sezione di Lecce – definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.
Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 15 Gennaio 2009.
Dr. Luigi Costantini – Presidente
Dr. Enrico d’Arpe – Consigliere Relatore ed Estensore
Pubblicata il 31 gennaio 2009
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it