Seconda Sezione
ANNO 1993
Composto dai Signori Magistrati:
Luigi Costantini Presidente
Enrico d’Arpe Componente est.
Giuseppe Esposito Componente
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n° 1374/1993 presentato dal Centro Radiologico Monosi – Amati & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro-tempore Sig.ra Giuliana Amati, rappresentata e difesa dal Prof. Avv. Ernesto Sticchi Damiani, presso il cui Studio in Lecce, Via 95° Rgt. Fanteria n° 9, è elettivamente domiciliata,
contro
– la Unità Sanitaria Locale LE/1 di Lecce, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
– la Regione Puglia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale, già rappresentata e difesa dall’Avv. Edoardo Panese;
per l’annullamento
* del provvedimento dell’Amministratore Straordinario della U.S.L. LE/1 di Lecce prot. n° 10049 del 24 Marzo 1993;
* di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, e in particolare:
* della Circolare dell’Assessore Regionale alla Sanità n° 4/93 del 24 Febbraio 1993, prot. n° 24/5626/116/16;
* della Circolare dell’Assessore Regionale alla Sanità n° 4/92, approvata dalla Giunta Regionale Pugliese con atto n° 617 del 13 Marzo 1992.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Vista la sentenza di questo T.A.R. n° 1276 del 6 Maggio 2008;
Visto l’atto di riassunzione del giudizio notificato in data 5-6 Novembre 2008;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato alla pubblica udienza del 15 Gennaio 2009 il Relatore Cons. Dr. Enrico d’Arpe; e udito, altresì, il Prof. Avv. Ernesto Sticchi Damiani per la Società ricorrente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
Il Centro Radiologico Monosi – Amati & C. S.a.s. impugna il provvedimento dell’Amministratore Straordinario della Unità Sanitaria Locale LE/1 di Lecce prot. n° 10049 del 24 Marzo 1993, contenente la comunicazione della revoca del rapporto convenzionale esterno in essere per la branca specialistica di Radiologia medica con la Società ricorrente e la diffida ad astenersi immediatamente dall’erogare prestazioni di radiologia in regime di convenzionamento esterno ad assistiti del Servizio Sanitario Nazionale (con la motivazione che “il Prof. Antonio Monosi già titolare del rapporto convenzionale ad personam non risulta più corresponsabile nella nuova gestione societaria, così come comunicato con la nota del 1° Marzo 1993”), nonché ogni altro atto connesso ed in particolare le richiamate Circolari dell’Assessorato Regionale alla Sanità n° 4/93 del 24 Febbraio 1993 e n° 4/92 (quest’ultima approvata dalla Giunta Regionale Pugliese con delibera n° 617 del 13 Marzo 1992), statuenti la direttiva che, nell’ipotesi di trasformazione della gestione da individuale a societaria, il recesso del titolare originario del rapporto convenzionale comporta la decadenza della convenzione con il Servizio Sanitario Nazionale.
A sostegno dell’impugnazione interposta è stato formulato il seguente articolato motivo di gravame.
1) Falsa ed erronea applicazione del punto 2 del D.P.R. 16 Maggio 1980, nonché dell’art. 4 secondo comma della Legge 30 Dicembre 1991 n° 412 – Eccesso di potere per falsa ed erronea presupposizione – Ingiustizia manifesta.
Dopo avere diffusamente illustrato il fondamento in diritto della pretesa azionata, la ricorrente concludeva come riportato in epigrafe.
Si è costituita in giudizio soltanto la Regione Puglia, depositando una memoria difensiva con la quale ha replicato alle argomentazioni della controparte, concludendo per la reiezione del ricorso.
La Società ricorrente ha presentato, in via incidentale, istanza di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati, che è stata accolta da questa Sezione con ordinanza n° 771 del 3-8 Giugno 1993.
Con sentenza n° 1276 del 6 Maggio 2008 è stata dichiarata l’interruzione del giudizio per l’avvenuta morte dell’Avv. Edoardo Panese, difensore costituito per la Regione Puglia.
La Società ricorrente, con atto notificato alle controparti in data 5-6 Novembre 2008, ha provveduto a riassumere il giudizio.
Alla pubblica udienza del 15 Gennaio 2009, su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione.
In via preliminare, premesso che con sentenza n° 1276 del 6 Maggio 2008 questa Sezione ha dichiarato l’interruzione del giudizio per l’avvenuta morte del difensore della Regione resistente, osserva il Collegio che la parte ricorrente ha tempestivamente e ritualmente provveduto, ai sensi dell’art. 24 secondo comma della Legge 6 Dicembre 1971 n° 1034, alla riassunzione del processo con apposito atto notificato a tutte le controparti in data 5-6 Novembre 2008 (e quindi, tenuto conto della sospensione feriale dei termini processuali, entro il termine di sei mesi dalla conoscenza legale dell’evento interruttivo, acquisita in occasione della pubblica udienza del 17 Aprile 2008, in cui si è proceduto all’annotazione a verbale, alla presenza del difensore della parte ricorrente, dell’avvenuto decesso dell’Avv. Edoardo Panese).
E’ noto, infatti, che la disciplina dettata dall’art. 24 della Legge 6 Dicembre 1971 n° 1034 va integrata con il disposto delle reiterate pronunce della Corte Costituzionale in base alle quali il termine per la riassunzione del processo, interrotto per morte del difensore, decorre non dal momento in cui l’evento si è verificato ma solo dal giorno in cui l’evento stesso sia venuto a conoscenza della parte interessata alla riassunzione in forma legale (Cfr.: Consiglio di Stato, V Sezione, 4 Marzo 2008 n° 898).
Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.
La questione della possibilità di mutamenti della titolarità dei rapporti di convenzionamento esterno con il Servizio Sanitario Nazionale per l’erogazione di prestazioni sanitarie specialistiche (originariamente regolati dagli artt. 26 e 48 della Legge 23 Dicembre 1978 n° 833) ha impegnato lungamente la giurisprudenza, in ragione del fatto che, ad onta delle previsioni della menzionata legge istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale – la quale si muoveva in un’ottica tradizionale, prevedendo che i rapporti di convenzionamento potessero essere instaurati solo con persone fisiche, eccettuato il caso delle prestazioni di riabilitazione, regolate dal predetto art. 26, trattandosi di rapporti fondati sull’intuitus personae e vigendo le norme degli artt. 99 e ss. del Testo Unico delle Leggi Sanitarie n° 1265/1934 – già in sede di recepimento (ai sensi dell’art. 48 Legge n° 833/1978) dell’A.C.N. del 22 Febbraio 1980, il D.P.R. 16 Maggio 1980 aveva introdotto una fondamentale innovazione nel sistema.
Infatti, al punto 2 il citato D.P.R. 16 Maggio 1980 prevede “Qualora il professionista convenzionato trasformi, durante la validità del presente accordo, la propria attività da gestione individuale a gestione societaria, alla nuova struttura viene automaticamente trasferito, a domanda e nell’ambito della stessa branca convenzionata, il rapporto precedente, purché il titolare originario rimanga corresponsabilizzato nella nuova gestione.
Il trasferimento automatico della convenzione alla nuova struttura è comunque assicurato nei casi di decesso, di invalidità permanente e di insorgenti incompatibilità o limitazioni professionali del titolare originario della convenzione, imposte dalla legge.
Al verificarsi di quanto previsto nei due commi precedenti, l’automaticità del trasferimento della convenzione è subordinata al possesso dei requisiti richiesti per l’esercizio professionale nella branca convenzionata”.
Tale innovazione normativa fu sùbito colta dalla giurisprudenza amministrativa, come comprovato da numerose decisioni (ex multis, T.A.R. Puglia Lecce, II Sezione, 21 Marzo 1991, n° 257) in cui si afferma che, a seguito dell’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale ed in vigenza del D.P.R. 16 Maggio 1980, deve ritenersi ammissibile il trasferimento in capo ad una società di una preesistente convenzione stipulata con un sanitario, a titolo individuale e personale, ove detto sanitario, originario titolare (e socio della società di nuova istituzione), rimanga corresponsabile della nuova gestione.
Peraltro, il sistema di “congelamento” dei rapporti convenzionali introdotto dagli artt. 3 e seguenti del successivo D.P.R. 23 Marzo 1988 n° 120 (che recepisce l’A.C.N. relativo al triennio 1985/1988) non influisce sul meccanismo di trasformazione previsto dall’art. 2 del D.P.R. 16 Maggio 1980, ma solo sulla possiblità della P.A. di instaurare ulteriori rapporti di convenzionamento con strutture private (T.A.R. Puglia Bari, I Sezione, 12 Maggio 1992 n° 295).
In sede di legislazione di fonte primaria, tale innovazione è stata poi definitivamente sancita dall’art. 4, comma secondo, della Legge 30 Dicembre 1991 n° 412, il quale dispone che “Le Regioni, con apposito provvedimento programmatorio di carattere generale anche a stralcio del piano sanitario regionale, possono dichiarare la decadenza delle convenzioni in atto per la specialistica esterna e con le case di cura e rideterminare il fabbisogno di attività convenzionate necessarie per assicurare i livelli obbligatori uniformi di assistenza, nel rispetto delle indicazioni di cui agli articoli 9 e 10 della legge 23 Ottobre 1985, n° 595. Le convenzioni possono essere stipulate anche con istituzioni sanitarie private gestite da persone fisiche e da società che erogano prestazioni poliambulatoriali, di laboratorio generale e specialistico in materia di analisi chimico-cliniche, di diagnostica per immagini, di medicina fisica e riabilitazione, di terapia radiante ambulatoriale, di medicina nucleare in vivo e in vitro. Dette istituzioni sanitarie sono sottoposte al regime di autorizzazione e vigilanza sanitaria di cui all’articolo 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 , e devono avere un direttore sanitario o tecnico, che risponde personalmente dell’organizzazione tecnica e funzionale dei servizi e del possesso dei prescritti titoli professionali da parte del personale che ivi opera”.
Peraltro, la norma da ultimo citata trova un antecedente specifico nell’art. 19, comma secondo, della Legge 11 Marzo 1988 n° 67, il quale prevede che “Tutte le strutture autorizzate a fornire le prestazioni di cui al comma 1 e già convenzionate al 31 Gennaio 1988 con il Servizio sanitario nazionale, anche se in forma societaria, restano convenzionate con il Servizio sanitario nazionale sino all’entrata in vigore di una nuova disciplina organica della materia e comunque non oltre il 31 Marzo 1989”, con ciò evidentemente consentendo che le attività sanitarie erogate, in regime di convenzionamento esterno, dai privati possano essere gestite anche da società, oltre che dai singoli professionisti.
Se così è, ne consegue che le Regioni, all’epoca dei fatti, non potevano che disciplinare la materia (di legislazione concorrente) in aderenza ai principi fondamentali della normativa statale, fra i quali vi è anche quello per cui può essere mutata la titolarità (da gestione individuale a gestione societaria) dei rapporti convenzionali esterni.
Tale principio, affermato per la prima volta dal D.P.R. 16 Maggio 1980, è stato poi conservato senza soluzione di continuità anche dalla normazione primaria di settore, fino al definitivo riconoscimento operato dal soprariportato art. 4 secondo comma della Legge n° 412/1991.
Alle Regioni era consentito ovviamente di legiferare su altri aspetti della complessa materia sanitaria, ed in particolare sugli aspetti attinenti il controllo della spesa.
In tale contesto, pertanto, la disposizione dell’art. 6 quinto comma della Legge Regionale Pugliese 25 Giugno 1991 n° 5 (“Sono altresì vietate le autorizzazioni regionali relative ad ampliamenti, a trasformazioni delle tipologie assistenziali e a mutamenti di titolarità delle convenzioni in atto per tutti i settori indicati nel precedente quarto comma”) va interpretata tenendo conto della ratio complessiva della legge e della sedes materiae: trattandosi di disposizioni finalizzate al contenimento della spesa, i previsti divieti di mutamento della titolarità dei rapporti convenzionali non possono che riguardare tutte e solo quelle modifiche che hanno come effetto una sicura variazione in aumento del volume e/o della tipologia delle prestazioni e/o della spesa, il che è confermato, sotto altro profilo, dalla circostanza che i divieti sono posti in relazione alla futura approvazione del Piano Sanitario Regionale.
In altri termini, la citata norma regionale persegue un duplice obiettivo: contenimento della spesa e “congelamento” del mercato nelle more dell’approvazione del Piano Sanitario Regionale (al fine di evitare che qualche operatore, approfittando della situazione, ampli la quota di mercato e ponga poi la Regione di fronte al fatto compiuto, condizionando quindi il contenuto dell’emanando Piano).
Pertanto, l’art. 6 quinto comma della Legge Regionale n° 5/1991 va interpretato nel senso che i mutamenti di titolarità delle gestioni individuali sono vietati solo se implicano certe variazioni in aumento della spesa sanitaria e/o del volume e/o della tipologia delle prestazioni erogate dalle strutture private.
Quanto alla connessa questione, inerente la necessità di dichiarare la revoca/decadenza della convenzione qualora il titolare originario, successivamente alla conseguita trasformazione, abbia reciso ogni rapporto di corresponsabilizzazione con la costituita Società, deve, in primo luogo, rilevarsi che, nella specie, la trasformazione del rapporto convenzionale da gestione individuale a gestione societaria era stata richiesta dal Dr. Antonio Monosi nell’anno 1992 ed autorizzata espressamente dalla U.S.L. LE/1 con provvedimento n° 909 del 22 Febbraio 1993 (in relazione alla S.a.s. Studio Radiologico Prof. Antonio Monosi & C.) ed, in secondo luogo che, la rilevata situazione di incompatibilità dell’originario titolare Dr. Monosi, era successivamente insorta (essendo divenute operative, a far tempo dal 1° Gennaio 1993, le disposizioni contenute nell’art. 4 settimo comma della Legge n° 412/1991, in tema di incompatibilità).
A ciò consegue, che il caso in esame risulta regolato dal citato punto 2 del D.P.R. 16 Maggio 1980 il quale, dopo aver disposto che “Qualora il professionista convenzionato trasformi, durante la validità del presente accordo, la propria attività da gestione individuale a gestione societaria, alla nuova struttura viene automaticamente trasferito, a domanda e nell’ambito della stessa branca convenzionata, il rapporto precedente, purché il titolare originario rimanga corresponsabilizzato nella nuova gestione”, purtuttavia aggiunge che “il trasferimento automatico della convenzione alla nuova struttura è comunque assicurato nei casi di decesso, di invalidità permanente e di insorgenti incompatibilità o limitazioni professionali del titolare originario della convenzione, imposte dalla legge” (in tal senso: T.A.R. Puglia Lecce, II Sezione, 11 Febbraio 2008 n° 430).
Tale circostanza induce quindi il Collegio a ritenere la illegittimità della impugnata determinazione di revoca, in quanto adottata in violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 16 Maggio 1980 (che ha reso esecutivo l’Accordo Collettivo Nazionale, stipulato il 22 Febbraio 1980, ai sensi dell’art. 48 della Legge n° 833/1978, per l’erogazione di prestazioni sanitarie specialistiche in regime di convenzionamento esterno).
Difatti, se la menzionata disposizione regolamentare ha stabilito che le convenzioni con singoli professionisti possano trasferirsi automaticamente, per effetto della sola domanda degli interessati, a strutture societarie nella cui gestione il predetto professionista “rimanga corresponsabilizzato”, ha pure aggiunto che non possa disporsi la decadenza della convenzione nel caso in cui, trasferita regolarmente la convenzione, l’originario titolare sia venuto meno per una delle ragioni ivi contemplate (fra le quali rientra espressamente l’ipotesi della sopravvenuta incompatibilità).
D’altra parte, l’insegnamento giurisprudenziale prevalente e condivisibile ha chiarito che “in caso di insorgenti incompatibilità del professionista convenzionato, per la trasformazione automatica del rapporto di convenzionamento esterno, dalla gestione individuale alla gestione societaria, non è richiesta la corresponsabilità del titolare originario della convenzione nella nuova gestione” (cfr. Consiglio di Stato, V Sezione, 20 Dicembre 1996 n° 1574).
Per le ragioni che precedono il ricorso deve quindi essere accolto.
Sussistono giusti motivi (la complessità delle questioni giuridiche oggetto del giudizio) per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Seconda Sezione di Lecce – definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.
Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 15 Gennaio 2009.
Dr. Luigi Costantini – Presidente
Dr. Enrico d’Arpe – Consigliere Relatore ed Estensore
Pubblicata il 31 gennaio 2009
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it