Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Con il ricorso introduttivo del giudizio la parte ricorrente ha impugnato gli atti indicati, deducendo censure attinenti violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, ed evidenziando quanto segue.
Con avviso di gara pubblicato sulla GUCE n. S165 del 26 agosto 2006 e successivamente rettificato con avviso pubblicato sulla GUCE n. 5176 del 10 settembre 2010, il Ministero dell’Interno ha indetto una procedura ristretta accelerata per l’affidamento del servizio di pulizia dei locali adibiti ad Organismi della Polizia di Stato e alle caserme dell’Arma dei Carabinieri. L’appalto, suddiviso in 8 lotti, della durata di 2 anni, da aggiudicare secondo il criterio del prezzo più basso, ha un valore complessivo nel biennio pari ad Euro 50.400.137,00 IVA esclusa, oltre Euro 102.096,00 IVA esclusa per costi della sicurezza per rischi da interferenza.
I requisiti di capacità economicofinanziaria sono stati fissati dalla Stazione appaltante al punto III.2.2 del bando.
A parere della ricorrente, dal tenore letterale di tale clausola si evince che: – qualora l’impresa singola intenda partecipare all’appalto per singolo lotto deve essere in possesso della specifica fascia di classificazione; – qualora l’impresa singola concorra per più lotti deve possedere l’iscrizione alla fascia di classificazione di valore uguale o maggiore alla somma del valore annuale dei lotti per i quali partecipa; – qualora l’impresa singola concorra per più lotti il cui valore sia superiore ad Euro 8.263.310,00 è necessaria l’iscrizione alla fascia di classificazione "L’ (volume d’affari oltre Euro 8.263.310,00) ed il possesso di un fatturato annuo medio almeno pari o superiore alla somma dei valori annuali per i quali si concorre; – in caso di RTI e di partecipazione ad un singolo lotto il bando stabilisce unicamente che i requisiti di capacità economica devono essere posseduti cumulativamente per l’intero 100% dal RTI e non specifica se e quale componente del RTI debba essere in possesso della fascia di classificazione corrispondente al singolo lotto; – in caso di RTI e di partecipazione ad una pluralità di lotti il cui valore sia superiore ad Euro 8.263.310,00, non è indicato se e chi tra i componenti del RTI debba possedere la fascia di classificazione "l’ o se, indipendentemente dalla fascia di classificazione, sia sufficiente dimostrare di avere un fatturato medio annuo superiore al valore dei lotti per i quali si concorre.
Il Consorzio S.T. e la T.S. s.r.l. hanno presentato domanda di partecipazione in costituendo RTI relativamente ai lotti: n. 1 (fascia di classificazione g); n. 3 (fascia di classificazione h); n. 7 (fascia di classificazione g) per un valore totale annuo dell’appalto pari a Euro 9.978.117,00 (nel biennio pari a Euro 19.956.234,00) accludendo la necessaria documentazione.
In particolare: il Consorzio T. in qualità di capogruppo ed iscritto per la fascia di classificazione i) (volume d’affari netto fino ad Euro 8.263.310,00), ha dichiarato di partecipare al RTI nella misura del 60%; la T.S. Srl, in qualità di mandante ed iscritta per la fascia di classificazione f) (volume d’affari netto fino ad Euro 2.065.828,00), ha dichiarato di partecipare al RTI nella misura del 40%. La sommatoria delle fasce di classificazione (i+f) comporta un volume d’affari pari ad Euro 10.329.138, ben superiore a quello della fascia "l’. Inoltre, secondo quanto richiesto dal punto III.2.2 del bando di gara, al fine di comprovare il requisito di capacità economico e finanziaria, le imprese dichiaravano di aver realizzato nel triennio 20072009 i seguenti fatturati medi: – Consorzio S.T. euro 6.353.324,38; – T.S. S.r.l. euro 4.961.475,10.
Pertanto, il costituendo RTI riteneva di aver soddisfatto il requisito di capacità economico e finanziaria in quanto: a) la sommatoria del fatturato medio annuo (pari ad Euro 11.314.399,48), calcolato sui fatturati specifici relativi ai servizi di pulizia realizzati nel triennio 20072009 è superiore alla somma dei valori annuali dei lotti per il quali il RTI ha presentato domanda di partecipazione (pari ad Euro 9.978.117,00); b) la capogruppo soddisfa il principio di corrispondenza tra requisiti finanziari, quota di partecipazione e quota di esecuzione del servizio in quanto ha un fatturato medio annuo superiore al 60% del valore dei lotti per cui si concorre; c) la mandante soddisfa il principio di corrispondenza tra requisiti finanziari, quota di partecipazione e quota di esecuzione del servizio in quanto ha un fatturato medio annuo superiore al 40% del valore dei lotti per cui si concorre.
Con lettera raccomandata prot. 750.C.2.AG.404.1.4/3470 datata 2 novembre 2010, il Ministero dell’Interno ha trasmesso al R.T.I. Consorzio S.T. – T.S. Srl una comunicazione di esclusione motivata come segue "considerato che nei verbali relativi all’esame delle domande di partecipazione, si dà atto della documentazione presentata dal RTI. Consorzio S.T. – T.S. Srl, il quale ha fatto domanda di partecipazione per i lotti 1, 3 e 7 della gara di cui in premessa, risulta che la S.r.l. T.S. in qualità di mandante nel RTI possiede l’iscrizione camerale nella fascia di classificazione "F", fino ad un volume di affari di Euro 2.065.828,00. Tale requisito non è sufficiente a soddisfare il requisito minimo richiesto per comprovare la capacità economicofinanziaria in ragione della quota di partecipazione dichiarata nella misura del 40% nel raggruppamento, così come previsto, a pena di esclusione, dal punto III.2.2. dell’avviso di rettifica pubblicato sulla GUCE. N. 5176 del 10/09/2010 e sulla GURI. n. 6 del 13/09/2010 il quale precisa che i requisiti economico finanziari di ciascuna impresa componente il RTI dovranno essere corrispondenti alla rispettiva quota di partecipazione e alla percentuale del servizio che sarà svolta dall’impresa medesima. Poiché il RTI partecipa peri Lotti 1,3, 7 per un valore globale di Euro 19.956.234,00, pari ad un valore totale annuale di Euro 9.978.117,00 la T.S. Srl, vista la dichiarazione relativa alla partecipazione nel raggruppamento, avrebbe dovuto possedere un requisito economico finanziario almeno pari al 40% del suddetto valore totale annuale di Euro 9.978.117,00, pari a Euro 3.391.246,80".
Pertanto, l’Amministrazione ha escluso il RTI dalla gara in quanto "la T.S. Srl., componente del raggruppamento medesimo, non possiede i requisiti economicofinanziari previsti dal bando di gara".
A seguito di comunicazione in data 8/11/2010, trasmessa all’Amministrazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 243 bis del D.Lgs. n. 163/06, il RTI Consorzio S.T. non è stato invitato a presentare l’offerta e, quindi, ha proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio.
L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.
Con ordinanza n. 181 del 14 gennaio 2011 il TAR ha accolto la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente.
All’udienza del 24 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
1. Avverso gli atti impugnati la parte ricorrente ha proposto un unico articolato motivo di ricorso deducendo la violazione del DM n. 247/97 e dell’art. 41 del d.lgs. n. 163 del 2006, oltre che il vizio di eccesso di potere per violazione dei principi di logicità, proporzionalità, ragionevolezza, di non contraddizione e di difetto di istruttoria.
In particolare, la parte ricorrente ha evidenziato che per le imprese di pulizia la fascia classificazione di cui al DM n. 247/97 non può essere considerata un requisito economico finanziario in quanto requisito di ordine generale non suscettibile di avvalimento. Quindi, il requisito di iscrizione alla fascia di classificazione è un requisito di "partecipazione" alla gara e non un requisito di "capacità economicofinanziaria". Ne consegue che avendo il concorrente comprovato il requisito di ordine generale (iscrizione per fasce di classificazione I ed F), al fine di dimostrare il possesso del requisito di capacità economicofinanziaria è sufficiente che il Raggruppamento nel suo complesso abbia un fatturato medio annuo superiore alla somma dei valori annuali dei lotti per i quali si concorre. Il bando di gara stabilisce che qualora l’impresa singola intenda partecipare all’appalto per più lotti il cui valore sia superiore ad Euro 8.263.310,00 è necessaria l’iscrizione alla fascia di classificazione "L’ (volume d’affari oltre Euro 8.263.310,00). In caso di RTI, il bando non richiede che tale requisito debba essere posseduto da uno dei partecipanti al raggruppamento, ma stabilisce unicamente che i requisiti di capacità economica dovranno essere posseduti cumulativamente per l’intero 100% dal RTI. Nel caso di specie, appare evidente la contraddizione in cui è incorsa la stazione appaltante laddove ha eccepito alla T.S. Srl di essere iscritta alla fascia di classificazione "F" e non ha tenuto conto del fatturato medio annuo dichiarato, mentre nulla ha eccepito al Consorzio S.T. in ordine alla mancata iscrizione alla fascia "L’, ritenendo sufficiente il fatturato annuo dichiarato.
Al riguardo, la parte ricorrente ha osservato che il RTI, nel predisporre la documentazione per partecipare alla procedura di gara, si è attenuto alla prescrizione del bando ed ha prodotto le dichiarazioni autenticate dei fatturati specifici relativi agli ultimi tre anni per un importo pari a complessivi Euro 11.314.799,48 (importo di per sé sufficiente a gestire i lotti nn. 1, 3 e 7 il cui valore complessivo annuale è pari a Euro 9.978.117,00). La T.S. Srl ha dichiarato di partecipare al Raggruppamento Temporaneo d’Impresa nella misura del 40%; il che comportava l’obbligo per la stessa di dimostrare la propria capacità economico- finanziaria nella misura "corrispondente alla rispettiva quota di partecipazione e alla percentuale del servizio che sarà svolta dall’impresa medesima", ossia Euro 3.991.246,80. Orbene, essendo tale valore inferiore al volume di affari realizzato dalla T.S. Srl nel triennio 20072009, appare evidente l’illegittimità del provvedimento di esclusione adottato dalla Stazione appaltante.
2. L’Amministrazione resistente si è difesa in giudizio producendo atti e documenti relativi alla vicenda, contestando le censure avanzate dai ricorrenti, affermando l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
3. Il Collegio – ad un più approfondito esame della disciplina applicabile alla fattispecie e della documentazione prodotta in giudizio, rispetto a quello consentito in fase cautelare – ritiene che le censure avanzate dalla parte ricorrente siano infondate per le ragioni di seguito indicate.
Con riferimento ai requisiti di capacità economicofinanziaria il punto III.2.2 del bando di gara dispone che "Alla domanda di partecipazione dovrà essere allegata, a pena di esclusione, la seguente documentazione: Certificato di iscrizione alla Camera di Commercio, industria, artigianato e agricoltura recante l’iscrizione alle fasce di classificazione così come di seguito indicate: Lotto 1 – fascia di classificazione g); Lotto 2 – fascia di classificazione g); Lotto 3 – fascia di classificazione h); Lotto 4 – Fascia di classificazione g); Lotto 5 – Fascia di classificazione g); Lotto 6 – Fascia di classificazione g); Lotto 7 – Fascia di classificazione g); Lotto 8 – Fascia di classificazione h). In caso di partecipazione a più lotti le imprese partecipanti dovranno possedere l’iscrizione alla fascia di classificazione di valore uguale o maggiore alla somma del valore annuale dei lotti per i quali si partecipa. Inoltre, sempre in caso di partecipazione a più lotti, qualora la somma dei valori annuali dei lotti per i quali si richiede di voler partecipare, è superiore all’importo di euro 8.263.310,00 (limite massimo della fascia di classificazione "i’) le ditte, oltre ad essere iscritte nella fascia di classificazione "l’ dovranno presentare a corredo della domanda di partecipazione, apposita dichiarazione ai sensi del DPR 445/2000, nella quale la ditta dichiari di possedere un fatturato medio annuo, calcolato sui fatturati specifici relativi a servizi di pulizia conseguiti negli anni 2007 – 2008 – 2009, almeno pari o superiore alla somma dei valori annuali dei lotti per i quali si intende partecipare. I requisiti di capacità economica richiesti dovranno essere posseduti cumulativamente per l’intero 100% dal RTI o dal consorzio ordinario. I requisiti economico finanziari di ciascuna impresa componente l’RTI dovranno essere corrispondenti alla rispettiva quota di partecipazione e alla percentuale del servizio che sarà svolta dall’impresa medesima. In caso di consorzio stabile il requisito deve essere posseduto dal consorzio medesimo. L’impresa può soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti economico – finanziari, avvalendosi dei requisiti di altro soggetto, alle condizioni previste dall’art. 49 (avvalimento) del D.lgs. 163/2006 e subordinatamente alla produzione della documentazione ivi prevista".
In sostanza, la Stazione appaltante ha chiesto agli operatori economici interessati all’appalto di dimostrare il possesso di determinati requisiti mediante l’iscrizione ad un’apposita fascia di classificazione di cui al DM n. 274/1997 e di un fatturato medio annuo calcolato sui fatturati specifici relativi a servizi di pulizia conseguiti negli anni 2007 – 2008 – 2009, almeno pari o superiore alla somma dei valori annuali dei lotti per i quali si intende partecipare alla gara.
Al riguardo va richiamata la disciplina contenuta nel codice dei contratti pubblici in tema di requisiti di capacità economicofinanziaria dei prestatori di servizi.
L’art. 41, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006 stabilisce come fornire dimostrazione dei requisiti di capacità economica e finanziaria, prevedendo che tale prova può essere data, tra l’altro, mediante dichiarazione, sottoscritta in conformità alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, concernente il fatturato globale d’impresa e l’importo relativo ai servizi o forniture nel settore oggetto della gara, realizzati negli ultimi tre esercizi (cfr. lett. c, dell’articolo 41, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006).
Tuttavia, la Stazione appaltante vanta un apprezzabile margine di discrezionalità nel chiedere requisiti di capacità economica e finanzaria ulteriori e più severi rispetto a quelli indicati nella disciplina richiamata, ma con il limite del rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; sicché non è consentito pretendere il possesso di requisiti sproporzionati o estranei rispetto all’oggetto della gara (Cons. Stato, Sez. V, 8 settembre 2008, n. 3083; Cons. Stato, Sez. VI, 23 luglio 2008, n. 3655).
Quindi, come già affermato dall’Autorità con parere 31 gennaio 2008 n. 33, sono da considerare legittimi i requisiti richiesti dalle stazioni appaltanti che, pur essendo ulteriori e più restrittivi di quelli previsti dalla legge, rispettino il limite della logicità e della ragionevolezza e, cioè, della loro pertinenza e congruità a fronte dello scopo perseguito. Tali requisiti possono essere censurati solo allorchè appaiano viziati da eccesso di potere, ad esempio per illogicità o per incongruenza rispetto al fine pubblico della gara (Cons. Stato, 15 dicembre 2005, n. 7139).
In relazione al caso di specie, quindi, l’esame dell’operato dell’Amministrazione va condotto tenendo conto dell’oggetto dell’appalto da affidare (servizi di pulizia dei locali adibiti ad Organismi della Polizia di Stato e alle caserme dell’Arma dei Carabinieri) e dell’importo del servizio (valore complessivo nel biennio pari ad Euro 50.400.137,00 IVA esclusa, oltre Euro 102.096,00 IVA esclusa per costi della sicurezza per rischi da interferenza).
Ebbene, in questo quadro, aver chiesto ai concorrenti di dimostrare l’iscrizione ad una apposita fascia di classificazione ex DM n. 274/1997 (sostanzialmente, corrispondente al valore dei lotti e delle prestazioni daeseguire e, quindi), non sproporzionata rispetto al valore dell’appalto e all’importo del fatturato richiesto, non può essere considerato irrazionale, illogico o sproporzionato.
Tanto più se si considera che il D.M. 7 luglio 1997, n. 274 (recante il Regolamento di attuazione degli articoli 1 e 4 della L. 25 gennaio 1994, n. 82, per la disciplina delle attività di pulizia, di disinfezione, di disinfestazione, di derattizzazione e di sanificazione) prevede, tra l’altro, proprio i requisiti di capacità economicofinanziaria per l’esercizio delle attività di pulizia di cui all’articolo 1 del citato decreto ministeriale (cfr. art. 2) e prevede, a determinate condizioni, l’iscrizione delle imprese di pulizia nel registro delle imprese o nell’albo delle imprese artigiane della CCIAA, ai fini della partecipazione, secondo la normativa comunitaria, alle procedure di affidamento dei servizi di cui all’articolo 1 della legge 25 gennaio 1994, n. 82, secondo le seguenti fasce di classificazione di volume di affari al netto dell’IVA: a) fino a 100.000.000 di lire; b) fino a 400.000.000 di lire; c) fino a 700.000.000 di lire; d) fino a 1.000.000.000 di lire; e) fino a 2.000.000.000 di lire; f) fino a 4.000.000.000 di lire; g) fino a 8.000.000.000 di lire; h) fino a 12.000.000.000 di lire; i) fino a 16.000.000.000 di lire; l) oltre 16.000.000.000 di lire (cfr. art. 3).
Dall’insieme delle considerazioni che precedono emerge che la Stazione appaltante ha correttamente considerato – ai fini dell’espletamento della gara in questione – che il requisito di iscrizione alla citata fascia di classificazione fosse un requisito di capacità economicofinanziaria, in quanto il punto III.2.2 del bando è chiaro nel richiedere ai concorrenti, in relazione alla "Condizioni di partecipazione’, sia l’iscrizione alla CCIAA con l’indicazione della fascia di classificazione ex DM n. 274/1997, che uno specifico fatturato triennale.
Ciò posto, va considerato che il bando ha chiaramente previsto che: – i requisiti di ciascuna impresa componente di un RTI avrebbero dovuto essere corrispondente alla rispettiva quota di partecipazione e alla percentuale del servizio svolto dall’impresa medesima; – l’iscrizione alla fascia di classificazione da parte delle imprese è un requisito necessario, secondo quanto previsto dal D.M. n. 274/1997; – la dichiarazione relativa al fatturato medio annuo specifico per i servizi di pulizia per il triennio 200720082009. almeno pari o superiore alla somma dei valori annuali dei lotti per i quali si intende partecipare, pur essendo richiesto a pena di esclusione, è integrativo e si cumula con il requisito relativo all’iscrizione alla CCIAA per la fascia di classificazione richiesta.
Pertanto, considerato che il RTI Consorzio T. ha partecipato alla procedura ad evidenza pubblica avanzando offerta per i lotti 1, 3 e 7, per un valore globale di Euro 19..956.234,00, pari ad un valore totale annuale di euro 9.978.1 17,00, la mandante T.S. Srl (considerata la sua partecipazione al Raggruppamento pari al 40%) avrebbe dovuto possedere un requisito economicofinanziario almeno pari al 40% del suddetto valore totale annuo di euro 9.978.117,00, pari a euro 3.991.246,80.
Conseguentemente, tale Società – nel rispetto di quanto previsto dal bando di gara – avrebbe dovuto dimostrare di possedere il requisito economicofinanziario relativo a euro 3.991.246,80 dando prova, da una parte, di essere iscritta almeno alla fascia di classificazione g) (relativa al volume di affari fino a euro 4.131.655,00) e, dall’altra, di aver realizzato nel triennio antecedente alla pubblicazione del bando di gara (20072009) un fatturato medio annuo superiore all’importo indicato.
La Società ha dimostrato di aver realizzato il fatturato richiesto, ma è risultata iscritta alla fascia di classificazione f) (relativa al volume di affari fino a euro 2.065.828,00) e, quindi, l’Amministrazione ha correttamente assunto le determinazioni impugnate.
Infine, va considerato che per confutare la legittimità delle determinazioni assunte dall’Amministrazione non vale rilevare (come ha fatto la parte ricorrente) che al Consorzio S.T. (iscritto nella fascia di classificazione i) non sarebbe stata contestata la mancata iscrizione nella fascia di classificazione l) perché la Stazione appaltante avrebbe ritenuto sufficiente fare riferimento solo al fatturato triennale al fine di verificare il possesso dei requisiti economicofinanziari del concorrente.
Infatti, a prescindere dalle considerazioni dell’Amministrazione resistente – che si è difesa sul punto affermando che, avendo il citato Consorzio dichiarato di partecipare al RTI per una quota del 60%, pari a euro 5.986.870,00, il possesso del requisito economicofinanziario si è ritenuto dimostrato in quanto il Consorzio è risultato iscritto alla fascia di classificazione i) relativa ad un volume di affari fino a euro 8.263.310,00 – va considerato che il mancato rispetto di quanto stabilito dal punto III.2.2 del bando di gara circa l’obbligo dell’iscrizione alla fascia di classificazione "l’ avrebbe potuto costituire un altro motivo di esclusone del RTI dalla gara e non un argomento a favore della tesi della illegittimità dei provvedimenti impugnati.
4. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere respinto.
5. Sussistono validi motivi – legati alla complessità delle questioni trattate – per disporre la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– lo respinge;
– dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa;
– ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.
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