Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con il ricorso in epigrafe la dott.ssa A.B., dipendente del Comune di Firenze, agisce per ottenere da parte della propria Amministrazione l’ottemperanza alla sentenza di questa Sezione n. 351 del 31 gennaio 2006.
2. Giova quindi ricordare rapidamente i contenuti della pregressa vicenda processuale.
L’interessata, come dipendente del comune di Firenze addetta al settore delle tossicodipendenze in forza di formale deliberazione n. 228/992 del 1979, è stata addetta, con ordinanza sindacale 18 luglio 1980, n. 642, "in prima assegnazione" alla locale USL, ai fini del passaggio nei ruoli nominativi regionali del Servizio sanitario nazionale.
Con deliberazione della Giunta municipale di Firenze, in data 29 dicembre 1988, n. 8460/7414, è stato riconosciuto che la medesima svolgeva mansioni di psicologo da quella data del 5 aprile 1979, e si è dato atto (n. 5 del dispositivo) del suo inquadramento nel profilo professionale di "esperto psicologo (VIII livello retributivo D.P.R. 191/79)", a decorrere dal 1° luglio 1980. L’atto reca l’annotazione del superato controllo senza rilievi da parte del competente comitato regionale. L’inquadramento in questione è dunque intervenuto durante la prestazione del servizio, da parte della dipendente comunale, presso la U.S.L., ma con decorrenza dall’epoca in cui essa prestava ancora opera negli uffici comunali.
Con deliberazione della Giunta regionale della Toscana in data 29 dicembre 1994, n. 12769, è stato disposto il rientro della interessata all’amministrazione comunale, non essendo stato possibile il suo inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario.
Con successivo ricorso al T.A.R. per la Regione Toscana l’interessata chiedeva, tra l’altro, l’accertamento del diritto ad essere reinquadrata nel ruolo comunale, con decorrenza dalla data del passaggio in assegnazione provvisoria alla Regione – vale a dire dal 18 luglio 1980 – con la qualifica di "esperto psicologo", decimo livello di cui al D.P.R. 810/1980, poi "traslata" dal 1° gennaio 1983 in quella di "psicologo prima qualifica dirigenziale ( D.P.R. 347/83)" e "dirigente", ex c.c.n.l. 16 novembre 1995 (G.U. 2 maggio 1996).
Il Tribunale, mentre accoglieva il ricorso sotto altri profili, riteneva invece infondate le pretese di inquadramento della B. sulla base della deliberazione di Giunta comunale del 1988, perché intervenuta in conseguenza di un processo di ristrutturazione degli uffici e servizi comunali "i cui effetti giuridici" avevano decorrenza dal 1° luglio 1980, "e dunque in epoca successiva a quella alla quale occorre avere perentorio riferimento (20 dicembre 1979) agli effetti dell’inquadramento nei ruoli regionali" del S.S.N..
Contro la decisione negativa del T.A.R. la dipendente proponeva appello a questo Consiglio, che si concludeva in senso a lei favorevole con la sentenza n. 351\2006, intorno alla cui esecuzione qui si controverte.
3. Occorre allora richiamare in modo puntuale i contenuti della decisione passata in giudicato.
La Sezione ha ritenuto di riconoscere "fondamento alla doglianza della appellante, diretta contro la statuizione del primo giudice, il quale si è limitato a stabilire la non rilevanza della deliberazione di inquadramento assunta dal Comune di Firenze."
La deliberazione comunale del 29 dicembre 1988 va considerata, ha osservato la Sezione "avuto riguardo alle norme che definivano nell’epoca lo stato giuridico del personale dipendente da pubbliche amministrazioni, come atto autoritativo, vale a dire di esercizio di un potere pubblico (diversamente dalla qualificazione poi intervenuta, con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, del rapporto d’impiego di larga parte del personale in questione e dei relativi atti di regolazione della posizione di questo)."
"Perciò, se l’interessata è stata inquadrata, per effetto della "formale" determinazione comunale, nella qualifica di esperto psicologo", in dipendenza di un piano di riorganizzazione dei servizi comunali (punto n. 5 di quella deliberazione), di tale situazione non può ignorare la sussistenza il Comune di Firenze, per quel che concerne la sua impiegata, rientrata in servizio a seguito della riconosciuta impossibilità di inquadramento nei ruoli nominativi regionali del Servizio sanitario."
"… Non è consentita, in conclusione, la disapplicazione di un atto autoritativo di inquadramento, né da parte della pubblica amministrazione che lo ha deliberato, né da parte del giudice al quale viene chiesta una pronuncia conseguente di trattamento economico o giuridico. In questi termini – con reiezione della singolare tesi contraria delle due parti pubbliche resistenti, una delle quali è, appunto, il Comune, che disconosce la rilevanza del suo provvedimento di conferimento della qualifica – va riformata la sentenza impugnata."
"Ne segue che sul resistente Comune, in quanto datore di lavoro, grava l’obbligo di ricostruire la posizione giuridica ed economica della impiegata appellante, e di corrispondere le differenze retributive che ne seguiranno."
"Restano estranee a questa controversia le relazioni fra Comune ed AUSL e Regione, con la Gestione liquidatoria della U.s.l., circa l’onere da sopportare in conseguenza del ripristino qui disposto."
"Va precisato che spetta all’interessata la retribuzione, per differenza rispetto a quella percepita, connessa con la sua posizione di esperto psicologo – le cui mansioni non sono state oggetto di contestazione sia nell’ambito della organizzazione sanitaria, sia nell’ambito di quella comunale susseguente al suo "comando" del 10 marzo 1994 – e perciò con riguardo dapprima al livello retributivo conferito in base al d.p.r. 191 del 1979 (come da deliberazione del 1988) e poi in base all’art. 2 del d.p.r. 7 novembre 1980, n. 810, all’art. 26 ed all’allegato A del d.p.r. 25 giugno 1983, n. 347, agli artt. 33 e 43 del d.p.r. 13 maggio 1987, n. 268, nonché alle successive norme di contrattazione collettiva."
"Quanto alla qualifica dirigenziale, alla quale pure chiede di accedere la ricorrente con il ricorso introduttivo, si deve qui soltanto chiarire che essa spetta unicamente se, per effetto di atti generali – di contrattazione collettiva o di organizzazione comunale – sia stato previsto un automatico passaggio da posizioni come quella rivestita per effetto della presente decisione."
"Sulle differenze di trattamento economico sono da corrispondere interessi e rivalutazione monetaria, da cumularsi sino alla data in cui, per legge, non è stato disposto diversamente e da calcolare secondo i criteri definiti dalla Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato."
4. L’interessata, dopo avere rievocato i contenuti della decisione passata in giudicato, si duole che l’Amministrazione non vi abbia dato seguito, malgrado le sue reiterate richieste di procedere all’esecuzione della pronuncia.
Da qui la proposizione del presente ricorso, con il quale viene richiesta l’adozione di tutte le misure più adeguate per l’esecuzione del giudicato.
L’interessata deduce, in particolare, che il Comune in attuazione della sentenza avrebbe dovuto inquadrarla:
– in base al d.P.R. n. 191\1979 nell’VIII livello retributivo, cui era riconducibile il suo profilo di "esperto psicologo", a far data dal 1° luglio 1980;
– in base all’art. 2 d.P.R. n. 810\1980, nel corrispondente subapicale X livello retributivo funzionale;
– infine, in base alla successiva disciplina di contratto collettivo, nella qualifica dirigenziale unica, con una retribuzione analoga a quella mediamente riconosciuta agli altri dirigenti del profilo socioeducativo culturale, nel frattempo istituito in sostituzione di quello di psicologo.
La ricorrente puntualizza che tutto il personale comunale appartenente alla ex VIII qualifica ex d.P.R. n. 191\1979, come pure tutti i dipendenti che avevano il profilo di "esperto", erano stati inquadrati nella qualifica dirigenziale.
5. Si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso il Comune di Firenze, che con due successive memorie ha opposto di avere già correttamente eseguito il giudicato, ed ha concluso per la declaratoria di improcedibilità del ricorso.
Il Comune ha esposto, in sintesi:
– di avere appena attribuito all’interessata, con delibera di Giunta n. 278 del 27\7\2010 e determinazione dirigenziale n. 6727 del successivo giorno 29, tutto ciò che legittimamente poteva esserle riconosciuto in base alla sentenza da eseguire;
– che, non avendo la B. mai partecipato ad alcun concorso interno per la qualifica dirigenziale, l’Amministrazione non poteva andare oltre l’attribuzione ad essa della qualifica immediatamente sottostante, l’ottava qualifica funzionale, che già le consentiva, peraltro, una rilevante progressione di carriera rispetto alla posizione di provenienza;
– che la "ipotizzata ex post sua partecipazione al concorso interno per la qualifica di esperto psicologo – per la quale la B. non aveva i titoli né mai fatto domanda… – non viene certo a concretizzare il presupposto dell’inquadramento automatico per effetto di atti generali, come sopra imposto dal Consiglio di Stato quale condizione indispensabile per un legittimo e non contestabile accesso della B. alla qualifica dirigenziale";
– che la deliberazione di reinquadramento dell’interessata n. 8460 del 1988, assunta "ora per allora" e basata proprio sul fittizio presupposto appena detto, doveva ritenersi per più versi "palesemente fantasiosa e illegittima";
– che con deliberazione n. 3028 del 25\7\1997, depositata nel fascicolo del pregresso giudizio di appello e citata nei relativi scritti difensivi municipali (benché non menzionata nella decisione della Sezione n. 351\2006 da ottemperare), l’interessata, in esecuzione della sentenza del T.A.R. n. 332\1997 (ndr.: quella che sarebbe stata riformata dalla Sezione con la sentenza da ottemperare), era stata reinquadrata nel profilo di istruttore direttivo amministrativo (VII q.f.), con il che la precedente delibera del 1988 era stata implicitamente annullata;
– che tale deliberazione n. 3028\1997 marcava un "punto fermo" nella ricostruzione della posizione giuridica della B.;
– che l’annullamento della delibera del 1988 era stato da ultimo espressamente confermato dalla già citata conclusiva delibera di inquadramento n. 278\2010;
– che la decisione della Sezione n. 352 del 2006 non aveva inteso sancire la intangibilità della stessa deliberazione del 1988, bensì solo la sua non disapplicabilità;
– che era emersa in sede amministrativa l’impossibilità giuridica di riconoscere all’interessata la qualifica dirigenziale, stante la inesistenza di un passaggio alla qualifica di esperto psicologo in via automatica, bensì solo tramite concorso per titoli, bandito il 23\4\1980 ma mai affrontato dalla B., che neppure avrebbe avuto i titoli per parteciparvi (e aveva al tempo fruito già dell’unica progressione di carriera a lei consentita);
– che le differenze retributive discendenti dall’inquadramento così disposto erano state recentemente corrisposte all’avente diritto.
6. La ricorrente replicava a tutto ciò, con la propria memoria: che nel presente giudizio non si trattava di accertare il suo diritto all’inquadramento come "esperto psicologo" ai sensi del d.P.R. n. 191 del 1979, per il semplice fatto che il relativo accertamento era stato già operato dalla Sezione con efficacia di giudicato; che la deliberazione di inquadramento n. 3028\1997, in quanto assunta in esecuzione della sentenza TAR n. 332\1997, poi ribaltata dal Consiglio di Stato, doveva ritenersi superata dalla pronuncia da ottemperare; che i recenti provvedimenti dell’Amministrazione del 27 e 29 luglio del 2010 non potevano valere a nulla, in quanto emessi in violazione del giudicato ed assunti come meri atti privatistici di gestione del rapporto di lavoro, e come tali carenti delle prerogative dell’autotutela amministrativa; che tutti i dipendenti comunali di pari qualifica erano transitati automaticamente al livello dirigenziale; che gli importi da ultimo pervenuti all’avente diritto a titolo di arretrati integravano pagamenti del tutto parziali, in quanto frutto di una ricostruzione di carriera arbitrariamente limitata sotto almeno due profili: il Comune aveva mancato di equiparare la figura dell’"esperto psicologo" alla qualifica dirigenziale; la ricostruzione di carriera era stata condotta solo per una parte dell’arco di tempo da considerarsi, che sarebbe dovuto partire dal 1980; che, infine, alla stregua del giudicato, il Comune doveva ritenersi debitore per l’intero nei riguardi di essa ricorrente, salvo il proprio diritto di rivalsa verso l’Amministrazione sanitaria.
7. Osserva la Sezione che, benché colga nel segno la gran parte delle obiezioni mosse dalla ricorrente alle deduzioni e alle più recenti iniziative dell’Amministrazione comunale, la definizione della causa richiede di disporre un incombente istruttorio.
E’ evidente come la difesa municipale non possa essere in alcun modo seguita nel suo tentativo di avviare un libero esercizio di confronto dialettico sul tema della legittimità della delibera del 1988, quasi non esistesse già un giudicato in proposito. Il decisum da eseguire poggia, infatti, sul riconoscimento del diritto dell’interessata ad una ricostruzione di carriera proprio sulla base della posizione di esperto psicologo con il conferente livello retributivo ai sensi del d.p.r. n. 191 del 1979, sulla scorta della medesima delibera del 1988.
E’ poi davvero singolare che si tenti di opporre alla ricorrente l’inquadramento effettuato con la delibera n. 3028\1997 in esecuzione della sentenza del T.A.R. n. 332\1997, dimenticando che quest’ultima è stata radicalmente riformata dalla sentenza in epigrafe, con tutto ciò che ne consegue.
L’Amministrazione fraintende infine gravemente il senso, in realtà ben chiaro, della seguente formulazione della sentenza da eseguire: "Quanto alla qualifica dirigenziale, alla quale pure chiede di accedere la ricorrente con il ricorso introduttivo, si deve qui soltanto chiarire che essa spetta unicamente se, per effetto di atti generali – di contrattazione collettiva o di organizzazione comunale – sia stato previsto un automatico passaggio da posizioni come quella rivestita per effetto della presente decisione."
Il Comune, in pretesa applicazione della statuizione appena riportata, mostra infatti di credere di poter negare alla ricorrente l’accesso alla dirigenza per il fatto di non avere preso a suo tempo parte al concorso interno indetto nel 1980 per l’accesso alla posizione di esperto psicologo. Con ciò, tuttavia, non si tiene conto del fatto che tale posizione, in realtà, è proprio quella che la delibera del 1988 ha già riconosciuto all’interessata, e costituisce – essa sì – un "punto fermo", quale posizione individuale già acquisita.
Va soggiunto che il – manifesto – senso della statuizione sulla quale il Comune ha così equivocato è il seguente: l’interessata ha titolo alla qualifica dirigenziale se, ed in quanto, per effetto di atti generali sia stato previsto un passaggio automatico alla dirigenza dalla posizione di esperto psicologo ex d.P.R. n. 191\1979 ("da posizioni come quella rivestita per effetto della presentedecisione", recita infatti la sentenza).
Si tratta dunque unicamente di verificare, a questo punto, se il personale titolare della posizione di esperto psicologo ex d.P.R. n. 191\1979 sia potuto\potesse ascendere alla dirigenza in forza di un passaggio automatico previsto da atti generali, o meno (quello appena delineato è quindi il solo spazio entro il quale può assumere rilievo l’alternativa tra passaggio automatico o invece per concorso e similia).
Parte ricorrente svolge, al riguardo, l’assunto che tutto il personale comunale appartenente alla ex VIII qualifica ex d.P.R. n. 191\1979, come pure tutti i dipendenti che avevano il profilo di "esperto", sono automaticamente pervenuti nella qualifica dirigenziale.
Atteso, però, che di tanto non è stata fornita una piena dimostrazione, e stante la rilevanza del punto ai fini decisori, la Sezione ritiene opportuno disporre in proposito incombenti istruttori a carico dell’Amministrazione.
Il Comune pertanto dovrà trasmettere alla Sezione, nel termine di cui al dispositivo, un’attestazione a firma del dirigente con funzioni di capo del personale, controfirmata dal Segretario generale e corredata della documentazione eventualmente pertinente, che riscontri con precisione e completezza il seguente quesito: se il personale titolare della posizione di esperto psicologo ex d.P.R. n. 191\1979 sia potuto\potesse, o meno, ascendere alla dirigenza in forza di un passaggio automatico previsto da atti generali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), non definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, e riservata ogni altra decisione in rito, nel merito e sulle spese, ordina al Comune di Firenze l’adempimento dell’incombente di cui in motivazione, mediante deposito del richiesto materiale documentale da effettuarsi presso la Segreteria della Sezione entro la data del 30 aprile 2011, con le copie di rito.
Fissa per il prosieguo la Camera di consiglio del 31 maggio 2011.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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