Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
e Manzi, su delega dell’ avv. Abbamonte;
Svolgimento del processo
1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede staccata di Salerno, sez. II, con la sentenza n. 8810 dell’11 giugno 2010, nella resistenza dell’intimato Comune di Grottaminarda e della sig. S.S., definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dal sig. F.M. (che aveva partecipato al concorso pubblico indetto dall’amministrazione comunale per la copertura di 1 posto di cat. D, pos. econom. D1, profilo professionale ad "istruttore direttivo di Polizia – Vigile Urbano – area di vigilanza", classificandosi al quarto posto (mentre prima classificata era risultata la sig. S.S.), e che aveva chiesto l’annullamento degli atti di presa d’atto dei verbali della commissione e approvazione della graduatoria (determinazione n. 19 del 27 gennaio 2009), di indizione del concorso in questione (determinazione n. 73 del 6 maggio 2008 e n. 78 del 23 maggio 2008), oltre che della programmazione triennale del fabbisogno del personale (delibera della giunta comunale del 12 febbraio 2008)), lo accoglieva ed annullava gli atti impugnati.
In particolare, respinte le eccezioni sollevate dalle parti intimate di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e di irricevibilità per la mancata tempestiva impugnazione del bando di concorso e del regolamento comunale dei concorsi, il tribunale riteneva fondate ed assorbenti le censure sollevate con il primo e con il quarto motivo di ricorso (rubricate rispettivamente "violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 1, del d.P.R. 487/94, dell’art. 10 del d.P.R. 693/1996 e dell’art. 3 della l. 241/90" e "Violazione e falsa applicazione dell’art. 35 comma 2 del Regolamento, approvato con delibera di G.M. n. 33 del 12.02.2008, dell’art. 12 comma 1 del d.P.R. 487/94 e dell’art. 3 l. 241/90"): ciò in quanto prima della correzione delle prove scritte e dello svolgimento di quelle orali la commissione esaminatrice non aveva predeterminato i criteri di massima per la loro valutazione, non essendo a tal fine sufficiente, né il rinvio operato all’art. 33 del regolamento comunale dei concorsi (giacché tale articolo non conteneva alcun criterio valutativo, limitandosi ad indicare le modalità di svolgimento delle operazioni di valutazione degli elaborati scritti e le regole per l’ammissione dei candidati alle successive fasi concorsuali), né il richiamo all’art. 29 del regolamento stesso, che riguardava i contenuti e le procedure preliminari per le prove scritte.
L’accoglimento del ricorso per un vizio relativo alla fase di fissazione dei criteri di valutazione, ad avviso del tribunale comportava la caducazione dei rimanenti atti della procedura concorsuale, da rinnovarsi, a cura dell’Amministrazione Comunale di Grottaminarda, a partire dalla fase ritenuta illegittima.
2. Con atto di appello notificato il 15 settembre 2010 la signora S.S. ha chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di tre articolati motivi di gravame, rubricati rispettivamente, il primo "Error in iudicando – violazione di legge (art. 21 L. 1034/71 e s.m.i.; art. 112 c.p.c.; artt. 24 e 113 Cost.) – motivazione incongrua, erronea e perplessa – travisamento"; il secondo "Error in iudicando – violazione di legge (art. 21 L. 1034/71 e s.m.i. – art. 112 c.p.c.; artt. 24 e 113 Cost.) – motivazione incongrua, erronea e perplessa – omessa pronuncia – travisamento" e il terzo "Violazione del principio generale del nesso di causalità che deve sempre sussistere tra l’elemento considerato come genetico di un determinato effetto e l’effetto stesso – violazione dell’art. 40 c.p.".
In sintesi, secondo l’appellante, i primi giudici avevano erroneamente respinto le eccezioni di inammissibilità (per difetto di interesse) e di irricevibilità (per la mancata tempestiva impugnazione del bando di concorso e del regolamento comunale dei concorsi) del ricorso introduttivo del giudizio, laddove, per un verso, nessuna utilità poteva derivare all’interessato dall’annullamento degli atti impugnati, tanto più che nessuna contestazione era stata mossa nei confronti delle valutazioni delle prove compiute dalla commissione esaminatrice, mentre per altro verso proprio il bando di gara all’articolo 15 rinviava al regolamento dei concorsi per tutto quanto non espressamente previsto, ivi compresi i criteri di valutazione (articolo 33 del predetto regolamento), puntualmente applicati nel caso di specie ed idonei a verificare la correttezza e la linearità dell’operato della commissione esaminatrice.
Nel merito, poi, l’appellante, ribadita la assoluta correttezza dell’operato di quest’ultima anche con riferimento allo svolgimento della prova orale, evidenziava che anche la eventuale mancanza dei criteri di valutazione delle prove concorsuali non potevano comportare l’illegittimità delle valutazioni compiute allorquando, come nel caso di specie, le stesse non erano viziate da illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, arbitrarietà, che del resto non erano state neppure prospettate.
Si è costituito in giudizio anche il Comune di Grottaminarda, dichiarando espressamente di aderire alle tesi dell’appellante e sostenendo in particolare l’irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio per la mancata tempestiva impugnazione del bando e la assoluta correttezza delle valutazioni compiute dalla commissione esaminatrice e concludendo per l’accoglimento del gravame.
Non si è costituito in giudizio l’appellato.
3. Con ordinanza n. 5162 del 10 novembre 2010 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata, ritenendo meritevole di favorevole considerazione il profilo del periculum in mora per assicurare la continuità del servizio di polizia urbana, non derivando all’appellato alcun pregiudizio grave ed irreparabile.
4. All’udienza pubblica dell’8 febbraio 2011, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
5. L’appello è infondato, il che esime la Sezione dall’esame del problema della qualificazione giuridica da attribuire alla costituzione in giudizio del Comune di Grottaminarda, parte soccombente nel giudizio di primo grado, ma non appellante.
5.1. Non sono meritevoli di favorevole considerazione le eccezioni di inammissibilità (per difetto di interesse) e di irricevibilità (per la asserita mancata tempestiva impugnazione del bando di concorso) del ricorso introduttivo del giudizio che l’appellante ha espressamente riproposto, dolendosi del loro erroneo rigetto da parte dei primi giudici.
5.1.1. In ordine al dedotto difetto di interesse dell’originario ricorrente (che, secondo l’appellante, in quanto quarto classificato e non avendo proposto alcuna contestazione alle valutazioni delle prove concorsuali, non poteva conseguire alcuna diretta ed immediata utilità dall’accoglimento del ricorso, potendo tutt’al più vantare un mero interesse di fatto – non tutelabile in sede giurisdizionale – alla legittimità della procedura concorsuale), la Sezione osserva che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato.
E’ stato pertanto affermato che il ricorso deve essere considerato inammissibile per carenza di interesse in tutte le ipotesi in cui l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (tra le ultime, C.d.S., sez. V, 1° ottobre 2010, n. 7270; sez. IV, 12 ottobre 2010, n. 7443; sez. VI, 4 giugno 2009, n. 3440; 3 settembre 2009, n. 5191), neppure di carattere strumentale, precisando quanto a quest’ultimo che sussiste l’interesse strumentale allorquando le censure dedotte siano tali da determinare, in caso di accoglimento, la rinnovazione dell’intera procedura, principio che sebbene enunciato in materia di appalti ben si attaglia anche alla procedura concorsuale (tra le più recenti, C.d.S., sez. IV, 12 maggio 2010, n. 2077; sez. V, 14 gennaio 2009, n. 101).
Nel caso di specie, come correttamente ritenuto dai primi giudici, i vizi dedotti con alcune delle censure svolte in primo grado, e segnatamente proprio quelli accolti, incidendo sulla fase precedente alla valutazione delle stesse prove concorsuali sono effettivamente idonei ad inficiare tutta la successiva fase concorsuale, imponendone la rinnovazione (come pure puntualmente statuito dai primi giudici), così che sussisteva e sussiste l’interesse al ricorso, quanto meno sotto il profilo strumentale, proprio ai fini di ottenere la rinnovazione dell’intera procedura concorsuale, a nulla rilevando la mancata contestazione delle valutazioni compiute dalla commissione esaminatrice (questione che evidentemente attiene alla fase successiva a quella della mancata predisposizione dei criteri di valutazione e che pertanto è travolta proprio dalla illegittimità conseguente alla mancata predisposizione dei criteri di valutazione).
Sotto tale profilo peraltro non è neppure minimamente dubitabile che l’interesse vantato dal ricorrente non possa essere qualificato come mero interesse di fatto alla legittimità dell’azione amministrativa, trattandosi di un interesse personale e differenziato, qualificato dalla posizione di partecipante al concorso, non potendo ragionevolmente escludersi che a seguito della rinnovazione delle operazioni di concorso lo stesso ricorrente possa essere vincitore.
5.1.2. Non sussiste neppure la dedotta tardività dell’impugnazione del bando di concorso e del regolamento comunale dei concorsi.
E’ stato più volte rilevato dalla giurisprudenza che l’onere di immediata impugnazione del bando di concorso sussiste solo se l’interessato intenda contestare la decisione dell’amministrazione di avviare la procedura concorsuale oppure ritenga di censurare clausole che impediscano la stessa partecipazione al concorso, potendo per il resto il concorrente attendere di verificare la lesività delle stesse all’esito della procedura (tra le più recenti C.d.S., sez. V, 10 agosto 2010, n. 5555; 25 maggio 2010, n. 3308; sez. VI, 23 settembre 2009, n. 5668).
Nel caso in esame le disposizioni del bando di concorso, ivi comprese quelle che rinviavano alle previsioni contenute nel regolamento comunale dei concorsi, non presentavano alcuna caratteristica immediatamente escludente o lesiva, così che non sussisteva alcun onere di immediata impugnazione del bando; del resto la lesione lamentata dal ricorrente in primo grado non atteneva neppure alle disposizioni contenute nel bando e/o a quelle cui quest’ultimo rinviava, ma soltanto alla loro corretta applicazione.
5.2. Quanto al merito la Sezione osserva quanto segue.
5.2.1. L’articolo 12 del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 ("Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi"), al primo comma stabilisce che "Le commissioni esaminatrici, alla prima riunione, stabiliscono i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali, da formalizzare nei relativi verbali, al fine di assegnare i punteggi attribuire alle singole prove. Esse, immediatamente prima dell’inizio di ciascuna prova orale, determinano i quesiti da porre ai singoli candidati per ciascuna delle materie di esame. Tali quesiti sono proposti a ciascun candidato previa estrazione a sorte".
E’ stato rilevato che il principio della previa fissazione dei criteri e delle modalità delle prove concorsuali che, secondo la previsione del ricordato articolo, devono essere stabiliti dalla commissione esaminatrice, nella sua prima riunione, (o tutt’al più prima della correzione delle prove scritte, deve essere inquadrato nell’ottica della trasparenza dell’attività amministrativa perseguita dal legislatore, che pone l’accento sulla necessità della determinazione e verbalizzazione dei criteri stessi in un momento nel quale non possa sorgere il sospetto che questi ultimi siano volti a favorire o sfavorire alcuni concorrenti, con la conseguenza che è legittima la determinazione dei predetti criteri di valutazione delle prove concorsuali, anche dopo la loro effettuazione, purché prima della loro concreta valutazione (C.d.S., sez. IV, 22 settembre 2005, n. 4989).
In altri termini la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove scritte costituisce lo strumento indispensabile per poter apprezzare poi il giudizio della commissione esaminatrice ed il corretto esercizio del suo potere tecnico – discrezionale, sintetizzato dal voto numerico.
5.2.2. Nel caso in esame è pacifico che la commissione esaminatrice non ha provveduto alla predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove scritte, essendosi limitata, come si ricava dalla lettura del verbale n. 8 del 13 novembre 2008, a richiamare i criteri di valutazione delle prove scritte prefissati nell’articolo 33 del Regolamenti dei Concorsi.
Sennonché quest’ultimo, pur rubricato "Valutazione delle prove scritte", non contiene alcun criterio di valutazione delle predette prove, da intendersi evidentemente come giudizio sul contenuto delle stesse, disciplinando solo le modalità operative cui la commissione deve attenersi in tale fase procedimentale (verifica dell’integrità dei plichi e delle singole buste contenenti gli elaborati; numerazione delle busta da valutare; lettura degli elaborati, annotazione del voto, etc.) e prevedendo, ai commi 6 e 7, il punteggio minimo che i concorrenti devono conseguite per essere ammessi alla prova orale.
Né alcun elemento a favore della tesi dell’appellante può desumersi dall’articolo 29 del Regolamento dei Concorsi, significativamente rubricato "Contenuti e procedure preliminari per le prove scritte", che, al comma 2, sub 2), contiene solo delle direttive cui le commissioni esaminatrici devono attenersi nella predisposizione dei temi da assegnare in sede di concorso (stabilendo, tra l’altro, che le prove scritte teorico – dottrinali "…debbono consentire al candidato di esprimere la preparazione ed il livello di conoscenza e di approfondimento degli aspetti teorici e dottrinali delle materie previste per la prova"), direttive che riguardano il contenuto dell’elaborato e non le modalità di valutazione.
5.2.3. Ugualmente priva di fondamento è la tesi secondo cui nessuna censura potrebbe muoversi all’operato della commissione giudicatrice per essersi attenuta puntualmente alle disposizioni del bando e del Regolamento dei Concorsi: è sufficiente osservare che proprio l’articolo 33 del Regolamento dei Concorsi, stabilendo al comma 7, che nei concorsi per i quali il bando prevede più di una prova scritta, sono ammessi alla prova orale i concorrenti che abbiano riportato in ciascuna prova scritta una valutazione non inferiore a 21/30, imponeva alla commissione la predeterminazione dei criteri di valutazione onde consentire in modo trasparente ed imparziale, nel rispetto cioè dei principi di cui all’articolo 97 della Costituzione, la verifica della coerenza, logicità e non arbitrarietà dei voti numerici attribuiti alle prove scritte.
6. Alla stregua delle osservazioni svolte l’appello deve essere respinto, non meritando la sentenza impugnata le critiche mosse..
Non vi è luogo alla pronuncia sulle spese del presente grado di giudizio quanto al signor F.M., stante la sua mancata costituzione; possono invece essere compensate le spese di giudizio tra l’appellante ed il Comune di Grottaminarda.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello proposto dalla signora S.S. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede staccata di Salerno, sez. II, n. 8810 dell’11 giugno 2010, lo respinge.
Nulla per le spese quanto all’appellato signor F.M.; spese compensate quanto al Comune di Grottaminarda.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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