Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in esame l’ Università degli Studi di L’Aquila impugna i provvedimenti indicati in epigrafe nelle parti in cui dispongono di "aggregare" n. 35 scuole di specializzazione richieste dall’Università degli Studi di L’Aquila con le Università sopra indicate; nonché dei summenzionati atti, ed in particolare del D.M. 5 febbraio 2010, nella parte in cui non si dispongono contratti per la scuola di Reumatologia, istituita ed attivata con D.M. 25/3/2009; e nella parte in cui non attivano le scuole di specializzazione in Ortopedia e Traumatologia, Medicina fisica e riabilitati va, e Chirurgia plastica e ricostruttiva., deducendo i seguenti motivi di gravame:
I. Violazione e falsa applicazione del D.M. 29 marzo 2006 e del D.M. 10 agosto 2005 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.M.}O agosto 2006 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 43 della L. n. 368/99 – Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta, disparità di trattamento. Violazione dei principi dell’ azione amministrativa.
1. Il primo profilo di illegittimità del Decreto ministeriale 5.2.2010 nonché della nota emanata in pari data, è riconducibile alla scelta, del tutto priva di qualsiasi fondamento normativo, dell’ Amministrazione ministeriale di elevare il numero dei contratti (3 contratti) ad elemento essenziale per la attivazione della scuola di specializzazione, operando delle illegittime ed irragionevoli aggregazioni tra Atenei.
Il Ministero ha disposto in via autoritativa l’aggregazione delle scuole di specializzazione in ragione di una presunta razionalizzazione effettuata, come detto, in applicazione del principio della numerosità degli studenti che la Scuola di specializzazione, ed in particolare la rete formativa che ne è alla base, può accogliere.
Il D.M. 10 agosto 2005, recante la disciplina del "Riassetto Scuole di Specializzazione di Area Sanitaria", al comma 4 dell’art. 3, prevede che, per i fini di cui all’art. 43 della L. 368/99, "Per ciascuna scuola il numero minimo di specializzandi iscrivibili non può essere inferiore a 3 per anno di corso".
Come si evince dallo stesso dettato normativo, ed in particolare dal richiamo espresso all’art. 43, il profilo della numerosità studentesca rileva quale parametro per la determinazione, da parte dell’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica, degli standard per l’accreditamento delle strutture universitarie ed ospedaliere per le singole specialità e dei requisiti di idoneità della rete formativa.
La norma, infatti, nel parlare di "iscrivibilità" di un numero minimo di 3 specializzandi, fa evidentemente riferimento alla astratta capacità della struttura, della rete formativa, a garantire le attività assistenziali collegate, essenziali per il completo svolgimento del percorso formativo dello specializzando. In alcun modo, dunque, il quadro normativo consente di ricollegare la "iscrivibilità" degli specializzandi in maniera automatica, come invece in modo del tutto illegittimo ha fatto il Ministero nei provvedimenti impugnati, al numero dei contratti, che addirittura diviene da un punto di vista sostanziale condizione per l’effettiva attivazione della scuola.
Una circostanza, quella appena richiamata, che trova una piena conferma nel D.M. 29 marzo 2006 ("Definizione degli standard e dei requisiti mznzmz delle scuole di specializzazione") che, nel ribadire il concetto della "iscrivibilità" di almeno tre specializzandi, lega espressamente il requisito alla capacità della scuola di garantire la relativa attività assistenziale: "Il volume dell’attività assistenziale della rete formativa deve essere tale da consentire che il numero minimo di specializzandi iscrivibili per anno di corso non sia inferiore a)".
E’ evidente, dunque, che, come del resto accaduto per gli anni precedenti, la attivazione della Scuola di specializzazione non può in alcun modo essere condizionata alla materiale iscrizione di 3 specializzandi, ma alla presenza di una rete formativa che presenti quei requisiti dimensionali e assistenziali (intesi anche in termini di volume di attività) tali da consentire la iscrivibilità astratta di 3 soggetti e rispetto alla quale nulla rileva il numero minimo dei 3 contratti.
A conferma di quanto appena detto basti pensare ai contenuti del Decreto direttoriale 25 marzo 2009 di istituzione e attivazione delle scuole di specializzazione di area sanitaria nel quale è contenuto l’elenco di tutte le scuole che, appunto, l’Ateneo aquilano, come tutti gli Atenei italiani, è stato autorizzato a istituire ed attivare, ivi inclusa la scuola di reumatologia, della quale si dirà nel prosieguo.
Più in particolare, nel richiamato Decreto direttoriale, si precisa che l’autorizzazione alla istituzione ed attivazione, rilasciata "a decorrere dall’a.a. 2008/2009", "ha valore anche per gli anni successivi all’a.a. 2008/2009 nel rispetto dei mantenimento del possesso dei requisiti richiesti " (art. 2). E certo il possesso dei predetti requisiti non è venuto meno avendo, per le medesime scuole di specializzazione, ivi inclusa quella di Reumatologia e quelle illegittimamente escluse dallo stesso Ministero (Ortopedia e Traumatologia, Medicina fisica e riabilitativa, e Chirurgia plastica e ricostruttiva), ottenuto parere favorevole dal CUN, unico deputato, appunto alla materiale verifica della sussistenza dei predetti requisiti.
Alla luce di quanto riportato è di palmare evidenza l’illegittimità dell’ operato dell’ Amministrazione ministeriale che, pur avendo autorizzato l’istituzione ed attivazione di Scuole di specializzazione presso 1’Ateneo aquilano, di fatto, seguendo un percorso procedurale completamente diverso da quello prescritto dalla normativa esaminata, ha disposto per molte di esse l’accorpamento con altri Atenei, individuandone alcuni come Atenei capofila, e quindi non solo sede amministrativa, ma sede della formazione dello specializzando il quale di fatto, pur essendo il contratto finanziato sulla base del fabbisogno espresso dalla Regione Abruzzo, graviterà, per la sua formazione, e svolgerà la propria attività, secondo i precisi obblighi determinati nello stesso contratto, su una rete assistenziale diversa, e opererà in un servizio sanitario regionale diverso.
2. Che il limite minimo di tre contratti sia da intendere nel senso di capacità teorica di garantire le attività per almeno tre soggetti, trova ulteriori conferme negli stessi atti ministeriali e nelle vicende che li hanno interessati. Basti riflettere sull’ esperienza dell’ a.a. appena decorso quale, con proprio provvedimento (la cui illegittimità è sottoposta al vaglio di Codesto Ecc.mo Tribunale, il quale con ordinanza cautelare (N. 2765/09), ne ha disposto la sospensione dell’efficacia) il Ministero tentò di operare una "federazione" tra Atenei, ben diversa dalla aggregazione che, come si dirà, incide in maniera determinante sulla autonomia dei singoli Atenei, di fatto azzerando la.
Ma proprio il richiamo agli atti prodotti dallo stesso Ministero palesa ulteriormente la contraddittorietà del suo operato e dunque la illegittimità dei provvedimenti impugnati. Rilevano, m particolare, il provvedimento del 19 ottobre 2009, prot. n. 40 l O del Capo del Dipartimento per l’Università, 1’A1ta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca – Direzione generale per l’Università, lo studente e il diritto allo studio universitario – Ufficio II, e il resoconto sommario della riunione della Commissione di esperti per la razionalizzazione delle scuole di specializzazione tenutasi il 3 novembre 2009. Più in particolare, come riportato in narrativa, con riferimento allo specifico punto della attività pregressa delle scuole, nel richiamato resoconto si legge che essa deve essere "documentata dall "assegnazione media di almeno tre borse!contratti nel quinquennio 20032008" e si precisa, inoltre, che tale requisito "è un requisito non vincolante, pur avendo un valore indicativo dell’esperienza acquisita. L’attivazione delle scuole è in ogni caso condizionata dal numero complessivo dei contratti nazionali e regionali (purché stabilizzati con una programmazione almeno triennale). A questo fine, nonché ai fini di una programmazione generale della formazione specialistica, è essenziale l’interazione programmatoria tra Conferenza StatoRegioni, MIUR e Ministero della Salute per la definizione dei contingenti dei contratti assegnati alle singole tipologie che tenga anche conto dei criteri geografici e del potenziale formativo ".
Inoltre, sempre nel resoconto, la Commissione di esperti precisa
che "Stante l’incongruenza della soluzione federativa adottata in via sperimentale nella fase di avvio con il piano generale di razionalizzazione, e per far fronte all’esigenza di mantenere viva la cultura formativa delle strutture offerenti alle scuole non attivate, si raccomanda che le reti formative di queste scuole servano ad integrare in via prioritaria la rete delle scuole attivate. Ciò consentirà la partecipazione al ciclo di rotazione annualebiennale degli specializzandi. Ai fini della integrazione delle reti formative potranno essere prese in particolare considerazione criteri di affinità culturale, localizzazione geografica e complemenfarietà". Rotazione impossibile nell’ipotesi di aggregazione.
Sempre avuto riguardo alla mancata determinazione dei criteri, dal confronto con i dati relativi alle singole scuole emerge un ulteriore profilo di irragionevolezza. Si pensi, ad esempio al requisito della docenza. In alcuni casi, infatti, l’Ateneo capofila, sede della scuola di specializzazione, non presenta analoghi requisiti rispetto all’ Ateneo aquilano, risultando così a capo della scuola una unità di ruolo con qualifica, ad esempio, di Professore Associato, mentre nell’ Ateneo aquilano, per la stessa specialità, e in alcuni casi per quella specifica della Scuola di specializzazione e non per un insegnamento presente tra quelli obbligatori, risultano incardinati, all’interno della Scuola di specializzazione solo formalmente attivata, un Professore ordinario, assieme ad altre unità.
Ma vi è di più.
In maniera del tutto immotivata, il Ministero ha escluso dalle aggregazioni delle Scuole le Università non statali, sebbene queste siano comunque destinatarie dei finanziamenti pubblici, quasi a voler riconoscere delle peculiarità da ricoill1ettere a specifiche situazioni, negate, però per gli Atenei statali.
II. Violazione e falsa applicazione della autonomia universitaria. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione, illogicità ed ingiustizia manifesta, disparità di trattamento. Irragionevolezza manifesta. Violazione dei principi dell’azione amministrativa.
1. Un ulteriore profilo di illegittimità dell’ operato dell’ Amministrazione nel disporre autoritativamente l’aggregazione di molti contratti che vengono accorpati con altre scuole di specializzazione è individuabile nel palese contrasto con l’intera costruzione sistematica della materia e con il principio di autonomia didattica e programmatoria delle Università.
Così facendo, infatti, il Ministero, sulla base di valutazioni di cui in alcun modo è dato cogliere i parametri guida, ha di fatto soppresso delle Scuole di specializzazione la cui istituzione ed attivazione esso stesso aveva autorizzato.
Ed infatti, il processo di aggregazione imposto dall’alto, come risulta dallo stesso decreto impugnato, individua un Ateneo capo fila, al quale non solo fanno capo tutti i contratti (anche quelli assegnati agli altri Atenei aggregati ma al quale lo specializzando dovrà fare riferimento per lo svolgimento della sua attività.
L’Ateneo capofila diviene, dunque, l’Ateneo di riferimento per tutte le attività (amministrative e didattiche) inerenti il percorso della specializzazione, ivi incluse le strutture sanitarie (quelle che vanno a comporre la rete formativa) nelle quali la formazione avrà luogo. Gli Atenei aggregati di fatto sono esautorati dalle loro funzioni formative ed i docenti afferenti alle Scuole di specializzazione aggregate, ove intendessero mantenere il proprio ruolo all’interno della Scuola, saranno costretti a trasferte, spesso in Regioni diverse, con un ulteriore aggravi o di costi a carico degli Atenei aggregati.
E’ dunque evidente il contrasto con l’intera organizzazione, normativa e strutturale, del sistema universitario e, nello specifico caso delle scuole di specializzazione, dello stesso sistema sanitario regionale, sul cui fabbisogno vengono determinati i posti da assegnare alle singole Scuole di specializzazione.
Il Ministero ha, infatti, il potere di assegnare o meno i contratti richiesti, ma non ha il potere di modificare le indicazioni provenienti dai vari Atenei determinando d’imperio contratti diversi da quelli indicati da questi ultimi. Le Università che propongono una Scuola di specializzazione lo fanno in base a proprie esigenze, tenendo conto della propria struttura, dei propri obiettivi e dei propri bisogni, nel pieno espletamento del fondamentale principio dell’ autonomia didattica ed organizzati va riconosciuta ad ogni Ateneo. Ed il fabbisogno, come detto, viene determinato su base regionale.
La vigente normativa contempla, all’art. 3, comma 5, del D.M. IO agosto 2005, la possibilità che si addivenga a convenzionamenti tra diverse Scuole di specializzazione, e ciò "al fine di assicurare una vantaggiosa utilizzazione delle risorse strutturali e del corpo docente".
In alcun modo l’aggregazione disposta dal Ministero è funzionale a tale obiettivo che, per essere validamente e legittimamente perseguito, non può che essere il frutto di una scelta, autonoma, dei singoli Atenei, unici conoscitori reali non solo dei profili strutturali ma anche di quelli, certamente rilevanti, connessi al corpo docente, alla sua specialità, ai programmi di ricerca in essere. L’aggregazione di fatto stravolge le indicazioni degli Atenei e, conseguentemente, "rompe" l’intero sistema basato sull’autodeterminazione e sull’autonomia didattica e organizzativa e sottrae, al sistema universitario e al sistema regionale, scuole, e dunque specializzandi, vanificando la determinazione da parte dell’una e dell’altra delle esigenze da soddisfare, con 1’aberrante conseguenza per cui molte scuole di specializzazione attivate nei singoli Atenei di fatto non opereranno, mentre altre, quelle degli Atenei capo fila, saranno gravate di un numero di contratti nettamente superiore alle esigenze manifestate non solo dal medesimo Ateneo, ma anche su base regionale (strutture che, come d’incanto, si vedono attribuite un aumento insperato e, peraltro, fuori dai criteri generali imposti dalla Conferenza StatoRegioni del 25 marzo 2009).
2. L’irragionevolezza dell’operato del Ministero – i cui criteri, si ribadisce, non è dato conoscere – è ancor più evidente ove si consideri che l’Osservatorio Nazionale Formazione Medica Specialistica aveva comunque raccomandato che l "’accorpamento" (se attivato) sarebbe dovuto avvenire tra "singole scuole presenti nella medesima Regione o Regioni confinati". E la stessa Commissione di esperti aveva raccomandato di tener conto, ai fini della integrazione, e non aggregazione, delle reti formative, di criteri di affinità culturale, localizzazione geografica e complementari età, in modo da consentire la partecipazione al ciclo di rotazione annualebiennale degli specializzandi.
Da quanto detto, è evidente che i criteri di affinità culturale, localizzazione geografica (si pensi che l’aggregazione dell’ Ateneo aquilano è stata disposta con quello pisano, senese, fiorentino, barese e foggiano) e complementarietà non sono stati evidentemente presi in considerazione, né tanto meno si è cercato di garantire quella partecipazione al ciclo di rotazione annualebiennale degli specializzandi che di fatto sono inseriti nell’organizzazione dell’ Ateneo capofila. E in ciò dimenticando, come s’è più volte ribadito in questa sede, che la Regione in realtà conta, in termini di offerta assistenziale, sulla attività svolta, all’interno delle strutture, dagli specializzandi che, per contratto, sono tenuti a svolgere un numero di ore settimanali, sono inseriti in turni, al pari di un medico strutturato.
Così facendo, dunque, il Ministero, oltre a frustrare le potenzialità formative dei singoli Atenei, negando loro la possibilità di effettuare una formazione degli specializzandi per le Scuole per le quali non risultino capofila, ha di fatto impedito anche agli stessi medici di completare il proprio percorso formativo in uno specifico Ateneo. Ed, infatti, lo stesso Ministero, sin dal febbraio 2004, ha diramato una direttiva a tutti gli Atenei d’Italia con la quale si precisava che "i candidati potranno presentare una sola domanda presso un "unica Università, con possibilità di indicare la richiesta di partecipazione all’esame per tre diverse scuole della stessa area o di area diversa. Sarà quindi possibile partecipare a tre concorsi per ciascuna area. La partecipazione all’esame per scuole afferenti alla stessa area è in ogni caso subordinata al calendario orario predisposto dal! "Ateneo". E per lo scorso anno, nel quale il Ministero aveva effettuato, in maniera del tutto illegittima, una federazione tra Atenei, agli stessi specializzandi era stata concessa la possibilità di indicare, in sede di domanda, l’ Ateneo presso il quale volevano effettuare il proprio percorso formati va.
E’ evidente che, con la "aggregazione" tra più Università, la richiamata disposizione non può essere attuata, con grave pregiudizio soprattutto per gli studenti (oltre che per le Università interessate), i quali nella stessa giornata certamente non potranno assicurare la loro presenza in più Atenei.
Il "calendario orario" cui fa riferimento la predetta disposizione, ha consentito, fino ad ora, agli Atenei di dare la possibilità di partecipare "all’esame per tre diverse scuole della stessa area o di aree diverse".
3. In maniera del tutto illegittima, poi, nell’impugnata nota del 5 febbraio 2010 è stato imposto un termine – il 12 febbraio 2010 – per l’indizione dei bandi da parte dei singoli Atenei che, in maniera inazionale svolgeranno una selezione per degli specializzandi che poi dovranno iscriversi presso l’Ateneo capofila.
Il Ministero ha così concesso ai singoli Atenei soltanto 7 giorni, o meglio 5 giorni lavorativi, per la predisposizione e pubblicazione del bando impedendogli di fatto di attivarsi, una volta verificato il numero dei contratti realmente finanziato, per reperire eventuali altre risorse per finanziare contratti aggiuntivi, pur richiamati nella nota ministeri aIe del 5 febbraio 2010, nella quale si legge che "I contratti finanziati dalle Regioni ed altresì quelli derivanti da finanziamenti comunque acquisiti dalle Università, compresi quelli finanziati dall’ONAOSI, sono aggiuntivi ai contratti statali; di conseguenza questi verranno assegnati con successivo provvedimento alle scuole che abbiano già avuto, con il D.M in pari data, assegnazione di contratti statali anche in aggregazione. Non appena perverranno le relative comunicazioni dalle Università, il Ministero provvederà ad autorizzare immediatamente le stesse, purché vengano resi noti, con un "integrazione al bando, entro i 60 gg. di affissione del bando di concorso ". Integrazione che, ove dovesse avvenire, per quanto è dato comprendere, dovrebbe comportare un nuovo bando e una nuova prova selettiva (essendo quelle per i bandi già pubblicati previste, nella impugnata nota ministeri aIe, nell’arco temporale compreso tra il 13 ed il 15 aprile 2010), e comunque non si comprende come potrebbero svolgersi entro la data di inizio delle attività didattiche, prevista per il 17 maggio 2010. Il tutto, dunque, in palese contraddizione con la possibilità – pur formalmente riconosciuta dal DM 31 marzo 2009 e dalla stessa nota del Direttore Generale di pari data – di reperire altri finanziamenti.
Appare evidente, invero, che seppure l’Università avesse la possibilità di usufruire di altri finanziamenti allo scopo di abbinare il contratto singolo ad altri, in ogni caso non avrebbe alcun vantaggio a farlo, in quanto oramai la scuola è di fatto attivata presso altra sede e non vi è interesse a "regalare" ad altre sedi ulteriori contratti aggiuntivi oltre a quelli già "gentilmente" concessi dal Ministero in base ad un fabbisogno, si ribadisce, espresso su base regionale in accordo a parametri evidentemente regionali, come precisato nella stessa Conferenza StatoRegioni.
4. Il richiamo al Decreto direttoriale del 25 marzo 2009 fa emergere un ulteriore profilo di illegittimità del decreto ministeriale del 5 febbraio 2010. E infatti, il Decreto direttoriale del 25 marzo 2009 dispone la istituzione ed attivazione, anche per gli anni accademici successivi a quello della sua emanazione (a.a. 200812009), per l’Ateneo aquilano, della scuola di specializzazione in Reumatologia, ma del tutto immotivatamente non viene disposto nel decreto alcun contratto e ciò nonostante detta scuola abbia, anche con riferimento all’a.a. 2009/2010, ottenuto il parere favorevole da parte del CUN. Parere, come risulta dagli atti, emanato anteriormente alla emanazione dell’impugnato decreto, e ignorato dal Ministero.
Si costituisce in giudizio l’Amministrazione resistente che nel controdedurre alle censure di gravame, chiede la reiezione del ricorso.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di gravame punto 1 e 2 e secondo motivo punto 2 parte ricorrente censura il Decreto ministeriale 5.2.2010 nonché della nota emanata in pari data, nella parte riguardante la scelta dell’ Amministrazione ministeriale, a suo dire del tutto priva di qualsiasi fondamento normativo, di elevare il numero dei contratti (3 contratti) ad elemento essenziale per la attivazione della scuola di specializzazione, operando delle illegittime ed irragionevoli aggregazioni tra Atenei, (sulla base del D.M. IO agosto 2005, recante la disciplina del "Riassetto Scuole di Specializzazione di Area Sanitaria", che al comma 4 dell’art. 3, prevede che, per i fini di cui all’art. 43 della L. 368/99, "Per ciascuna scuola il numero minimo di specializzandi iscrivibili non può essere inferiore a 3 per anno di corso").
Secondo parte ricorrente la "iscrivibilità" di un numero minimo di 3 specializzandi, fa evidentemente riferimento alla astratta capacità della struttura, della rete formativa, e la attivazione della Scuola di specializzazione non può in alcun modo essere condizionata alla materiale iscrizione di 3 specializzandi, ma alla presenza di una rete formativa che presenti quei requisiti dimensionali e assistenziali (intesi anche in termini di volume di attività) tali da consentire la iscrivibilità astratta di 3 soggetti e rispetto alla quale nulla rileva il numero minimo dei 3 contratti, con la conseguenza che il possesso dei requisiti non sarebbe venuto meno, avendo, per le medesime scuole di specializzazione, ivi inclusa quella di Reumatologia e quelle illegittimamente escluse dallo stesso Ministero (Ortopedia e Traumatologia, Medicina fisica e riabilitativa, e Chirurgia plastica e ricostruttiva), ottenuto parere favorevole dal CUN,
In sostanza il limite minimo di tre contratti sarebbe da intendere nel senso di capacità teorica di garantire le attività per almeno tre soggetti, e ciò troverebbe conferme negli stessi atti ministeriali dato che la Commissione di esperti per la razionalizzazione delle scuole di specializzazione nella seduta tenutasi il 3 novembre 2009. si era espressa nel senso che tale requisito "è un requisito non vincolante, pur avendo un valore indicativo dell’esperienza acquisita" ed "Ai fini della integrazione delle reti formative potranno essere prese in particolare considerazione criteri di affinità culturale, localizzazione geografica e complementarietà".
Sul punto riferisce la difesa erariale:
– che con nota n. 67 del 1411/2009, sono state rappresentate le motivazioni per cui si è resa necessaria la diminuzione del numero delle scuole di specializzazione medica, nel rispetto di quanto disposto dal c. 4, dell’art. 3, del D.M. 1/8/2005, che, per quanto riguarda la struttura delle scuole, stabilisce che le facoltà di Medicina e Chirurgia possono istituire una sola scuola di specializzazione per ciascuna tipologia. Inoltre, l’ultimo periodo del comma suddetto, recita testualmente: "Per ciascuna scuola il numero minimo di specializzandi iscrivibili non può essere inferiore a 3 per anno di corso.";
– che tale norma, nata dalla volontà di razionalizzare il sistema nazionale delle scuole di specializzazione di area medica, fa sì che non possono essere istituite e attivate scuole che non abbiano ottenuto l’assegnazione di almeno 3 contratti. In tal senso, è stato chiesto che le scuole abbiano requisiti sufficienti per formare almeno 3 specializzandi;
– che il fabbisogno di medici specialisti da formare per il triennio accademico 2008/2011 è risultato pari a n. 8848 a fronte di soli 5000 contratti, considerato che le scuole sono aumentate del 3,4% e che la media di contratti per scuola sarebbe stata pari a 2,98, per circa 500 scuole di specializzazione, e pertanto si è rilevata l’impossibilità di assegnare contratti di formazione specialistica;
– che con nota n. 1070 del 25/3/2009 è stato comunicato alle Università di aver concordato con il Ministero della Salute di avviare, per l’a.a. 2008/2009, una prima fase di sperimentazione che avrebbe avuto come specifiche destinatarie le scuole di specializzazione alle quali nell’a.a. 2007/2008 era stato assegnato un solo contratto di formazione specialistica;
– che, tenendo presente come obiettivo primario del Governo la necessità di economicità e razionalizzazione dell’ offerta formativa, il Ministero, sentito l’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica, previsto dall’ art. 43, del D.Lgs. n. 368/1999, ha individuato i seguenti punti a cui attenersi per la ripartizione dei contratti:
anzianità della scuola;
verifica dell’effettiva utilizzazione delle borse/contratti assegnati negli anni pregressi;
attività complessiva dedicata e specifica per la scuola; disponibilità di un docente con funzioni di Direttore appartenente al SSD specifico della tipologia della scuola;
– che pertanto, lo scorso anno, con D.M. 31/3/2009, al sensi dell’art. 35, comma 2, del D.Lgs. n.368/99, sentito il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sono stati assegnati alle scuole di specializzazione mediche, tenuto conto delle disponibilità finanziarie, n. 5.000 contratti di formazione specialistica per l’a.a. 2008/2009;
– che la Commissione di Esperti, nominata con decreti direttoriali del 29/4/2009 e del 29/7/2009, ha proposto le seguenti linee di indirizzo, approvate dal Ministro e rese note alle Università con nota n. 4010 del 1910/2009, per completare il processo di razionalizzazione delle scuole di specializzazione mediche:
"1. l’attivazione delle scuole di specializzazione di carattere generale e di maggiore impatto per il Servizio Sanitario Nazionale, di seguito riportate, sarà prevista in tutti gli Atenei con Facoltà di Medicina, purché in linea con le indicazioni complessive del riassetto: Anestesia e rianimazione, Chirurgia generale, Ginecologia ed ostetricia, Igiene e medicina preventiva, Malattie dell’apparato cardiovascolare, Medicina interna, Ortopedia e traumatologia, Pediatria, Psichiatria e Radiodiagnostica;
2. l’attivazione delle altre scuole sarà subordinata al possesso dei seguenti requisiti, valutati nel loro complesso:
a) docenti della tipologia della scuola con adeguata produzione scientifica e documentata competenza professionale,
b) volumi di attività della rete formativa, valutata sulla base delle soglie di attività e del case mix,
c) adeguate dimensioni della Facoltà di Medicina e Chirurgia, in misura atta ad assicurare in termini di strutture e di docenza le risorse necessarie al tronco comune della formazione specialistica,
d) pregressa attività della scuola, documentata dalla assegnazione media di almeno tre borse/contratti (nazionali e regionali), nel periodo compreso tra il 2003- 4 e il 20078;
3. le reti formative delle scuole di specializzazione proposte, prive dei requisiti sopra indicati non saranno attivabili e integreranno le reti delle scuole attivate.";
– che il Ministero resistente, coerentemente a quanto enunciato dalla predetta ministeriale ha emanato il D.M. 5/2/2010 aggregando le scuole di specializzazione mediche, subordinando la loro attivazione al possesso dei requisiti, valutati nel loro complesso;
– che in data 23/2/2010 con ministeriale n. 877, sono state inviate alle Università le linee guida proposte dalla commissione di Esperti, nelle quali è stato previsto, tra l’altro, che il titolo finale del medico specialista, sarà un "titolo congiunto" rilasciato da tutte le Università facenti parte della rete formativa della Scuola e firmato dai relativi Rettori.
– che gli atti assunti dagli Atenei resistenti hanno doverosamente dato attuazione alle direttive ministeriali contenute nel D.M. 5 febbraio 2010, relativo all’assegnazione dei contratti per l’a.a. 2009/2010, e nella nota M.I.U.R. prot. 669 del 05.02.2010, con la quale, tra l’altro, gli Atenei sono stati invitati ad attivare le procedure concorsuali per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione per l’anno accademico in corso;
– che dall’a.a. 2008/2009 il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in accordo con il Ministero della Salute, ha intrapreso un processo di razionalizzazione del sistema nazionale delle scuole di specializzazione dell’ area medica, finalizzato ad ottimizzare l’impiego delle risorse umane e strutturali, così conseguendo una migliore qualità dell’ insegnamento ed una riduzione dei costi.
– che al fine di conseguire il sopra indicato obiettivo di razionalizzazione e recependo i criteri e le metodiche proposti dalla Commissione di Esperti appositamente costituita (e resi noti alle Università con la ministeriale n. 4010 del 19.10.2009), il M.I.U.R., con il decreto 5 febbraio 2010 impugnato, ha provveduto ad aggregare scuole della stessa tipologia presenti in Atenei diversi, designando, all’interno di ciascuna aggregazione, l’Università capofila e sede amministrativa del relativo concorso di ammissione(ad esempio, di alcune aggregazioni di scuole, l’Università degli Studi di Roma "Tor Vergata" è stata designata dal Ministero quale capofila).;
– che con bando pubblicato in data 12.02.2010 Università "Tor Vergata" ha indetto, per l’a.a. 2009/2010, il concorso, per titoli ed esami, per l’ammissione al primo anno delle scuole di specializzazione afferenti la Facoltà di Medicina e Chirurgia (nella tabella riportata a pag. 2 del bando sono state elencate le scuole attivate presso l’ Ateneo in autonomia e le aggregazioni con le corrispondenti strutture degli altri Atenei per le quali l’Università degli Studi di Roma "Tor Vergata" è stata designata quale "capofila" e quindi sede di concorso: nella tabella riportata a pago 3 del bando sono state elencate le aggregazioni con le corrispondenti strutture degli altri Atenei per le quali l’Università degli Studi di Roma "Tor Vergata" non è stata designata quale "capofila".
Così ricostruita la vicenda amministrativa, emerge con evidenza, da un lato, la correttezza dell’ operato degli atenei e prima ancora del Ministero e, dall’ altro, la infondatezza delle prospettate doglianze.
Ed invero osserva il Collegio che, come giustamente osservato dall’Avvocatura generale dello Stato la riduzione delle scuole di specializzazione dell’ Ateneo ricorrente risulta essere stata attuata dal Ministero in piena coerenza con le finalità di razionalizzazione del sistema e in attuazione delle indicazioni fornite dalla Commissione di Esperti; indicazioni che vanno, pertanto, a costituire e a integrare la motivazione del Decreto Ministeriale.
Peraltro, lo stesso Ateneo ricorrente è ben consapevole della fondatezza del processo di razionalizzazione del sistema laddove, a fronte della carenza del requisito concernente l’assegnazione media di almeno tre borse/contratti (nazionali e regionali) nel periodo compreso tra il 20034 e il 20078, si limita a sostenere che negli anni passati era stata comunque consentita l’attivazione delle scuole, anche con un numero assegnato di borse/contratti inferiore a detto minimo.
Né può avere ingresso in questa sede la prospettazione interpretativa di parte ricorrente del riferimento alla "…astratta capacità della struttura, della rete formativa, ed alla " non condizionabilità della attivazione della Scuola di specializzazione alla materiale iscrizione di 3 specializzandi, ma alla presenza di una rete formativa che presenti quei requisiti dimensionali e assistenziali", posto che, come risulta degli atti di causa, il criterio è reale e non ipotetico: né si rinvengono nel sistema procedimentale sopra delineato spunti derogatori al riguardo.
Del pari inconferente risulta il riferimento alla natura non vincolante dello stesso criterio espresso dalla Commissione di esperti per la razionalizzazione delle scuole di specializzazione nella seduta tenutasi il 3 novembre 2009.
Il criterio non vincolante, infatti, rimane per sempre criterio obbligatorio ed ordinario per l’Amministrazione la quale soltanto in ipotesi derogatoria al criterio medesimo sarebbe obbligata all’esternazione delle ragioni derogatorie che nella specie non si rinvengono.
La infondatezza delle prospettate doglianze tolgono consistenza anche alle censure contenute nel secondo motivo punto 3 e 4 di gravame poggianti tutte sul medesimo erroneo presupposto interpretativo, senza altresì contare la non evidenziata posizione di legittimazione ad agire relativamente all’apposizione del termine – del 12 febbraio 2010 – per l’indizione dei bandi da parte dei singoli Atenei.
Né il procedimento come sopra delineato si risolve in una lesione del principio di autonomia didattica e programmatoria delle Università (sollevata con il secondo motivo punto 1) dato che le indicate misure adottate con gli atti impugnati incidono sull’apparato organizzatorio strutturale di livello nazionale non intaccando in alcun modo l’autonomia didattica e programmatoria di insegnamento.
Sulla base delle suesposte considerazioni il ricorso va respinto.
Sussistono tuttavia giusti motivi per la compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III bis, definitivamente pronunciandosi sul ricorso indicato in epigrafe lo respinge.
Spese compensate.
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