Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con il ricorso in appello n. 7243 del 2010 il Comune di Forte dei Marmi ha impugnato la sentenza n. 1470 del 2010 del TAR Toscana, Sez. III, con la quale sono stati annullati i provvedimenti di decadenza dai permessi di costruire rilasciati alla soc. M. per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione urbanistica, riguardante un albergo e tre ville.
2. Sostiene il Comune appellante che il ricorso originario sarebbe stato inammissibile per mancata impugnazione dei permessi di costruzione nella parte in cui prevedevano la decadenza, nonché per mancata notifica ai controinteressati, individuati nei vicini che avevano impugnato i permessi di costruzione. Sostiene, altresì, l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto ammissibile l’intervento della soc. Salemmo, ditta appaltatrice, nonché nella parte in cui ha ritenuto iniziati i lavori entro l’anno. Il Tar non avrebbe potuto riferirsi per relationem al provvedimento di dissequestro, ma avrebbe dovuto valutare autonomamente la documentazione. Le demolizioni operate sarebbero riferibili alla DIA e non ai permessi di costruzione.
3. Medio tempore è sopravvenuto il Piano strutturale che osterebbe alla realizzazione dell’intervento originariamente assentito, perché escluderebbe nella zona interventi di nuova edificazione e ristrutturazione urbanistica.
4. Si è costituita in giudizio la soc. M., depositando in vista della camera di consiglio cautelare memoria difensiva dove ha sviluppato ampie argomentazioni a confutazione dei motivi di appello. Successivamente, in vista dell’udienza di discussione, ha depositato una prima memoria nella quale ha ribadito che i lavori relativi all’intervento erano stati iniziati tempestivamente e che la documentazione depositata in giudizio dimostrerebbe che non sussistevano i presupposti per disporre la decadenza dei titoli edilizi. Infatti, la Società non solo aveva provveduto ad effettuare ed ultimare le opere di demolizione appartenenti all’intervento di "sostituzione complessa" previsto dal Regolamento urbanistico, ma oltre a ciò aveva provveduto ad effettuare una cospicua serie di interventi. Medio tempore, il dissequestro delle aree e dei beni oggetto dei contestati permessi di costruire, disposto in sede penale, dimostrerebbe che l’Amministrazione ha preteso di incidere in una fattispecie in cui non sussistevano i presupposti per disporre la decadenza dei titoli edilizi. La Società, poi, rileva che l’area sulla quale ha operato non era di così rilevante pregio paesaggistico, come sarebbe dimostrato dai frequenti interventi di riqualificazione cui l’area in questione è stata assoggettata e che gli strumenti urbanistici succedutisi nel tempo non ne hanno mai inibito la trasformazione. Ribadisce, poi, l’unitarietà dell’intervento, ancorchè articolato in distinti momenti, classificato dal Regolamento urbanistico del 2005 come "sostituzione complessa"(comprendente demolizione delle volumetrie, costituzione di un lotto per realizzare un edificio alberghiero, costituzione di due lotti per la realizzazione di due ville monofamiliare e interventi di recupero di unità abitativa). L’attività di demolizione costituirebbe, quindi, parte integrante dell’intervento di sostituzione complessa e rientrerebbe nell’attività di costruzione, anche al fine di individuare la data di inizio lavori. Tale situazione escluderebbe l’operatività dell’istituto della decadenza dei permessi di costruire. Secondo la Società, poi, non sussisterebbero i presupposti per l’individuazione dei controinteressati da evocare in giudizio(non sarebbero tali i soggetti intervenuti ad opponendum, estranei al provvedimento di decadenza, né rileverebbe il fatto che abbiano impugnato con distinto ricorso i titoli edilizi la cui decadenza è stata contestata con la presente impugnativa, come pure non gioverebbe a loro favore la pretesa titolarità al mantenimento di una zona verde, anziché edificata, in prossimità della loro proprietà).
5. Con una seconda memoria la soc. M. ha specificato che i verbali della Polizia municipale sono stati oggetto di specifica censura da parte della società appellata, riproposta in appello e ha negato di aver prodotto dichiarazioni di natura lato sensu confessoria, come sostenuto dall’Amministrazione appellante.
6. Si è costituita la soc. S.C. s.r.l., interveniente ad adiuvandum in I grado, producendo memoria di replica in vista dell’udienza di discussione.
7. Si è, altresì, costituita in giudizio, producendo memoria difensiva, la sig.ra M.G.C., già interveniente ad opponendum in I grado, proprietaria di immobile confinante, in qualità di controinteressata sostanziale.
8. Il Comune appellante ha depositato memorie e repliche.
9. Con il ricorso in appello n.7496 del 2010 i signori C.M., B.A.M., N.C., V.C. e R.L., tutti proprietari di immobili di civile abitazione posti in Forte dei Marmi, la cui vista sul mare sarebbe, a loro avviso, compromessa ove fosse realizzato l’intervento edilizio di cui si discute, che avevano a suo tempo proposto ricorso avanti al TAR Toscana per l’annullamento delle autorizzazioni edilizie(nonché della variante al Regolamento urbanistico comunale che disciplinava la porzione di territorio oggetto dell’intervento)impugnano la medesima sentenza n. 1470 del 2010 del TAR della Toscana.
10. Essi deducono, quali motivi di appello:
10.1. Violazione dei principi desumibili dall’art. 21 L. n. 1034/71 circa la notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati. Erronea motivazione su un punto decisivo della controversia.
10.2. Violazione dei principi desumibili dall’art. 15 del DPR n. 380 del 2001- Violazione dei principi desumibili dall’art. 2 del c.p.c.- Erronea motivazione circa un punto decisivo della controversia.
11. Si è costituito in giudizio il Comune di Forte dei Marmi, chiedendo la riunione dei ricorsi.
12. Si è, altresì, costituita in giudizio la soc. M. chiedendo che l’appello sia dichiarato inammissibile e comunque respinto nel merito.
13. Si è costituita per resistere la soc. S.C. s.r.l., in adesione alle ragioni della soc. M..
14. Le parti hanno prodotto memorie difensive e repliche.
15. Entrambi i ricorsi sono stati inseriti nel ruolo di udienza del 17 dicembre 2010 e trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
1. Attesi gli evidenti motivi di connessione i due ricorsi vengono riuniti ai fini di un’unica decisione.
2. Oggetto di impugnativa di entrambi i ricorsi è la sentenza n. 1470 del 2010 con cui il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, accogliendo il ricorso proposto dalla soc. M. contro il Comune di Forte dei Marmi, con l’intervento ad adiuvandum della soc. S.C. e ad opponendum dei signori M.B. ed altri, ha annullato i provvedimenti di decadenza dai permessi di costruire rilasciati alla soc. M. per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione urbanistica, riguardante un albergo e tre ville, su terreno di proprietà della soc. M.. L’area era stata oggetto di variante al Regolamento urbanistico che aveva individuato una zona di "sostituzione complessa", con previsione di un apposito articolato intervento sul predetto terreno, diviso all’uopo in quattro lotti. In attuazione delle previsioni urbanistiche, la società aveva presentato in data 12 gennaio 2006 una DIA per la demolizione degli edifici preesistenti, i cui lavori erano stati ultimati il 6 febbraio 2007. Era stato inoltre rilasciato il permesso di costruire n. 80 del 28 marzo 2006 per l’edificazione di un albergo sul lotto A(con dichiarazione di inizio lavori del 26/3/07 e variante n. 311 del 10 novembre 2007), nonché i permessi di costruire nn. 43, 44 e 45 del 15 febbraio 2006 per la realizzazione, rispettivamente, di due ville monofamiliare e per la trasformazione di un preesistente edificio bifamiliare in monofamiliare, con dichiarazione di inizio lavori al 14 febbraio 2007.
3. I titoli edilizi e la relativa disciplina urbanistica venivano impugnati da alcuni proprietari vicini con ric. N.1593 del 2006).
4. L’amministrazione comunale in data 22 dicembre 2008 emetteva quattro distinti provvedimenti di decadenza per i richiamati titoli edilizi, in applicazione dell’art. 15 del DPR n. 380 del 2001 e dell’art. 77 L.R. n. 1 del 2005, avendo accertato, previo sopralluogo, che non era stato dato inizio ai relativi lavori entro l’anno.
5. Tali atti venivano impugnati dalla società interessata, sul presupposto che l’intervento in questione costituisse intervento di sostituzione edilizia complesso ed unitario, con demolizioni e ricostruzioni, per il quale i lavori erano stati tempestivamente iniziati. A seguito di costituzione del Comune e deposito, da parte di quest’ultimo, delle delibere di variante al Piano strutturale(n. 7 del 2007 e n. 14 del 2009), la società impugnava con distinto ricorso(n. 1009 del 2009) la sopravvenuta disciplina urbanistica. Venivano, altresì, proposti motivi aggiunti. Nel frattempo, l’autorità giudiziaria penale disponeva il dissequestro dell’area.
6. L’Amministrazione si costituiva sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso. Intervenivano ad opponendum i vicini che già avevano proposto ricorso contro i permessi di costruire e, ad adiuvandum, la soc. S.C.(che aveva stipulato contratto di appalto con la soc. M. per la realizzazione dell’intervento).
7. Il TAR della Toscana, con la sentenza impugnata, disattese le eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione resistente e dagli intervenienti ad opponendum, accoglieva il ricorso per le seguenti ragioni:
7.1. tempestività dell’inizio lavori, con riferimento ai lotti B, C e D, di cui ai permessi di costruzione nn. 43, 44 e 45 del 2006, in considerazione dell’atto di dissequestro e restituzione della proprietà dell’area al proprietario interessato del 18 aprile 2009 che ha affermato sussistere dal maggio 2006 al marzo 2007 una attività edilizia preparatoria, apprezzabile oggettivamente come volontà di costruire;
7.2. tempestività dell’inizio lavori, con riferimento al lotto A, di al permesso di costruire n. 80 del 2006, in quanto il titolo in variante n. 311 del 2007 riconosce che i lavori di cui al titolo originario erano iniziati tempestivamente;
Veniva, altresì, dichiarata l’inammissibilità dei motivi aggiunti, per difetto di legittimazione e di interesse e respinta la richiesta di risarcimento danni, per genericità.
8. Va preliminarmente esaminata la censura, contenuta in entrambi i ricorsi qui riuniti, di erroneità della sentenza nel capo relativo alla ammissibilità del ricorso di I grado per mancata notifica ai controinteressati, individuati nei soggetti che, a difesa dei loro diritti nascenti dalla vicinitas, avevano proposto autonomo ricorso avverso i titoli edilizi rilasciati alla soc.M. e che erano, altresì, intervenuti ad opponendum nel ricorso avverso i provvedimenti di decadenza.
La sentenza impugnata ha ritenuto che l’omessa notifica agli interventori, che il TAR qualifica come controinteressati in senso sostanziale, fosse stata sanata dalla costituzione in giudizio degli stessi.
La tesi dei primi giudici non può essere condivisa.
Invero, la giurisprudenza(Cons. Stato, IV Sez., n. 2923/09; 5863/04) ha affermato che, in linea di principio, non può disconoscersi che l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato (pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione) non si verifica nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa (Sez. VI, n. 2991 del 30 maggio 2003), non potendo, l’intervento in giudizio, porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione.
La medesima giurisprudenza ha avuto anche modo di avvertire che l’effetto sanante non si produce, nel caso di inesistenza della notificazione, allorché l’intervento spontaneo avvenga oltre il termine utile per la proposizione dell’impugnazione.
Al contrario, la giurisprudenza ha argomentato che, ove l’intervento ad opponendum si sia verificato nel segmento temporale fra la conoscenza del provvedimento impugnato ed i termini per la proposizione del ricorso, la spontaneità della costituzione, per di più intesa a tutelare, nel merito, gli interessi dell’opponente, rende superflua la notificazione, essendosi il contraddittorio, comunque, costituito, ed essendo, dunque, raggiunto lo scopo della prescrizione tassativa(cfr., in termini, decc. nn.. 2923/09 e 5863/04 citt.).
Nel caso di specie, l’intervento dei controinteressati è avvenuto in data 22 giugno 2009, dopo il decorso del termine per la notifica del ricorso ad almeno uno di essi (il ricorso è stato notificato il 27 febbraio 2009), di talchè la possibilità di sanatoria della mancata notificazione trovava, secondo la richiamata giurisprudenza, un limite temporale nel termine decadenziale di sessanta giorni entro il quale deve essere proposto ricorso avverso i provvedimenti lesivi.
D’altro canto, che la posizione dei vicini intervenienti ad opponendum fosse quella di controinteressati sostanziali lo dimostra sia il fatto che gli stessi avevano proposto ricorso contro i titoli abilitativi rilasciati alla società M.(notificato alla medesima, che quindi ben poteva dall’atto notificato agevolmente arguire a quale dei controinteressati notificare il ricorso avverso gli atti di decadenza dai titoli stessi, ancorchè non indicati nei provvedimenti) (Cons. St., IV sez., n. 2985/08), sia il fatto che l’impugnativa degli atti di decadenza, che poteva portare, in caso di esito positivo, alla reviviscenza dei titoli abilitativi avversati dai controinteressati, incideva su un tessuto di posizioni consolidate di interessi dei proprietari confinanti, che vedevano ridursi la complessiva fruibilità dei loro beni sotto il profilo ambientale e paesaggistico. E tale situazione consolidata non costituiva un interesse di mero fatto indistinto dalla generalità dei cittadini, ma si qualificava, invece, per la particolare qualificazione e individualità della posizione dei proprietari confinanti. Pertanto, il ricorso contro i provvedimenti di decadenza andava notificato a detti soggetti, che assumevano la veste di controinteressati.
La censura esaminata, va pertanto, accolta, con conseguente dichiarazione di inammissibilità del ricorso di I grado per mancata notifica ai controinteressati
La mancanza della precondizione processuale costituita dalla corretta instaurazione del contraddittorio esime il Collegio dall’esaminare le altre censure di rito(inammissibilità dei primi quattro motivi del ricorso M. per mancata impugnazione in parte qua dei permessi di costruire ed inammissibilità dell’intervento proposto dalla soc. Salemmo Costruzioni)proposte dal Comune appellante.
Quanto ai profili di merito delle censure dedotte in entrambi gli appelli, mette conto rilevarne comunque la fondatezza.
Per quanto riguarda, anzitutto, la questione se, ai fini della decorrenza del termine decadenziale di cui all’art. 15, comma 2, del DPR n. 380 del 2001 e all’art. 77, comma 3, L.R. n. 1 del 2005, potessero assumere rilevanza le opere demolitorie poste in essere sulla base della DIA presentata dalla società in data 12/1/06 si osserva quanto segue:
– con delibera C.C. n. 74 del 27/7/2005 il Comune di Forte dei Marmi approvava la variante al Regolamento urbanistico, individuando una zona di "sostituzione complessa" disciplinata dall’art. 7c delle NTA del Regolamento stesso;
– l’atto di governo, articolato su quattro lotti, consentiva la demolizione di gran parte delle volumetrie esistenti, la realizzazione di un edificio alberghiero(lotto A), di due ville unifamiliari(lotti B e C) ed il recupero di una unità abitativa(lotto D);
– il 12 gennaio 2006 la soc. M. presentava denuncia di inizio di attività per le opere di demolizione e, successivamente, indicava quale data di fine lavori il 6/2/2007;
– il Comune rilasciava i permessi di costruire n. 80 del 28 marzo 2006 per l’intervento relativo al lotto A; nn. 43, 44 e 45 del 15 febbraio 2006 per gli interventi di cui ai lotti B, C e D, prevedendo che i lavori avrebbero dovuto essere iniziati entro un anno dalla data di comunicazione del rilascio del permesso, pena la decadenza dal permesso stesso in caso di inosservanza dei predetti termini;
– la società ha comunicato la data del 14 febbraio 2007 per l’ inizio dei lavori relativi ai lotti B, C e D, mentre per il lotto A la data è stata individuata nel 26 marzo 2007;
– il 10 novembre 2007 il Comune ha rilasciato un permesso in variante non essenziale relativo al lotto A(modifiche interne al progettato fabbricato alberghiero);
– sopralluoghi effettuati dalla Polizia municipale ad oltre un anno dalla dichiarazione di inizio lavori (novembre 2008)hanno fatto constatare che la società non aveva realizzato gli interventi edilizi assentiti coi permessi di costruzione e hanno confermato quanto già verificato con sopralluoghi effettuati fra l’ottobre 2006 ed il novembre 2007 circa la avvenuta esecuzione delle sole opere di demolizione oggetto di distinto titolo abilitativo(DIA);
– ne seguivano i provvedimenti di decadenza dei permessi di costruire.
La società ha articolato le proprie difese attorno alla tesi dell’unicità dell’intervento edificatorio, di cui i lavori di demolizione posti in essere con DIA non sarebbero prodromici, bensì parte integrante.
Gli appellanti contestano tale tesi, offrendo argomentazioni in grado di disattenderla e che il Collegio condivide.
Invero, ancorchè si tratti di un intervento complesso di demolizione e ricostruzione, riconducibile ad una medesima previsione urbanistica, le diverse fasi della sua realizzazione sono sorrette da provvedimenti amministrativi distinti, ciascuno con proprie prescrizioni, finalità e decorrenza(in tal senso si era espressa anche l’autorità giudiziaria penale in sede di sequestro preventivo delle aree in questione). Essi sono a sé stanti rispetto alla procedura di dichiarazione di inizio di attività, che ha avuto un inizio ed una fine regolari e che non può essere utilizzata per avvalorare la regolarità delle fasi successive dell’intervento, disciplinate da provvedimenti distinti, relativi ai singoli lotti.
Peraltro, di tale separatezza di procedure costituisce riprova il fatto che tutte le dichiarazioni di inizio lavori sono successive alla dichiarazione di fine dei lavori oggetto dell’intervento assentito con DIA: la società stessa ha dichiarato l’inizio dell’intervento edificatorio a conclusione dei lavori di demolizione e a seguito del rilascio di distinti titoli abilitativi.
Per quanto riguarda, poi, quella parte della decisione impugnata, contestata in entrambi gli appelli, che ritiene rilevante, quanto ai lotti B, C e D, quanto espresso nell’atto del 18 aprile 2009 con il quale il Procuratore della Repubblica di Lucca ha disposto il dissequestro delle aree e la restituzione ai proprietari delle stesse rilevando che dal maggio 2006 al marzo 2007, e quindi anche dal febbraio 2007, al quale risale il dichiarato inizio lavori, al marzo 2007 era stata compiuta un’attività edilizia preparatoria, apprezzabile oggettivamente come manifestazione della volontà costruttiva; per quanto concerne la realizzazione dell’albergo sul lotto A, che l’Amministrazione avrebbe espressamente riconosciuto l’inizio tempestivo dell’attività edificatoria, va osservato che le attività cui l’autorità penale fa riferimento dal maggio 2006 al marzo 2007 non possono che riferirsi alle non contestate demolizioni, denunciate con DIA del 12/1/2006. Infatti, le denuncie di inizio lavori per i lotti B, C e D risalgono al 14 febbraio 2007 e al 26 marzo 2007 per il lotto A, ma i relativi lavori sono stati avviati solo successivamente e tardivamente, come risulta dagli atti di causa e dai verbali di sopralluogo.
Peraltro, la stessa autorità giudiziaria penale, in composizione collegiale, in sede di dissequestro delle aree del lotto A(perché ritenuta non oggetto a richiesta di sequestro)è pervenuta a conclusioni opposte.
D’altro canto, la potestà amministrativa opera in sfera diversa da quella che inerisce al magistero penale, tant’è che di regola anche le formule assolutorie, fatta eccezione della pronuncia perché il fatto non sussiste, ovvero l’imputato non lo ha commesso, non precludono l’ingresso dell’azione amministrativa a fini suoi propri(così, in fattispecie riguardante il procedimento disciplinare, A.P. n. 10 del 2006), con esclusione di una automatica rilevanza dei fatti accertati in un procedimento penale in altri procedimenti.
Deve, quindi, affermarsi che la Società, pur avendo regolarmente comunicato l’inizio dei lavori, non ha dato tempestivamente seguito alle attività edilizie nel termine previsto.
Ne consegue la legittimità dei provvedimenti di decadenza dei titoli abilitativi adottati dall’Amministrazione comunale, sia sulla base dei numerosi sopralluoghi della Polizia municipale, la cui attendibilità non è stata sufficientemente contestata dalla società M., che hanno accertato l’inerzia della stessa, sia perché le risultanze penali, peraltro fra loro in contrasto, prese a base della decisione di I grado, non consentono di raggiungere una inequivoca certezza circa la tempestività degli interventi edificatori(con particolare riferimento al lotto A).
9. Per le suesposte considerazioni, gli appelli qui riuniti vanno accolti, con conseguente riforma della sentenza impugnata.
Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione dei medesimi, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di I grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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