Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
i Romanelli e Pafundi;
Svolgimento del processo
Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte gli attuali appellanti signori S. e altri, agivano per l’annullamento della deliberazione del 17 febbraio 2003 con cui la Giunta della regione Piemonte aveva approvato la variante 1/95 del PRGC del Comune di Barbania, nonché degli atti preparatori e connessi tra cui la relazione della Regione Piemonte 11.11.1998 e le deliberazioni del Consiglio Comunale di Barbania 25.2.2000 n.19 e 27.9.2002 n.24, lamentando i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili.
I ricorrenti esponevano in punto di fatto che: 1) erano proprietari di distinti lotti di terreno ricadenti in area C13 del piano; 2) in sede di adozione della variante al medesimo strumento l’amministrazione aveva previsto per i sedimi la tipizzazione come zona di completamento, in quanto coerente con la preesistente edificazione e quindi aveva consentito la edificabilità di aree prima di destinazione agricola; 3) l’atto comunale era stato poi inviato alla Regione per la necessaria approvazione ma nel corso del procedimento apposito era intervenuta una richiesta della amministrazione regionale, che aveva ritenuto tale mutamento della natura urbanistica non coerente con il disegno generale della variante; 4) il Comune aveva recepito tale orientamento rideliberando sulla variante, che poi era stata approvata in via definitiva dalla Regione.
Il giudice di primo grado, dopo avere respinto la proposta eccezione di tardività – perché faceva decorrere il termine dalla pubblicazione sull’albo pretorio, mentre la delibera regionale era stata pubblicata sul bollettino ufficiale in data 27.2.2003 e il ricorso era stato notificato in data 6 maggio 2003 – riteneva infondato il motivo di censura che lamentava la mancata adozione della procedura aggravata per l’approvazione del piano regolatore, sollevato perché sarebbero stati stralciati sette lotti, e quindi erano state mutate le caratteristiche essenziali quantitative e strutturali del Piano e i suoi criteri di impostazione.
Secondo il primo giudice, pur considerando le variazioni previste dalla variante, si trattava di solo una piccola parte della ridefinizione delle aree residenziali a cui la variante aveva posto mano e la nuova qualificazione delle aree era risultata difficilmente compatibile con le innovazioni che avevano ispirato la modificazione dello strumento.
Il primo giudice rigettava in quanto infondato anche il motivo con il quale si lamentavano vizi procedimentali, compresa la mancata pronuncia di risposta sulle osservazioni proposte dai cittadini al progetto di variante.
Avverso tale sentenza, ritenendola errata e ingiusta, propongono appello i ricorrenti di prime cure, affidandosi ai seguenti motivi.
Con il primo motivo di appello si deduce la illegittimità della mancata ripubblicazione del piano: si sostiene che secondo la normativa regionale in materia, in caso di modifiche proposte dall’ente approvante che mutano parzialmente le caratteristiche del piano, il Comune procede alla rielaborazione parziale del Piano, ripubblicandolo per le osservazioni e quindi riadottandolo (commi 15, 16 e 17 L.r.5671977); pertanto doveva essere effettuata una ripubblicazione del piano, non trattandosi di modifiche marginali ma di modifiche importanti e sostanziali, lesive degli interessi dei singoli; d’altronde la Regione ha chiesto di apportare modifiche richiamando espressamente il comma 13 dell’art. 15 della l.r.56 del 1977, ma non ha provveduto a ripubblicare e riadottare la variante, trattasi di modifica sostanziale, che riguarda lo stralcio di ben sette nuove aree di completamento eliminandone la prima prevista edificabilità; né, d’altronde, l’argomento utilizzato dal primo giudice, secondo cui la nuova qualificazione era difficilmente compatibile con le innovazioni che avevano ispirato la modificazione dello strumento, poteva essere sufficiente a giustificare la mancata adozione della necessaria procedura aggravata.
Con il secondo motivo di appello si lamenta la violazione dei diritti partecipativi, in quanto alle osservazioni irrituali formulate dai cittadini il Comune non ha dato risposta; si contesta anche l’argomento del primo giudice, secondo cui le controdeduzioni alle osservazioni erano state fatte alla Regione e il Comune le aveva poi fatte proprie.
Con ultimo motivo, si deduce la eccessiva tardività con la quale è intervenuta la determinazione contestata.
Si è costituito il Comune di Barbania chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo appello incidentale invocando la tardività del ricorso originario perché i medesimi ricorrenti, nel ricorso, avevano dato atto esplicitamente atto – assumendone la conoscenza – della avvenuta pubblicazione dello stesso provvedimento sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte in data 27 febbraio 2003.
Si è costituita altresì la Regione Piemonte chiedendo il rigetto dell’appello.
Alla udienza pubblica dell’8 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1.Si può prescindere dall’esame dell’appello incidentale con il quale il Comune di Barbania ha impugnato il capo di sentenza che ha respinto la eccezione di tardività rispetto alla proposizione del ricorso originario, in quanto i medesimi ricorrenti, nel ricorso, avrebbero dato atto esplicitamente atto – assumendone la conoscenza – della avvenuta pubblicazione dello stesso provvedimento sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte in data 27 febbraio 2003.
Si osserva però per completezza che l’art. 18 della legge urbanistica regionale n.56 del 1977 dispone che il Comune interessato, successivamente alla pubblicazione del P.R.G. per estratto sul BUR, è tenuto alla affissione all’albo pretorio, per quindici giorni consecutivi, di un avviso che attesti il deposito in continua visione degli elaborati del Piano stesso ai sensi dell’art. 15 (terzo comma). Precisa che dalla scadenza del periodo di affissione di cui al precedente terzo comma decorrono i termini per la impugnazione del Piano (quinto comma).
Nella specie l’avviso da parte del Sindaco del Comune di Barbania è stato pubblicato dal 6 marzo 2003 al 20 marzo 2003. Il ricorso è stato notificato in data 5 maggio 2003 e 6 maggio 2003 e quindi è stato proposto nei termini.
Non rileva quanto dedotto in relazione al fatto che la pubblicazione sul BUR sia avvenuta in data 27 febbraio 2003 e che a quella data la delibera regionale, per espressa indicazione dei ricorrenti, sarebbe conosciuta, in quanto – in disparte la previsione regionale, che ricollega specificamente alla affissione all’albo pretorio la decorrenza del termine de quo – la data di pubblicazione della delibera di approvazione regionale è stata conosciuta dai ricorrenti interessati proprio dalla lettura dell’avviso ad opera del Sindaco.
2. Con il primo motivo di appello si deduce, da parte di S. e altri, la illegittimità della mancata ripubblicazione del piano: si sostiene che secondo la normativa regionale in materia, in caso di modifiche proposte dall’ente approvante che mutano parzialmente le caratteristiche del piano, il Comune procede alla rielaborazione parziale del Piano, ripubblicandolo per le osservazioni e quindi riadottandolo (commi 15, 16 e 17 L.r.56/1977, articolo 13); pertanto doveva essere effettuata una ripubblicazione del piano, non trattandosi di modifiche marginali, ma lesive degli interessi dei singoli; d’altronde la Regione ha chiesto di apportare modifiche richiamando espressamente il comma 13 dell’art. 15 della l.r.56 del 1977, ma non ha provveduto a ripubblicare e riadottare la variante; trattasi di modifica sostanziale, perché riguardava lo stralcio di ben sette nuove aree di completamento eliminandone la prima prevista edificabilità; né, d’altronde, l’argomento utilizzato dal primo giudice, secondo cui la nuova qualificazione era difficilmente compatibile con le innovazioni che avevano ispirato la modificazione dello strumento, poteva essere sufficiente a giustificare la mancata adozione della necessaria procedura aggravata.
La censura consiste sostanzialmente nel pretendere che fosse effettuata la ripubblicazione del piano, trattandosi di modifiche sostanziali.
Il motivo è infondato.
In linea di principio, se la pubblicazione del progetto di piano regolatore generale prevista dalle diverse e concordanti leggi regionali è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano quale adottato dal Comune, essa non è richiesta di regola per le successive fasi del procedimento, anche se il piano risulti modificato a seguito dell’accoglimento di alcune osservazioni o modifiche introdotte in sede di approvazione regionale, salvo che si tratti di modifiche tali da stravolgere il piano e comportare nella sostanza una nuova adozione (in tal senso, Consiglio di Stato, IV, 13 luglio 2010).
In coerenza con tale principio, la legge regionale all’art. 15 commi da 15 a 17 prevede il procedimento aggravato di rielaborazione di piani che richiedono modifiche sostanziali di carattere quantitativo, strutturale e distributivo.
Nella specie, il progetto iniziale conteneva un mutamento del regime giuridico dei terreni di proprietà degli appellanti, sicchè i sedimi in precedenza agricoli sarebbero divenuti edificabili; la variante prevedeva inoltre quanto segue: 1) la modificazione del settore residenziale con il reperimento di nuove aree di intervento e la ridefinizione di taluni ambiti di completamento; 2) la modificazione del settore produttivo, con l’ampliamento delle attività esistenti e la definizione di nuove aree di completamento ed espansione; 3) il ridimensionamento di parte del settore infrastrutturale e il reperimento di nuovi spazi pubblici; 4) l’ampliamento di un insediamento rurale preesistente e la creazione di ulteriori analoghi nuclei; 5) la previsione di una circonvallazione a nordest.
Le innovazioni alle quali ambivano gli interessati erano una piccola parte della ridefinizione delle aree residenziali contenute nella proposta di variante; la Regione ha considerato quelle modifiche proposte dal Comune sotto il punto di vista della congruenza con il disegno ispiratore globale, ritenendo che la nuova qualificazione edificatoria alle aree agricole fosse difficilmente compatibile con le innovazioni che avevano ispirato tale proposta modificazione.
Considerato l’oggetto complessivo della variante proposta e i diversi settori di cui si occupava, tali modifiche delle modifiche proposte, non condivise dalla Regione, avevano nel complesso una valenza marginale, che non può farle ritenere di tipo sostanziale.
D’altronde, la parte appellante – che appunta la sua censura sulla esigenza di ripubblicazione della proposta variante – non è in grado di indicare in che modo la permanenza del carattere agricolo dei terreni in questione dovrebbe alterare il disegno complessivo proposto con la variante.
E’ vero che, nel caso l’Amministrazione comunale, nel corso dell’"iter" di approvazione del p.r.g., introduca modifiche sostanziali all’assetto disposto dall’atto di pianificazione inizialmente reso noto, grava su di essa l’obbligo di procedere ad una nuova pubblicazione del piano, allo scopo di consentire ai privati interessati l’esercizio del diritto di partecipazione sancito dall’art. 9 della l. urb., con la conseguenza che l’omesso adempimento di tale obbligo postula l’illegittimità della delibera di approvazione del piano regolatore (in tal senso, Consiglio Stato, sez. IV, 20 settembre 2005, n. 4819).
Tuttavia, in contrario, le modifiche introdotte d’ufficio dalla Regione in sede di approvazione del P.R.G., ove non riguardanti innovazioni sostanziali, come nella specie, non richiedono la rinnovazione degli adempimenti procedimentali relativi alla pubblicazione del Piano (Consiglio Stato, sez. III, 24 marzo 2009, n. 617).
Nel procedimento di formazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, la pubblicazione è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte degli interessati al progetto di piano adottato dal Comune ma, di regola, non è richiesta per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell’accoglimento di talune osservazioni (o di modifiche in sede di approvazione regionale), se non quando l’accoglimento delle osservazioni (o l’intervento regionale) abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano stesso, nel qual caso occorre una nuova pubblicazione per consentire la presentazione di nuove osservazioni.
La pubblicazione del progetto di piano regolatore generale prevista dalle diverse e concordanti norme regionali è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano quale adottato dal Comune, ma non è richiesta, di regola, per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell’accoglimento di alcune osservazioni o di modifiche introdotte in sede di approvazione regionale, salvo che si tratti di modifiche tali da stravolgere il piano e comportare nella sostanza una nuova adozione (così anche Consiglio Stato, IV, 13 luglio 2010, n.4546).
Nei procedimenti di formazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, la pubblicazione è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte degli interessati al progetto di piano adottato dal Comune ma, di regola, non è richiesta per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell’accoglimento di talune osservazioni (o di modifiche in sede di approvazione regionale); solo qualora l’accoglimento delle osservazioni (o l’intervento regionale) abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano stesso, occorre una nuova pubblicazione per consentire la presentazione di nuove osservazioni.
E’ richiesto ai fini di legittimità del piano regolatore, la ripubblicazione dello strumento urbanistico, volto a consentire agli interessati di esporre le loro osservazioni in ordine alle innovazioni introdotte, soltanto qualora le variazioni apportate siano di rilevante entità, conseguenti a scelte discrezionali dell’amministrazione che approva il progetto di piano e tali da configurare una nuova adozione dello strumento "in itinere" (Consiglio Stato, IV, 25 settembre 2002, n.4902).
Nella specie, inoltre, va aggiunto che gli interessati – se il loro interesse alla ripubblicazione della proposta di variante era consistente nella esigenza di partecipare ancora al procedimento, come si desume dal successivo motivo di appello – hanno abbondantemente partecipato al procedimento, tanto che hanno proposto ulteriori osservazioni alle modifiche proposte dalla Regione, e lamentano proprio per ciò una mancata adeguata risposta e controdeduzione alle loro osservazioni.
3.Infatti, con l’altro motivo di appello si lamenta la violazione dei diritti partecipativi: alle osservazioni irrituali formulate dai cittadini il Comune non avrebbe dato risposta; si contesta anche l’argomento del primo giudice, secondo cui le controdeduzioni alle osservazioni erano state fatte alla Regione e il Comune le aveva poi fatte proprie.
Il motivo è infondato.
Con la delibera n.19 del 25 maggio 2000 il Consiglio Comunale di Barbania si è pronunciato sulle osservazioni proposte (anche dalla Regione) al progetto di variante; la determinazione consiliare menziona l’espostoosservazione degli appellanti e affida la ulteriore controdeduzione e risposta, rispetto alle modifiche proposte dalla Regione, alle controdeduzioni preparate dai tecnici progettisti, assumendole quindi a motivazione legittima per relationem.
La stessa parte appellante non contesta che le controdeduzioni dei tecnici progettisti, sia pure rispondendo, si assume, non alle osservazioni (irrituali) degli interessati, ma alla modifica proposta dalla Regione, si siano comunque espresse in ordine alla edificabilità o meno dei terreni agricoli in questione, sicchè farne derivare un difetto di adeguata esposizione della motivazione sarebbe errato e sproporzionato.
D’altronde, le osservazioni presentate dai cittadini dopo l’adozione del piano regolatore generale costituiscono meri apporti collaborativi alle scelte urbanistiche dell’Amministrazione, la quale, se è tenuta ad esaminarle, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano (Consiglio Stato, IV, 12 maggio 2010, n.2842).
4. E’ infondato anche l’ultimo motivo di appello, con il quale si deduce il difetto di motivazione in relazione alla eccesiva dilatazione dei tempi, in quanto né i termini sono rappresentati come perentori né sussiste in linea di principio un obbligo di motivazione rispetto alla eccessiva durata del procedimento.
5. Sulla base delle sopra esposte considerazioni, l’appello deve essere respinto.
La condanna alle spese del presente grado di giudizio segue il principio della soccombenza; le spese sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, così provvede:
rigetta l’appello, confermando la impugnata sentenza. Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidandole in complessivi euro quattromila, di cui duemila a favore del Comune appellato e duemila a favore della Regione Piemonte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.