Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. E’ impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio n. 6113 del 6 luglio 2007, che ha accolto in parte (nei limiti della eccepita prescrizione) il ricorso n. 1591 del 2001 proposto dagli odierni appellati per l’accertamento del diritto di costoro a conseguire l’indennità per servizi esterni prevista dall’art. 12 del d.P.R. n. 147 del 5 giugno 1990 (così come successivamente modificato e sostituito dall’art. 9 del d.P.R. n. 395 del 1995, dall’art. 11 del d.P.R. n. 254 del 1999 e dall’art. 9 del d.P.R. n. 164 del 2002).
2. Deduce l’Amministrazione appellante la erroneità della gravata sentenza, che avrebbe ritenuto fondata la pretesa dei ricorrenti di primo grado pur in carenza dei presupposti, processuali e sostanziali, per l’accoglimento della domanda. In particolare, l’Amministrazione torna ad eccepire in questo grado di giudizio la inammissibilità del ricorso collettivo proposto in primo grado dagli odierni appellati per assoluta genericità della causa petendi, nonché per intervenuta prescrizione annuale della pretesa pecuniaria fatta valere (trattandosi di somme dovute a cadenze temporali non superiori al mese) e, da ultimo, la carenza delle condizioni legittimanti la richiesta di corresponsione della rivendicata indennità per servizi esterni, anche alla luce della costante giurisprudenza del Consiglio di Stato nella materia.
3. Si sono costituiti in giudizio gli appellati (in epigrafe nominativamente indicati) per resistere al ricorso e per chiederne la reiezione.
In esito all’udienza camerale del 6 novembre 2007, veniva adottata ordinanza di sospensione della esecutività della impugnata sentenza.
4. All’udienza pubblica del 1° febbraio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la sentenza.
5. L’appello è fondato e va accolto.
5.1. Anzitutto va condivisa la preliminare censura di inammissibilità del ricorso di primo grado, erroneamente disattesa dai giudici di primo grado, svolta dalla Amministrazione appellante sotto il profilo della genericità del ricorso collettivo introdotto dalle odierne parti appellate, avuto riguardo agli elementi costitutivi della domanda (in particolare, ai fatti costitutivi della causa petendi).
5.2. I ricorrenti di primo grado hanno infatti genericamente dedotto di aver svolto servizi esterni espletati fuori dalla sede di servizio, senza tuttavia specificare per quali periodi ciascuno di loro è stato impegnato in detti servizi; né sono stati indicati i turni (richiesti dall’art. 12 del d.P.R. 5 giugno 1990, n. 147), stabili e periodici, nell’ambito dei quali detti servizi sarebbero stati prestati e, soprattutto, sulla scorta di quali ordini formali di servizio i servizi esterni sarebbero stati espletati.
A fronte di tale carenza strutturale della domanda attorea, vieppiù resa evidente dalla natura collettiva del ricorso di primo grado (che imponeva la specifica indicazione, per ciascuno dei ricorrenti, degli elementi suindicati), ritiene il Collegio che il ricorso di primo grado va ritenuto inammissibile, dato che l’attenuazione, nel processo amministrativo, del principio dispositivo non può tradursi in uno svuotamento dell’onere probatorio e del connesso dovere di allegare, con specificità e precisione, i fatti costitutivi della domanda.
5.3 D’altronde, la ragione sottesa alla attenuazione dell’onere probatorio nel sistema giustiziale amministrativo (ed alla applicazione del principio cosiddetto dispositivoacquisitivo) risiede notoriamente nella asimmetria informativa e dispositiva (soprattutto con riguardo all’accesso al materiale probatorio) in cui tendenzialmente versa la parte privata rispetto alla parte pubblica, quando si tratti dell’esercizio del potere pubblico.
Ora, tutte le volte in cui tale ragione giustificatrice della deroga alle ordinarie regole processuali non soccorre, in quanto l’interessato può indicare quali circostanze di fatto lo abbiano riguardato, non vi è ragione di disattendere il principio fondamentale che impone all’attore di allegare, sia pure sinteticamente, i fatti costitutivi della domanda.
5.4 Nel caso in esame nessun ostacolo si frapponeva in concreto a che gli originari ricorrenti corredassero la domanda giudiziale di ogni utile indicazione o elemento fattuale per consentire al giudicante di apprezzarne il fondamento.
5.5. Né è condivisibile quanto sul punto affermato dal Tar, per il quale l’Amministrazione – "in possesso di tutta la documentazione necessaria per verificare il fondamento della domanda" – avrebbe dovuto nel corso del giudizio indicare gli specifici elementi costitutivi della causa petendi (epoca di svolgimento dei servizi esterni, natura degli stessi, organizzazione dei servizi secondo turni di lavoro, ordini di servizio di adibizione del personale a tali turni di lavoro etc).
Tale impostazione non appare condivisibile, poiché i ricorrenti in primo grado si sono limitati ad affermare lo svolgimento dei lavori del servizio esterno sotto il profilo materiale, senza fornire – tanto meno con riferimento alle singole posizioni – alcuno specifico elemento al riguardo, né sotto il profilo del richiamo a date o ad orari in cui sarebbe stato svolto il servizio, né sotto quello probatorio.
In tal modo, il ricorso di primo grado risulta generico e in contrasto con il principio generale per cui vanno quanto meno indicati i fatti che costituiscono il fondamento della domanda.
5.6. Peraltro, l’incertezza sulla natura specifica dei servizi distintamente e asseritamente svolti da ciascuno degli odierni appellati assume altresì rilievo, in senso negativo, anche ai fini della definizione della controversia nel merito, anche ad ammettere che si possa accedere al suo esame.
5.7. Come evidenziato dall’Amministrazione appellante, invero, il servizio esterno, in relazione al quale l’art. 12 del d.P.R. n. 147 del 1990 e l’art. 9 del d.P.R. n. 395 del 1995 prevedevano la corresponsione di una speciale indennità, era quello caratterizzato da una condizione di particolare disagio per il personale dipendente, derivante dall’esposizione a particolari agenti atmosferici ed a specifici rischi.
Come ha chiarito la giurisprudenza di questo Consiglio, tale indennità non spettava per il solo fatto che l’attività lavorativa fosse svolta fisicamente al di fuori dei locali dell’ufficio di appartenenza, verificandosi altrimenti l’evidente snaturamento della sua finalità (in tal senso, Sez. VI, 28 settembre 2006, nn. 5692/5694; Sez. II, 28 luglio 1998, parere n. 1252/1997; cfr. anche la più recente decisione della Sezione n. 2294 dell’11 maggio 2007).
5.8. Le richiamate decisioni di questo Consiglio hanno evidenziato che è stato l’art. 11, comma 1, del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254 ad estendere il compenso di cui all’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 395 del 1995 (compenso giornaliero al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio), anche al personale di polizia impegnato in attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e telecomunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno degli uffici o presso enti e strutture di terzi; tale disposizione ha tuttavia disposto che l’operatività dell’estensione dovesse decorrere dal 1° giugno 1999.
Inoltre, soltanto con l’art. 9 del d.P.R. 18 giugno 2002, n. 164, il riconoscimento ai fini economici dei suddetti servizi esterni è stato ulteriormente esteso anche ai servizi di durata inferiore all’orario obbligatorio giornaliero (purché non inferiore alle tre ore continuative).
5.9. Ora, alla luce di tali previsioni normative e della costante interpretazione che ne è stata data sul piano della loro efficacia intertemporale, e come è stato correttamente evidenziato dalle circolari interpretative adottate dal Ministero dell’interno (in particolare, dalla circolare ministeriale del 20 dicembre 1999), si deve concludere che i servizi genericamente indicati dagli originari ricorrenti, in quanto rientranti nella categoria contemplata dal citato d.P.R. n. 254 del 1999 (essenzialmente, servizi di scorta, vigilanza, lotta alla criminalità, etc.) non potrebbero in ogni caso generare, da parte degli odierni appellati, pretese patrimoniali decorrenti dalla entrata in vigore del d.P.R. n.147 del 1990 (non essendo originariamente contemplati tra i servizi esterni remunerabili).
Inoltre, la mancata individuazione di tali servizi non consente di operare la necessaria selezione imposta dal diverso campo applicativo delle richiamate disposizione) in ordine alla loro durata giornaliera, pur rilevante – per quanto detto – ai fini della ammissione o meno degli stessi a remunerazione (dato che a decorrere dal 1° giugno 1999 il servizio esterno doveva coincidere, nella sua durata, con l’orario obbligatorio giornaliero e soltanto con l’entrata in vigore del d.P.R. n. 164 del 2002 lo stesso poteva anche avere durata minore, purché non inferiore alle tre ore continuative).
In definitiva, l’appello in epigrafe risulta fondato e va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.
6. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello n. 7971 del 2007, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna gli appellati costituiti, in solido tra loro, a rivalere l’Amministrazione appellante delle spese e competenze dei due gradi di giudizio, che liquida in Euro 200,00 (duecento/00) per ciascun soggetto appellato, oltre IVA e CAP come per legge, con vincolo di solidarietà tra tutti gli appellati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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