Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 23.7.2008 e depositato presso la Segreteria della Sezione il 19.8.2008, E.C. SRL impugna il provvedimento, in data 4.6.2008, del Dirigente del Dipartimento politiche del territorio del Comune di Montichiari recante il diniego di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione, in via Bellandi n. 26, di un nuovo edificio residenziale.
La ricorrente articola le seguenti doglianze:
1)Violazione dell’art. 12 DPR 6.6.20011 n. 380 e art. 36 L.R. 11.3.2005 n. 12; sostenendo che, in forza delle predette disposizioni, la misura di salvaguardia non può eccedere il termine di tre anni;
2) Violazione del combinato disposto dell’art. 12 c. 3 TU edilizia e art. 14 L.R. 5/2007; dovendosi ritenere l’opera proposta conforme agli strumenti urbanistici e non in contrasto con lo schema di piano territoriale d’area;
3) Eccesso di potere per insufficienza della motivazione; lamentando la mancata esplicitazione delle ragioni della assunta non compatibilità dell’intervento;
4) Eccesso di potere per carenza istruttoria; per non avere effettuato l’Amministrazione alcuna verifica in ordine alla compatibilità con le previsioni del progetto di piano d’area.
5) Questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 della L.R. 27.2.2007 n. 5, come modificata dalla L.R. n. 5 del 2008 in relazione agli artt. 3, 41, 42, 43, (recte 97), 117 Cost.
La ricorrente formula altresì richiesta di risarcimento del danno in forma specifica e riserva di agire per eventuali ulteriori danni.
Non si sono costituiti in giudizio il Comune e la Provincia di Brescia, si è invece costituita la Regione.
Alla Camera di consiglio del 28.8.2008 (ord. N. 659/08) la Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione degli effetti dell’atto impugnato.
In vista della pubblica udienza le parti costituite hanno depositato documenti ed illustrato con memorie le rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza del 12.1.2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso all’esame, E.C. SRL impugna il provvedimento del Dirigente del Dipartimento politiche del territorio del Comune di Montichiari di diniego di permesso di costruire per la realizzazione di un nuovo edificio residenziale in via Bellandi n. 26, di cui alla domanda presentata in data 24.4.2008 (assunta al prot. n.14063).
In punto di fatto, la ricorrente evidenzia:
– di essere proprietaria di un" area in località Bellandi, azzonata dal PRG vigente come B2 "residenziale di completamento semintensivo", acquistata in data 6.7.2006 (doc. 1) e di aver stipulato il 26.7.2006 contratto di mutuo fondiario (doc. n. 2) in vista dell’edificazione sullo stesso;
– che detto terreno risulta ricompreso all’interno della zona delimitata dall’art. 100, secondo comma, delle NTA del PTCP approvato dalla Provincia di Brescia il 21.4.2004 ("nelle aree interne al poligono delimitato: a nord, dalla poligonale di cui alla Tav. 1.1.; ad est, dalla ex S.S. 236 "Goitese", a sud, dalla ex S.S. 668 "Lenese"; a ovest, dalla linea ferroviaria Brescia- Parma – così come riportati nella tavola stessa," per la quale "fino all’approvazione del Piano Territoriale d’Area per l’aeroporto G. D’annunzio o di specifici Accordi di programma, e comunque non oltre tre anni dall’approvazione del PTCP" si prevede che "l’attività edificatoria è ammessa limitatamente agli interventi di manutenzione, restauro e ristrutturazione edilizia degli edifici esistenti senza mutamenti di destinazione d’uso a scopo residenziale; s’intendono altresì operanti, nelle more suddette, le servitù attualmente in essere per gli aeroporti civili e militari";
– che l’art. 52 delle NTA del vigente PRG di Montichiari (cfr. il doc. 5) riprende testualmente detta disposizione del PTCP;
– che la Provincia di Brescia – alla quale la Regione con delibera G.R. n. VII/7062 del 23.11.2001 ha delegato il compito di procedere alla redazione del Piano d’area – con la delibera consiliare n. 22 del 29.6.2006 (doc. 6) ha preso atto, ai sensi dell’art. 21 della L.R. n. 12/05, dello schema di piano d’area, nel quale il terreno di proprietà ricade nella "zona blu", relativamente alla quale (art. 17) è ammessa la possibilità di completare le previsioni dei PRG vigenti;
– che, nell’imminenza della scadenza del regime di salvaguardia, la Regione Lombardia ha emanato la L.R. 27.2.2007 n. 5, con la quale, all’art. 14 (recante la rubrica "Disposizioni di salvaguardia per l’aeroporto di Montichiari") si dispone: "Al fine di non compromettere il potenziamento dell’aeroporto di Montichiari, secondo quanto previsto dagli strumenti della programmazione regionale, fino all’entrata in vigore del relativo piano territoriale regionale d’area ai sensi dell’articolo 20 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) e comunque non oltre quindici mesi dall’entrata in vigore della presente disposizione, si applicano le disposizioni di salvaguardia di cui al presente articolo."
– che successivamente, con l’art.14 della L.R. 31.3.2008 n. 5, la norma veniva ancora prorogata sino al 31.12.2008.
Tanto premesso, E.C. SRL pone in luce:
– che, in data 24.4.2008, non potendo più protrarre la realizzazione della costruzione preventivata, per la quale aveva contratto un oneroso mutuo fondiario, presentava domanda di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di un nuovo edificio residenziale di cui alle allegate tavole progettuali (doc. n. 10 della ricorrente);
– che il Dipartimento politiche del territorio del Comune di Montichiari – con nota 7.5.2008 n. 1506 (doc. 11 della ricorrente) – le comunicava, ex art. 10 bis L. n. 241/1990, che il permesso di costruire, non poteva essere accolto in quanto: "L’intervento è compreso entro il perimetro del piano d’area (art. 20 L.R. n. 12/2005) dell’aeroporto di Montichiari nel quale non sono consentiti nuovi interventi se non quelli previsti da piani attuativi (P.L.) vigenti così come dispone l’art. 100 del PTCP e successive conferme ed integrazioni (L.R. n. 5/2007 e L.R. n. 5/2008)", con invito a trasmettere osservazioni entro 10 giorni (doc. n. 11 della ric.);
– di aver, con nota in data 20.5.2008, evidenziato al Comune che la proroga del termine da aprile 2007 a giugno 2008 così come quella al dicembre 2008, risultava "palesemente incostituzionale";
– che il Comune – con l’ impugnato provvedimento in data 4.6.2008 – opponeva il diniego definitivo, rilevando che "le considerazioni presentate (in data 21.5.2008, prot. 16729) non consentono di disapplicare la disciplina normativa sovraordinata che impone il divieto di nuove edificazioni nell’ambito del piano d’area (art. 20 L.R. n. 12/2005) dell’aeroporto di Montichiari, divieto introdotto dall’art. 100 del PTCP, recepito all’art. 52 delle Norme tecniche di attuazione del vigente PRG e successivamente confermato con le LL.RR. n. 5/2007 e 5/2008".
La ricorrente avverso il predetto diniego articola quattro distinti motivi di censura.
Per ragioni d’ordine logico occorre previamente disaminare le doglianze di cui al secondo, terzo e quarto motivo, con le quali – sul presupposto che l’opera da realizzarsi sarebbe conforme agli strumenti urbanistici e non in contrasto con lo schema di piano territoriale d’area – si lamenta la carenza istruttoria e l’insufficienza della motivazione, rilevando che l’Amministrazione non ha effettuato alcuna verifica in ordine alla compatibilità con le previsioni del progetto di piano d’area.
Le doglianze vanno disattese.
L’argomentazione da cui muove la ricorrente risulta in palese contrasto con il dato normativo.
L’art.14 della L.R. 27.2.2007 n. 5 – "Disposizioni di salvaguardia per l’aeroporto di Montichiari" – dispone, al secondo comma, che: "Nell’ambito individuato dal comma 5 è vietato ogni intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ad eccezione dei seguenti interventi relativi a edifici esistenti:
a) manutenzione ordinaria e straordinaria;
b) restauro e risanamento conservativo;
c) ristrutturazione edilizia non comportante cambio di destinazione d’uso in senso residenziale;
cbis) ampliamenti previsti negli strumenti urbanistici vigenti, non comportanti cambio di destinazione d’uso, sino ad un massimo del 20 per cento della superficie lorda di pavimento (SLP) per le attività produttive, e sino ad un massimo del 10 per cento della superficie lorda di pavimento (SLP) per la funzione residenziale, senza possibilità di incremento delle unità immobiliari."
Il terzo comma dispone che: "Sono comunque fatte salve:
a) la possibilità di realizzare interventi strettamente connessi all’esercizio delle attività aeroportuali attuali;
b) la realizzazione degli interventi già assentiti e di quelli previsti da piani urbanisticoedilizi attuativi vigenti".
Infine, il quarto comma prevede che: "Sono altresì possibili, previa deliberazione del Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, attestante la sussistenza di condizioni di compatibilità rispetto al potenziamento dell’aeroporto:
a) l’attuazione delle previsioni di strumenti di pianificazione approvati dalla Regione;
b) l’approvazione e la successiva attuazione di accordi di programma di rilevanza regionale, già avviati alla data di entrata in vigore della presente disposizione;
c) l’autorizzazione e la successiva attuazione di iniziative finalizzate al recupero e/o smaltimento dei rifiuti".
In altri termini, l’art. 14 della L.R.. 27.2.2007 n. 5 è chiaro nel vietare (al secondo comma) "ogni intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio", eccettuando da tale divieto solo gli interventi espressamente (e quindi tassativamente) elencati alla lettere a) b) c) e cbis), nonché quelli specifici di cui ai successivi commi 3 e 4.
L’intervento in questione, la realizzazione di una nuova costruzione, non è pacificamente riconducibile a nessuna di dette ipotesi normative.
Del tutto irrilevante risulta la circostanza, evidenziata con il secondo motivo, della riconduzione della superficie edificabile in questione nell’ambito della "zona blu", dello schema di piano d’area (per la quale – ai sensi dell’art. 17 NTA – è ammessa la possibilità di completare le previsioni dei PRG vigenti), posto che la suddetta norma tecnica non è ancora operativa.
Si tratta infatti di disposizione che è contenta in un mero schema di piano che non è ancora neppure stato adottato.
In altri termini, la normativa di Piano d’area aeroportuale si trova ancora di fase meramente prodromica all’adozione del piano.
Ancora, la ratio della disposizione di salvaguardia – tale espressamente definita dalla norma legislativa – è espressamente enunciata dal comma 1 dell’art. 14 cit., laddove si specifica che il divieto è posto: "Al fine di non compromettere il potenziamento dell’aeroporto di Montichiari, secondo quanto previsto dagli strumenti della programmazione regionale, fino all’entrata in vigore del relativo piano territoriale regionale d’area ai sensi dell’articolo 20 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio)…".
Nessuna ulteriore indagine od approfondimento motivazionale era dunque tenuto ad effettuare il Comune, una volta rilevato il palese contrasto dell’intervento con la suddetta specifica disposizione normativa.
Va a questo punto esaminato il primo motivo, con cui parte ricorrente sostiene che – in forza di quanto previsto dall’art. 12 DPR 6.6.20011 n. 380 e dall’art. 36 L.R. 11.3.2005 n. 12 – la misura di salvaguardia non può eccedere il termine di tre anni.
Il ragionamento svolto da E.C. SRL si articola sulla seguente scansione:
a) l’art. 117 Cost. attribuisce la materia governo del territorio alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, le quali devono dunque legiferare nell’ambito dei principi fondamentali dettati dalla legislazione generale;
b) l’art. 12, c. 3 del DPR 6.6.2001 n. 380 – che stabilisce che "In caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione." – pone un principio generale della materia;
c) l’Ad. plen. del Consiglio di stato (con la decisione n. 2 del 7.4.2008) ha affermato che la suddetta disposizione prevale su eventuali norme regionali previgenti di contenuto difforme;
d) ad analoga conclusione deve pervenirsi per l’ipotesi, che viene in rilievo nella fattispecie di norme non già previgenti ma successive;
e) la misura di salvaguardia può essere posta in essere solo a fronte di uno strumento urbanistico adottato, le cui prescrizioni siano cioè conoscibili e certe, mentre qui manca addirittura l’adozione.
Il motivo peraltro non può essere accolto.
Nella fattispecie è stata fatta applicazione di una specifica disposizione legislativa regionale (l’art. 14 L.R. 27.2.2007 n. 5) che, in relazione ad uno specifico strumento urbanistico (il piano d’area aeroportuale di Montichiari), impone una particolare misura di salvaguardia, determinandone anche la durata (il cui termine finale è stato più volte protratto con successivi leggi regionali). In tale contesto, il richiamo alla disposizione di cui all’art. 12 del DPR n. 380/01 è del tutto fuori luogo, così come pure quello all’art. 36, quarto comma, della L.R. 12/05 che regolamenta, in via generale, la durata delle misure di salvaguardia in relazione all’intervenuta adozione del piano urbanistico.
Inoltre, va escluso che la conclusione di cui all’evocata decisione n. 2/08 dell’Ad. plen. del Cons. St. possa trovare applicazione anche alla presente fattispecie. infatti, il ragionamento giuridico ivi svolto attiene esclusivamente al rapporto fra norma regionale precedente e legge nazionale sopravvenuta implicante l’affermazione di nuovi principi fondamentali (pervenendo all’affermazione dell’effetto di abrogazione implicita della norma regionale precedente in contrasto con tali principi). Tale conclusione non ha invece alcuna rilevanza per l’ipotesi, che qui viene in rilievo, di approvazione di una nuova norma regionale successiva all’enunciazione di principi fondamentali da parte della legge nazionale. In tale secondo caso si pone non già questione di effetto abrogativo bensì di possibile illegittimità costituzionale delle norma regionale per violazione dei limiti di competenza posti dall’art. 117, terzo comma, della Cost.
Il primo motivo quindi dovrebbe essere anch’esso essere respinto, residuando quindi solamente la disamina della questione, sollevata dalla ricorrente, di legittimità costituzionale della norma di cui all’art. 14 della L.R. 27.2.2007 n. 5, che stabilisce la misura di salvaguardia, nonché delle successive proroghe del termine finale della stessa, disposte con le LL. RR. 31.3.2008 n. 5, 23.12.2008 n. 33 e 5.2.2010 n. 7.
Solamente in caso di accoglimento della questione da parte della Corte costituzionale, con conseguente venir meno della predetta specifica norma, sarebbe infatti possibile addivenire all’accoglimento del primo motivo di gravame, da ciò la rilevanza della questione proposta.
La questione, che risulta non manifestamente infondata, viene sollevata con separata ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Il presente giudizio deve essere, dunque, sospeso, con riserva di ogni ulteriore decisione, compresa quella sulle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge il secondo, terzo e quarto motivo.
Dispone la sospensione del presente giudizio per la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, come da separata ordinanza pronunciata in data odierna.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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