Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso n. 194 del 2002 gli odierni appellanti, proprietari di terreni compresi nella zona di espansione C) "Resia 1" in Bolzano – dove, in conformità al piano di attuazione (seguito dalla stipula di una convenzione tra i proprietari e il Comune ai sensi dell’art. 40 l. urb. prov. 13 agosto 1997, n. 13), era prevista la realizzazione di una cubatura totale di mc 499.665, di cui mc 190.079 riservati all’edilizia residenziale agevolata, mc 234.574 all’edilizia residenziale libera, mc 37.900 alle opere di urbanizzazione secondaria e mc 37.112 alla realizzazione di una scuola superiore secondaria (istituto magistrale "G. Pascoli") ad opera della Provinciale (i riportati dati di fatto, indicati nella gravata sentenza, non sono specificamente contestati negli atti di gravame) -, impugnavano, dinanzi al T.R.G.A.Sezione autonoma di Bolzano, il decreto di stima del 31 gennaio 2002 relativo all’area occorrente alla realizzazione dell’edificio scolastico di detto istituto magistrale, il decreto di stima del 7 novembre 2001 avente ad oggetto i terreni destinati all’edilizia residenziale pubblica e alle opere di urbanizzazione primaria, e il decreto di esproprio ad identico oggetto, censurando l’erronea determinazione del criterio di distribuzione delle spese per l’acquisto delle aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria tra i titolari delle varie cubature da realizzare nella zona residenziale di espansione, portate in detrazione nei decreti di stima, secondo i ricorrenti illegittimamente (in violazione del combinato disposto degli artt. 40, 65, 66 e 80 l. urb. prov. 11 agosto 1997, n. 13) poste a carico di essi ricorrenti in ragione di tutta la cubatura da realizzare all’interno della zona di espansione (comprese le volumetrie relative all’istituto magistrale e alle opere di urbanizzazione secondaria), anziché in ragione della minor cubatura attinente ai soli lotti di essi ricorrenti.
2. Si costituivano le Amministrazioni evocate in giudizio (Provincia autonoma di Bolzano e Comune di Bolzano), resistendo.
3. Con la sentenza in epigrafe, l’adito T.R.G.A. provvedeva come segue:
– (i) respingeva le eccezioni pregiudiziali di rito di carenza di giurisidizione e di irricevibilità del ricorso per tardività, sollevate dalla resistente Provincia;
– (ii) in parziale accoglimento del ricorso, accertava che gli oneri di urbanizzazione primaria, comprese le spese per l’acquisto delle aree necessarie per la loro realizzazione, gravanti a carico dei ricorrenti, a norma dell’art. 40 l. urb. prov. andavano calcolati in proporzione alla "cubatura prevista dal piano di attuazione" (v. così, testualmente, la gravata sentenza), con esclusione, dal calcolo, della cubatura relativa all’edificio scolastico dell’istituto magistrale "G. Pascoli" realizzato dalla Provincia, sul rilievo che detta struttura, non trattandosi di scuola dell’obbligo, non rientrava nel novero delle opere di urbanizzazione secondaria come definite nell’art. 65, comma 2, l. urb. prov. ed era dunque soggetta agli oneri di urbanizzazione primaria in parte qua gravanti sulla Provincia (rilevando al contempo che l’edificio scolastico, quale opera pubblica, a norma dell’art. 76, comma 1, l. urb. prov. era esente dalla sola quota del contributo di concessione commisurata al costo di costruzione);
– (iii) respingeva invece le censure dedotte avverso la determinazione degli oneri di urbanizzazione primaria, comprese le spese per l’acquisto delle aree necessarie per la loro realizzazione, poste a carico dei ricorrenti anche con riguardo alla volumetria delle opere di urbanizzazione secondaria realizzate dal Comune di Bolzano, escludendo che a carico delle opere di urbanizzazione secondaria fosse configurabile un onere per le infrastrutture primarie;
– (iv) dichiarava le spese di causa interamente compensate fra le parti.
4. Avverso tale sentenza proponeva appello principale la Provincia autonoma di Bolzano, censurando le statuizioni sub 3.(i) e 3.(ii) e chiedendo, in riforma della gravata sentenza, il rigetto del ricorso in primo grado.
5. Costituendosi, i ricorrenti in primo grado contestavano la fondatezza dell’appello della Provincia e ne chiedevano il rigetto. Proponevano appello incidentale avverso la statuizione sub 3.(iii), riaffermando la tesi secondo cui ai proprietari espropriandi potessero essere addebitate le spese per l’acquisto delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria solo in proporzione alla cubatura residenziale privata da essi realizzata, e sostenendo che anche le opere di urbanizzazione secondaria dovessero partecipare a tali costi in proporzione alla loro cubatura. Censuravano la motivazione contraddittoria, omessa e insufficiente della gravata sentenza, chiedendone in parte qua la riforma e l’accoglimento del ricorso in primo grado.
6. Si costituiva il Comune di Bolzano, contestando la fondatezza dell’appello incidentale e chiedendone il rigetto.
7. Con decreto presidenziale n. 6261/2009 del 7 ottobre 2009, in esito al deposito di atto di transazione intervenuto il 27 maggio 2008 tra i ricorrenti e la Provincia – nel quale venivano concordate le indennità d’esproprio spettanti agli appellanti per la quota parte delle aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria a carico dell’istituto magistrale "G.Pascoli" (complessivi mq 4.460,40) di competenza della Provincia -, in accoglimento di correlativa istanza proposta da quest’ultima, veniva dichiarata la cessazione della materia del contendere.
8. Avverso tale decreto proponevano opposizione gli appellanti incidentali, sostenendo di non aver in alcun modo inteso rinunciare all’appello incidentale proposto nei confronti del Comune e chiedendo la revoca del decreto di cessazione della materia del contendere limitatamente a tale rapporto processuale.
9. Con ordinanza del 19 gennaio 20010, in accoglimento dell’opposizione, veniva disposta la reiscrizione nel ruolo ordinario del ricorso in appello incidentale, relativo al solo rapporto processuale appellanti incidentali/Comune.
10. All’udienza pubblica del 7 dicembre 2010 la causa veniva trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Giova premettere in via pregiudiziale di rito, che in esito alla declaratoria della cessazione della materia del contendere in relazione al rapporto processuale intercorrente tra l’appellante principale (Provincia) e i ricorrenti in primo grado, l’oggetto del presente giudizio di gravame è ormai limitato all’appello incidentale proposto da questi ultimi avverso la statuizione di rigetto sub 3.(iii) e dunque al rapporto processuale appellanti incidentali/Comune di Bolzano. Ne consegue, altresì, che deve ritenersi passata in giudicato la statuizione affermativa della giurisdizione del giudice amministrativo, non specificamente impugnata nell’ambito del residuato rapporto processuale.
2. Nel merito, l’appello incidentale è infondato.
2.1. La questione centrale da affrontare nell’ambito del rapporto processuale tutt’ora sub iudice si risolve nel quesito, se nella zona residenziale di espansione in esame gli oneri per l’acquisto delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria debbano essere determinati esclusivamente in proporzione alla cubatura residenziale privata realizzata dai ricorrenti, oppure se, come ritenuto dai primi giudici, i ricorrenti debbano sostenere tali costi anche in relazione alla cubatura delle opere di urbanizzazione secondaria a servizio della zona, a cui carico, secondo la gravata pronuncia, non sarebbe configurabile alcun onere di contribuzione per le infrastrutture primarie.
2.2. Premesso che gli oneri di urbanizzazione primaria si compongono (a) delle spese per la realizzazione delle relative opere e (b) delle spese per l’acquisto delle aree occorrenti alla loro realizzazione, si osserva che la presente causa verte esclusivamente attorno alle spese sub (b), in quanto gli oneri sub (a) hanno formato oggetto della convenzione rep. com. n. 44021 dell’8 agosto 2002, stipulata ex art. 40 l. urb. prov. tra il Comune di Bolzano e gli appellanti associati in Consorzio per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria nella zona de qua – Consorzio di urbanizzazione, al quale peraltro aderiva anche il Comune – ed esulano dall’ambito oggettivo del presente giudizio.
2.3. Ritiene il Collegio che sia condivisibile l’assunto dei primi giudici, secondo cui non è "configurabile un onere per le infrastrutture primarie a carico delle opere di urbanizzazione secondaria" (v. così, testualmente, la gravata sentenza), per le ragioni di cui appresso.
2.3.1. Secondo la previsione testuale dell’art. 66, comma 5, l. urb. prov. (nella versione vigente all’epoca dei fatti), "…presupposto per la realizzazione di nuova cubatura a scopo residenziale e quindi per il rilascio della relativa concessione in tutte le parti del territorio comunale, escluse le zone di verde rurale, le zone boschive, il verde alpino e le zone per l’edilizia sociale, è la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e di quota parte di quelle necessarie per l’urbanizzazione secondaria, nonché la partecipazione alla spesa per le opere stesse, nella misura stabilita dall’articolo 40 della presente legge…".
L’art. 40, comma 2, l. urb. prov. (nella versione rilevante ratione temporis) prevede, per le zone di espansione per l’edilizia residenziale, che "…prima del rilascio di concessioni edilizie singole per le aree destinate all’edilizia residenziale privata il comune stipula una convenzione con i proprietari delle relative aree che preveda: a) l’assunzione a carico del proprietario degli oneri relativi all’elaborazione del piano di attuazione ed alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, di una quota parte di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona alle opere esistenti al di fuori della zona, nonché del contributo per l’urbanizzazione secondaria; gli oneri sono determinati in proporzione alla volumetria ammessa nel piano di attuazione…".
2.3.2. Giova rilevare, per inciso, che la disciplina urbanistica statale (v. art. 17, comma 3 lett. c), d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, cui corrisponde il pregresso art. 9, comma 1, lett. f), l. 28 gennaio 1977, n. 10) esonera le opere di urbanizzazione espressamente dall’intero contributo di costruzione – composto sia dagli oneri di urbanizzazione, sia dal costo di costruzione -, mentre il legislatore provinciale – il quale ai sensi del combinato disposto degli artt. 8 n. 5) e 4 dello Statuto speciale è munito di competenza legislativa primaria in materia di urbanistica – nell’art. 76, comma 1 lett. f), l. urb. prov. (nel testo vigente all’epoca dei fatti) ne prevede, in modo espresso, l’esonero dal contributo di costruzione limitatamente alla quota commisurata al costo di costruzione, ma nulla statuisce in ordine agli oneri di urbanizzazione primaria, sicché la relativa disciplina va ricostruita alla luce dei citati artt. 40 e 66 l. urb. prov.
2.3.3. Orbene, rileva il Collegio che dalla sopra citata normativa provinciale può desumersi il principio, che l’ente istituzionalmente competente a realizzare le opere di urbanizzazione secondaria serventi la zona (quali elencate nell’art. 65, comma 1, l. urb. prov.: asili nido e scuole materne; scuole dell’obbligo; mercati di quartiere; delegazioni comunali; chiese ed altri edifici per servizi religiosi; impianti sportivi di quartiere; centri sociali ed attrezzature culturali e sanitarie) non deve concorrere nei costi per l’acquisto delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria (elencate nel comma 1 del citato art. 65: strade residenziali; spazi di sosta e di parcheggio; fognature; rete idrica; rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas; pubblica illuminazione; spazi di verde attrezzato) per la quota parte corrispondente alla cubatura delle urbanizzazione secondaria, non costituendo quest’ultima "cubatura a scopo residenziale" ai sensi del citato art. 66, comma 5, l. urb. prov., la cui realizzazione soltanto fa sorgere in capo ai concessionari/lottizzanti l’onere della cessione gratuita delle aree destinate ad opere di urbanizzazione primaria della zona d’espansione, sicché detto onere grava esclusivamente a carico dei concessionari di volumetria a scopo residenziale.
2.3.4. La ratio di tale esenzione è connessa al carattere di servizio a favore della collettività degli interventi di urbanizzazione secondaria che non producono fenomeni di rendita fondiaria, ed è finalizzata, da un lato, ad agevolare l’esecuzione delle opere, dalle quali la collettività possa trarre utilità, e dall’altro ad evitare che il soggetto, il quale intervenga per l’istituzionale attuazione del pubblico interesse, debba corrispondere un contributo che verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal loro pagamento, in parziale elusione della funzione redistributiva dei costi delle opere medesime, propria della contribuzione per gli oneri di urbanizzazione.
2.3.5. Né può configurarsi una disparità di trattamento – adombrata dagli appellanti incidentali – tra titolari di concessioni in zona urbanizzata d’un lato e in zona non urbanizzata d’altro lato, in quanto l’esistenza delle stesse opere infrastrutturali, già realizzate in precedenza a cura dell’amministrazione comunale o di altri lottizzanti o proprietari, non implica che il privato lottizzante sia svincolato dall’obbligo di corrisponderne l’onere relativo, considerato l’espresso intento del legislatore che il proprietario sopporti un duplice sacrificio economico, sia quello relativo alla cessione del diritto di proprietà delle aree necessarie, sia quello inerente l’assunzione del costo delle opere di urbanizzazione da realizzare, e trovando questo principio applicazione anche se la realizzazione di dette opere sia già intervenuta, con la sola differenza di obbligare il concessionario al pagamento di una somma di danaro corrispondente al sacrificio economico in precedenza sopportato dall’amministrazione locale per la realizzazione delle opere stesse, ivi comprese le spese per l’acquisizione delle relative aree (v. art. 66 l. urb. prov.).
2.4. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, l’appello incidentale è da respingere, con assorbimento di ogni altra questione.
3. Considerata la complessità della questione centrale della presente vertenza e attesa la correlativa oscurità della disciplina urbanistica provinciale, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del grado interamente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando nella causa in epigrafe,
respinge l’appello incidentale e, per l’effetto, conferma in parte qua l’impugnata sentenza;
dichiara le spese di causa interamente compensate fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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