Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I ricorrenti si dichiarano proprietari pro indiviso di un lotto di terreno esteso per mq 1.279 sito nel centro di Villafranca Tirrena per il quale il precedente PRG del 1983 stabiliva la destinazione "Bsp – spazio pubblico" con vincolo preordinato alla espropriazione.
I predetti vincoli espropriativi sono scaduti a causa della mancata realizzazione delle relative opere entro il termine di legge.
Successivamente, è stato adottato nel 1999/2000 il nuovo PRG cittadino, poi approvato con D.D. regionale n. 104/2005, che ha confermato nel lotto in questione la precedente destinazione a servizi pubblici (in particolare, attrezzature di servizio residenziale – verde pubblico).
Avverso la nuova destinazione urbanistica impressa all’area in questione i ricorrenti hanno ritualmente proposto il gravame in epigrafe deducendo:
1- violazione di legge ed eccesso di potere;
si denuncia che la destinazione imposta col nuovo strumento urbanistico si traduce in un sostanziale svuotamento del diritto di proprietà ed in una significativa riduzione del valore del bene, e costituisce una inammissibile reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio;
2- violazione di legge – difetto di motivazione – eccesso di potere;
prendendo le mosse dalla qualificazione sostanzialmente espropriativa del vincolo di destinazione imposto al terreno, si deduce l’illegittimità della reiterazione della destinazione urbanistica per mancanza di esplicita e specifica motivazione;
3- violazione di legge – eccesso di potere – illogicità manifesta – travisamento;
si deduce, sotto altro profilo, l’illegittimità della destinazione urbanistica impressa tenuto conto del fatto che l’ambito territoriale in cui ricade il lotto sarebbe abbondantemente servito da infrastrutture idonee a garantire un elevato grado di qualità della vita (asili, scuole, edifici di culto, centri sociali, uffici comunali, aree a verde pubblico ed impianti sportivi);
4- violazione di legge ed eccesso di potere;
gli atti impugnati sarebbero illegittimi per mancata previsione dell’indennizzo spettante al proprietario del fondo ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. 327/2001.
Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso sia l’A.R.T.A., sia il Comune di Villafranca Tirrena.
In vista dell’udienza il Comune resistente e la ricorrente hanno presentato memorie e documenti.
All’udienza del 13 gennaio 2011 la causa è stata introitata per la decisione.
Motivi della decisione
I motivi nn. 1 e 2 vanno analizzati unitariamente, in quanto contengono le complementari argomentazioni di diritto sulle quali si articola una sola illegittimità.
In questi si premette, in particolare, che la destinazione urbanistica data in concreto al terreno in esame con il nuovo PRG è quella di zona F3 destinata a spazi pubblici di quartiere (edifici per l’istruzione; attrezzature collettive; parcheggi; verde attrezzato); si precisa che la diversa e nuova espressione lessicale usata nel PRG nasconde in sostanza la reiterazione del vincolo di destinazione a servizi pubblici già gravante sulla zona in forza del previgente strumento urbanistico; si deduce infine l’illegittimità della reiterazione del vincolo di destinazione a contenuto sostanzialmente espropriativo (scaduto per decorso del termine dettato dall’art. 2 della L. 1187/1968), e violazione dell’obbligo di specifica motivazione stabilito nella sentenza Corte cost. 179/1999.
Sul punto, il Comune si difende osservando che la destinazione imposta al lotto ha carattere comformativo del diritto di proprietà, ma non espropriativo. In secondo luogo, eccepisce che non sussiste un obbligo di specifica motivazione in ordine alla reiterazione del vincolo, dato che la ricorrente non si trova in quelle particolari condizioni (preesistente convenzione di lottizzazione; accordi di diritto privato intercorsi col Comune; giudicato di annullamento di diniego di concessione edilizia; ecc.) in presenza delle quali la giurisprudenza ritiene che possa sorgere una particolare aspettativa in capo al privato proprietario.
Il ricorso risulta fondato in base alle considerazioni che seguono.
In via preliminare, va chiarita la distinzione fra vincoli "conformativi" ed "espropriativi", alla luce della nota sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999, laddove si precisa che "Devono (…) essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili." e si aggiunge che " (…) sono al di fuori dello schema ablatorioespropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l’alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblicoprivata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato.".
Alla luce di quanto premesso, dunque, non ricorre lo schema del vincolo ablatorio allorquando la particolare conformazione data al territorio in sede di pianificazione urbanistica lasci spazio di intervento anche al privato, nel rispetto delle tipologie di opere che possono essere ivi realizzate, se ed in quanto queste non vengono riservate alla esclusiva competenza della mano pubblica. A titolo di esempio, se un’area viene destinata a parcheggio pubblico, la relativa struttura può essere realizzata sia dalla PA, sia per iniziativa del privato proprietario che potrà sfruttarla in regime di libero mercato al fine di trarne un beneficio economico (vendita, gestione diretta, ecc.). In tal caso, allora il vincolo "a parcheggio pubblico" costituisce espressione della mera potestà conformativa di cui la PA è titolare, e non ha natura espropriativa (Tar Firenze, 2012/2010; C. di S., IV, 1982/2010).
Viceversa, "sussiste un vincolo preordinato alla espropriazione le volte in cui la destinazione dell’area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E, pertanto, nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste" (C.G.A. 19 dicembre 2008 n. 1113).
Avendo riguardo ad una destinazione analoga a quella che connota il caso in esame, recentemente il C.G.A. ne ha sottolineato la natura espropriativa affermando che " (…)la previsione pianificatoria che destina un’area privata ad attrezzatura scolastica é in funzione di servizi che la pubblica amministrazione è tenuta a rendere alla collettività e dunque di opere pubbliche che devono essere realizzate per soddisfare bisogni della collettività medesima. Parimenti, deve dirsi che la destinazione a parcheggio senza che ne sia prevista la gestione in capo al proprietario, implica che, anche se non può essere escluso che la gestione sia affidata a privati, l’eventuale scelta del gestore privato sarà conseguenza di apposita procedura di assegnazione e non costituisce una modalità di esplicazione dei diritti dominicali sulla proprietà incisa. L’una e l’altra ipotesi configurano dunque l’apposizione di un vincolo di natura espropriativo." (C.G.A. n. 964/2010).
Chiarita, dunque, la natura espropriativa di una destinazione che preveda la realizzazione solo di edifici per l’istruzione, attrezzature collettive, parcheggi e verde attrezzato, occorre adesso specificare tre punti. Da una parte, tale destinazione risulta del tutto omologa a quella impressa con lo strumento urbanistico previgente che prevedeva la creazione in loco di "spazi pubblici"; dall’altra parte, il precedente vincolo di destinazione preordinato all’esproprio è da ritenere ormai decaduto per decorrenza del termine (art. 2 L. 1187/1968; ora art. 9 D.P.R. 327/2001). Infine, il nuovo PRG risulta aver disposto una sostanziale reiterazione del vincolo espropriativo gravante in precedenza sulla stesse aree.
Tale reiterazione, secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidatosi dopo la decisione dell’A.P. n. 7/2007, può essere legittimamente effettuata solo in forza di una specifica ed esauriente motivazione che ribadisca l’attualità dell’interesse alla destinazione, che dia conto delle ragioni per le quali quella destinazione non è stata realizzata, e che valuti la possibilità di collocare aliunde le opere previste, in modo da non gravare oltre misura sui proprietari che hanno già inutilmente subìto per diversi anni gli effetti di vincoli espropriativi ora decaduti, mai sfociati nella realizzazione delle opere, con conseguente erosione del valore commerciale dei loro fondi.
Decidendo una vicenda analoga nella quale il vincolo apposto con un precedente PRG era stato riproposto con variante, questa Sezione ha annullato per il rilevato difetto di motivazione la variante al PRG (cfr. sentenza Tar Catania, I, 748/2009), e la relativa decisione è stata condivisa anche dal giudice d’appello (cfr. C.G.A. 964/2010). In altra recente decisione (Tar Catania, I, 1084/2010) questa Sezione ha ribadito l’obbligo di specifica motivazione che assiste ogni reiterazione di precedenti vincoli urbanistici, anche se effettuata "in blocco": "La questione della necessità di una motivazione specifica nel caso di reiterazione di detti vincoli, è stata già esaminata dalla Sezione nella sentenza n. 927 del 15 maggio 2008 nella quale è stato affermato che anche in caso di reiterazione "in blocco" permane l’obbligo di adeguata motivazione poiché "…una mancata utilizzazione dei fondi, nonostante il vincolo di destinazione, può essere giustificata quando non si sia protratta in maniera significativa nel tempo. Diversamente, la reiterazione del vincolo, a fronte della precedente prolungata inerzia, appare, ove diversamente non espressamente chiarito, del tutto ingiustificata". Anche il Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana, nella sentenza n. 1113/2008, discostandosi in parte dai principi espressi dall’Adunanza Plenaria, ha ribadito la necessità di una stringente ed esauriente motivazione sul perdurare dei vincoli preordinati all’espropriazione che "…deve estendersi non già ad una giustificazione del ritardo, ma ad una puntuale asserzione circa la sussistenza dell’interesse pubblico al rinvio dell’opera. Nel doveroso contemperamento di interessi, pubblico e privato, mentre per la prima adozione del PRG il richiamo agli standard è sufficiente per motivare l’imposizione dei vincoli nel quadro pianificatorio, in caso di reiterazione (e dunque di infruttuoso decorrere del tempo che la stessa Amministrazione si è imposta per il completamento del PRG) occorre dare ragione (oltre che della permanenza dell’interesse) anche alternativamente della sussistenza di casi di forza maggiore o impossibilità insuperabile che hanno impedito la realizzazione delle opere, ovvero dell’interesse pubblico specifico al rinvio di esse e dunque alla continuazione del vincolo. Non è, quindi, questione circa il riferimento ad una vasta area o alla reiterazione in blocco dei vincoli, quanto piuttosto al lasso di tempo per il quale si protrae la compressione del diritto di proprietà, che quindi, giustificata nell’an, diviene odiosa nel tempus e per ciò solo illegittima. Ciò, del resto, non è in contrasto con gli interessi pubblici sottesi all’individuazione degli standard cui i vincoli sono finalizzati, atteso che, in ogni caso, anche scaduto il vincolo, la P.A. può procedere alle usuali procedure di espropriazione per pubblica utilità, assumendosi l’onere, ovviamente, della doverosa e motivata dichiarazione di pubblica utilità e sottoponendosi alle procedure di legge, ma potendo altresì utilizzare, ove ne ricorrano i presupposti, la procedura per l’occupazione d’urgenza, ad evitare che, medio tempore, l’opera sia utilizzata dal proprietario in contrasto con la destinazione prevista…" ".
In conclusione, sulla base di quanto esposto, ed assorbendo le altre censure, il ricorso viene accolto per il rilevato difetto di motivazione in ordine alla scelta di reiterazione dei vincoli espropriativi impugnati, e salva la possibilità di adottare ulteriori ed adeguatamente motivati provvedimenti.
Per il principio di soccombenza, le amministrazioni resistenti sopporteranno le spese processuali liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per la ragioni di cui in motivazione, e per l’effetto annulla in parte qua gli atti impugnati.
Spese solidalmente a carico dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente e del Comune di Villafranca Tirrena, nella misura di Euro 2.000 oltre IVA, CPA. Spese generali e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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