Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.1. La ricorrente, Società I.S.A. S.r.l., espone di aver presentato in data 4 luglio 2007 un’istanza all’Amministrazione Provinciale di Verona al fine di ottenere l’autorizzazionenulla osta per l’apertura di un passo carraio in corrispondenza della progressiva chilometrica 7 + 800 della Strada provinciale n. 2 Legnaghese nel territorio di competenza del Comune di Oppeano, frazione di Villafontana (cfr. doc. 3 di parte ricorrente).
La ricorrente precisa di aver corredato tale istanza della documentazione al riguardo necessaria, ed in particolare di una relazione tecnica, di uno stralcio della carta tecnica regionale, di un estratto di mappa catastale, di un estratto della mappa del piano regolatore nelle scale richieste dall’Amministrazione Provinciale, di rilievi fotografici del sito, di una planimetria generale, del particolare della pianta di accesso in progetto, della sezione delle opere da realizzarsi, della visura della C.C.I.A.A. e dell’attestazione del versamento dei diritti di istruttoria.
Con nota Prot. 90.489 dd. 27 settembre 2007 firma a del Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona è stato peraltro comunicato a S. quanto segue: "Oggetto: Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della Sua istanza di autorizzazione per l’apertura di un accesso carraio in centro abitato del Comune di Oppeano lungo la Strada Provinciale n. 2 "Legnaghese destra" Km. 7+800 dx. Contenuto dell’avviso. Le comunico che la Sua domanda di apertura dell’accesso in oggetto non potrà essere accolta. L’istruttoria relativa alla Sua istanza ha evidenziato quanto segue: il lotto deve trovare l’accesso sulla strada comunale di lottizzazione. Ufficio e funzionario a cui rivolgersi. Ricordo che il procedimento, di competenza di questa Provincia, è assegnato all’Ufficio U.O. Concessioni. Il responsabile del procedimento è il Geom. Luca Mattiello, telefono 045 9288942, email luca.mattiello@provincia.verona.it, funzionario tecnico del Servizio Viabilità ubicato in Via delle Franceschine n. 10 a Verona e riceve il venerdì. Cosa fare. La informo che entro dieci giorni dal ricevimento della presente comunicazione potrà formulare per iscritto le Sue osservazioni, eventualmente corredandole da documenti. Le Sue osservazioni saranno valutate da questo Ufficio ai fini della decisione definitiva. Questa comunicazione interrompe i termini perla conclusione del procedimento, che inizieranno nuovamente a decorrere dopo dieci giorni da quando avrà ricevuto la presente o dalla precedente data in cui Lei presenterà le Sue osservazioni" (cfr. ibidem, doc. 4).
I.S.A. documenta di aver proposto le proprie osservazioni al riguardo, affermando che dalla stessa documentazione inoltrata a corredo dell’istanza, ed ancor meglio dall’esegesi della disciplina urbanistica vigente nell’area di cui trattasi, emergeva l’inesistenza di lottizzazioni nell’area medesima, e men che meno di una strada comunale di lottizzazione cui fare riferimento.
L’attuale ricorrente ha, pertanto, insistito per l’accoglimento della propria istanza, allegando dapprima una richiesta di certificato di destinazione urbanistica dell’area in questione e – quindi – la certificazione conseguente rilasciata dal Comune di Oppeano in data 5 novembre 2007, nonché la nota Prot. 18096 dd. 27 dicembre 2007 a firma del Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Oppeano secondo la quale "i lotti catastalmente identificati nel Comune censuario di Oppeano, foglio 24, mappali 641637639 risultano interclusi dal punto di vista viabilistico, trovando possibilità di accesso solamente dalla strada di viabilità principale, Via Villafontana. Al contempo si precisa che gli stessi non sono interessati da piano di lottizzazione. Si precisa, altresì, che le ipotesi viabilistiche riferite ad un accesso ai siti in discorso da ovest non appaiono perseguibili alla data odierna in quanto le stesse previsioni non sono supportate da idonea pianificazione, essendo inoltre le aree originariamente vocate a tale ipotesi attualmente zonizzate" (cfr. ibidem, doc.ti 10 e 11).
Con provvedimento Prot. n. 28918 dd. 14 marzo 2008, sempre a firma del Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona, l’autorizzazione richiesta è stata tuttavia negata, "esaminate in data 20 febbraio 2008 dalla Conferenza interna di servizi le Vostre controdeduzioni alla nostra comunicazione di preavviso di rigetto dell’istanza; con la presente si ribadisce il parere negativo già espresso in quanto il P.R.G. individua il lotto in zona produttiva D1 e quindi è attraverso questa zona che devono avvenire i collegamenti con la viabilità pubblica. Il Codice della Strada (art. 45, comma 4) prevede che l’accesso alle zone produttive avvenga mediante controstrada. Distinti saluti".
L’inoltro di tale provvedimento è stato preceduto – altresì – da altro provvedimento Prot. 24552 dd. 4 marzo 2008, sempre firmato dal medesimo Dirigente, indirizzato parimenti a I.S.A., di contenuto identico a quello dianzi descritto e, peraltro, avente ad oggetto: "Strada Provinciale n. 26 "Morenica". Richiesta di autorizzazione per la modifica di accessi carrai fuori centro abitato del Comune di Villafranca"
1.2. Ciò posto, con il ricorso in epigrafe I.S.A. chiede l’annullamento di tale diniego e, ove necessario, del precedente provvedimento di rigetto Prot. 24552 dd. 4 marzo 2008 e di ogni altro atto presupposto e conseguente.
La ricorrente deduce al riguardo, con un primo ordine di censure, eccesso di potere per violazione del procedimento, del contraddittorio, del diritto di difesa e per travisamento dei fatti, nonché violazione dell’art. 10bis della L. 7 agosto 1990 n. 241.
Con un secondo ordine di censure la ricorrente ha quindi dedotto la violazione dell’art. 3, ultimo comma, della L. 241 del 1990 per mancata indicazione del termine di impugnazione e dell’autorità competente al riguardo; con un terzo ordine di censure la violazione degli artt. 22 e 45 del Codice della Strada approvato con D.L.vo 30 aprile 1992 n. 285, nonché dell’art. 46 della conseguente disciplina regolamentare approvata con D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495; con un quarto e ultimo ordine di censure eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, vizi della motivazione per incongruità, perplessità e illogicità, sviamento, ulteriore violazione del principio del contraddittorio e – sotto ulteriore profilo – violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990.
1.3. Si è costituita in giudizio la Provincia di Verona, evidenziando che con ulteriore provvedimento Prot. 49826 dd. 12 maggio 2008 lo stesso Dirigente aveva medio tempore significato a I.S.A. che "in riferimento alla Vostra richiesta relativa ai lavori in oggetto"- ossia "Strada Provinciale n. 2 "Legnaghese destra" Km. 7+800 dx. Richiesta di autorizzazione per lapertura di un accesso carraio in centro abitato del Comune di Oppeano lungo la Strada provinciale. Diniego autorizzazione"- "con la presente si revocano i precedenti provvedimenti emessi con Protocollo della Provincia di Verona n.90489 in data 27 settembre 2007 e n. 28918 in data 14 marzo 2008 in ottemperanza alle norme per l’esercizio del potere di Autotutela (sic) disciplinate dal D.M. 11 febbraio 1997 n. 37 e seguenti modifiche, avendo rilevato nei medesimi atti vizi amministrativi. Si rinnova il precedente parere negativo in quanto l’accesso richiesto dovrà trovare collocazione esclusivamente nella zona di "completamento produttivo D1/19" così identificata dal C.D.U. del Comune di Oppeano. Non si ritiene ammissibile la creazione dell’accesso a servizio della zona di "completamento produttivo D1/19" mediante attraversamento della porzione di lotto identificata dal C.D.U. del Comune di Oppeano quale "completamento residenziale, parzialmente interessato da zona di rispetto stradale B/94" sul quale l’accesso è stato invece richiesto. Questo in quanto, oltre alla violazione urbanistica, ne deriverebbe un pregiudizio alla sicurezza della circolazione veicolare, nonché dei pedoni".
L’Amministrazione Provinciale ha, conseguentemente, concluso per l’improcedibilità del ricorso in epigrafe per sopravvenuta carenza di interesse, stante l’avvenuto esercizio del potere di autotutela seguito dall’adozione di altro provvedimento in sostituzione di quelli precedentemente adottati.
1.4. Con un primo ordine di motivi aggiunti I.S.A. ha a sua volta chiesto l’annullamento del testè riportato e nuovo provvedimento Prot. n.49826 dd. 12 maggio e di ogni altro atto presupposto e conseguente.
Anche in questo caso la ricorrente deduce al riguardo, con un primo ordine di censure, eccesso di potere per violazione del procedimento, del contraddittorio, del diritto di difesa e per travisamento dei fatti, nonché violazione dell’art. 10bis della L. 7 agosto 1990 n. 241.
Con un secondo ordine di censure la medesima ricorrente ha quindi dedotto la violazione dell’art. 3, ultimo comma, della L. 241 del 1990 per mancata indicazione del termine di impugnazione e dell’autorità competente al riguardo; con un terzo e ultimo ordine di censure eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, vizi della motivazione per incongruità, perplessità e illogicità, sviamento, ulteriore violazione del principio del contraddittorio e – sotto ulteriore profilo – violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990.
1.5. L’Amministrazione Provinciale, a sua volta, ha aderito al nuovo contraddittorio instaurato dalla ricorrente, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la loro reiezione.
1.6. Con ordinanza n. 442 dd. 18 giugno 2008 la Sezione ha accolto la domanda cautelare di sospensione di tutti gli atti impugnati avanzata dalla ricorrente, evidenziando "che il ricorso si appalesa fondato con riferimento al dedotto vizio di eccesso di poter eper difetto di motivazione; che nella specie devono ritenersi sussistenti gli estremi del danno grave e irreparabile; che pertanto l’Amministrazione è tenuta a riesaminare l’istanza della società ricorrente alla luce delle censure dedotte".
1.7. Poiché l’Amministrazione Provinciale non aveva dato corso al sopradescritto obbligo di riesame statuito dalla Sezione, I.S.A. ha notificato un ulteriore ricorso per l’esecuzione della statuizione stessa, successivamente alla quale l’Amministrazione medesima ha emesso l’ulteriore provvedimento Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009, sempre a firma del Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona, del seguente tenore: "Con riferimento alla richiesta in oggetto – ossia, ancora una volta, "Strada Provinciale n. 2 "Legnaghese destra" Km. 7+800 dx. Richiesta di autorizzazione per l’apertura di un accesso carraio in centro abitato del Comune di Oppeano lungo la Strada provinciale. Diniego autorizzazione" – ed acquisito ai fini viabilistici il parere della conferenza interna dei servizi per le concessioni nella seduta del 24 luglio 2008, si ribadisce il parere negativo per effetto della seguente motivazione: il riesame all’istanza, formulata dall’Immobiliare in indirizzo, prende in considerazione l’attuale funzionalità della strada provinciale che è interessata da un flusso giornaliero medio di 7.800 veicoli con una frazione di mezzi pesanti superiori alla media della rete stradale provinciale e misurata in circa il 20% del traffico giornaliero. La strada provinciale n. 2 costituisce il collegamento privilegiato tra i maggiori centri abitati della media pianura veronese (Bovolone, S. Pietro di Morubio, Cerea, Sanguinetto e Casaleone) con la città di Verona, notoriamente accentratrice di tutto il traffico di servizio, essendovi ubicati i maggiori centri professionali e direzionali sia pubblici che privati. L’edificazione dell’abitato di Villafontana appartenente a 3 distinti Comuni (Oppeano, Isola della Scala e Bovolone) è avvenuto a ridosso della viabilità principale costituita dalla S.P. n. 2, gravandola pesantemente di tutte quelle numerose funzioni urbane che si sono sommate a quella originaria di collegamento con la città. La Provincia di Verona ritiene, al fine di tutelare una sufficiente funzionalità viaria, che sia necessario organizzare ed accorpare gli accessi, per quanto possibile, lungo la viabilità secondaria che afferisce alla strada principale, in ben determinati punti. Alla tutela della funzionalità deve quindi corrispondere una logica tutela di sicurezza dell’utenza. A tale logica rispondeva la funzionalità del lotto prima della suddivisione effettuata dall’Immobiliare richiedente che utilizzava, infatti, per l’accesso alla strada provinciale, la strada comunale o vicinale denominata "Via Le Cassere". L’arbitrario frazionamento del lotto non ha tenuto conto della necessità di continuare ad accedere allo stesso attraverso tale strada deputata, ma ha imposto di utilizzare una ristretta area attraversante la zona di Piano Regolatore "B" gravata parzialmente dal vincolo di rispetto stradale. Tale scelta comporta quindi una situazione di intralcio alla fluidità della circolazione, in quanto: A) Obbliga i mezzi pesanti diretti all’attività produttiva da insediare sul lotto a lente quanto pericolose manovre in carreggiata di strada provinciale, tali da ostacolare la sicurezza e la fluidità dell’utenza in transitano (sic! Ragionevolmente "transito") lugo la S.P. 2. B) L’immissione di mezzi pesanti in carreggiata, laddove l’edificazione di tipo residenziale fa presupporre al normale utente della strada di trovarsi in un ambito caratterizzato da prevalente mobilità di veicoli leggeri, comporta il repentino mutamento delle traiettorie dei veicoli verso il centro della carreggiata stradale con probabile aumento delle condizioni di incidentalità. Per tali motivi la Conferenza interna dei servizi, ritenendo che l’interclusione del fondo non sia dovuta alle motivazioni previste dall’art. 22, comma 9, del Codice della Strada, ovvero alla esistenza di un fondo intercluso per effetto di costruzioni modifica di opere di pubblica utilità ma unicamente dall’imprevidenza del privato che non ha suddiviso il lotto in modo tale da poter garantirne la corretta fruibilità, ritiene di negare l’accesso richiesto al fine di garantire le attuali condizioni di sicurezza e fluidità dell’utenza in transitano (sic! Ragionevolmente, ancora una volta,"transito") lungo la S.P. 2. Si richiama inoltre il testo dell’art. 45, comma 6, del Regolamento di Esecuzione del Codice della Strada: "L’ente proprietario della strada può negare l’autorizzazione per nuovi accessi, diramazioni e innesti, o per la trasformazione di quelli esistenti o per la variazione d’uso degli stessi quando ritenga che da essi possa derivare pregiudizio alla sicurezza e fluidità della circolazione e particolarmente quando trattasi di accessi o diramazioni esistenti o da istituire in corrispondenza di tratti di strada in curva o a forte pendenza, nonchè ogni qualvolta non sia possibile rispettare le norme fissate ai fini della visibilità per le intersezioni di cui agli articoli 16 e 18 del codice""
1.8.1. A questo punto I.S.A. ha proposto un secondo ordine di motivi aggiunti di ricorso, chiedendo l’annullamento del surriportato e ulteriore provvedimento di diniego di apertura di passo carraio Prot.10907 dd. 2 febbraio 2009, parimenti a firma del medesimo Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona, nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente.
1.8.2. Con un primo ordine di censure la ricorrente deduce eccesso di potere per violazione del procedimento, del contraddittorio, del diritto di difesa e per travisamento dei fatti, nonché violazione dell’art. 10bis della L. 7 agosto 1990 n. 241.
I.S.A. evidenzia che in ordine all’istanza di apertura di passo carraio risalente al 6 luglio 2007 l’Amministrazione Provinciale ha dapprima risposto con un preavviso di rigetto risalente al 27 settembre 2007 secondo il quale il lotto doveva trovare accesso sulla strada comunale di lottizzazione; a fronte delle proprie produzioni scritte e documentali ha quindi emesso due dinieghi, in data 4 marzo 2008 (presumibilmente conseguito ad un equivoco nell’individuazione dell’area in cui l’accesso dovrebbe essere realizzato) e in data 14 marzo 2008, entrambi comunque motivati sull’asserita inidoneità urbanistica del sito e, quindi, nel presupposto che l’accesso di cui trattasi dovrebbe ricadere in zona territoriale omogenea D1 e avvenire, a" sensi dell’art. 45 del Codice della Strada, mediante contro strada; e – da ultimo – ha emesso un ulteriore provvedimento recante una lunga dissertazione sul carico veicolare della S.P. 2 e una giustificazione del diniego fondata sostanzialmente sia sull’esigenza di tutelare una sufficiente funzionalità viaria mediante l’organizzazione e l’accorpamento degli accessi lungo la viabilità secondaria, ossia attraverso la strada comunale o vicinale denominata "Via Le Cassere", sia sull’asserita impossibilità di sovvenire alle esigenze della ricorrente mediante l’accesso diretto sulla strada provinciale in dipendenza del frazionamento del fondo da essa realizzato laddove originariamente l’accesso alla strada medesima sarebbe comunque avvenuto attraverso la viabilità comunale, sia in relazione alla disciplina contenuta nell’art. 22 del Codice della Strada e nell’art. 45 del suo Regolamento.
Ad avviso della ricorrente, risulterebbe pertanto con tutta evidenza l’avvenuta violazione, nella specie, dell’art. 10bis della L. 241 del 1990, in quanto il diniego da ultimo emesso risulta recare a proprio fondamento motivazioni radicalmente diverse rispetto a quanto comunicato con il predetto preavviso di rigetto del 27 settembre 2007.
1.8.3. Con un secondo ordine di censure la ricorrente deduce eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità, illogicità e perplessità della motivazione, nonché violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990 sotto il profilo dell’erroneità o, comunque, della mancanza di motivazione.
L’I.S.A. rimarca, anche sulla scorta della documentazione proveniente dal Comune di Oppeano e da essa già fatta pervenire alla Provincia, l’inesistenza di una strada a servizio del lotto per cui è chiesta l’apertura del passo carraio, e reputa di confortare ulteriormente la fondatezza di tale assunto mediante una perizia redatta dall’Arch. Andrea M. (cfr. doc. 12 di parte ricorrente depositato a supporto del secondo ordine di motivi aggiunti) nella quale si legge – tra l’altro che "la Provincia indica Via Le Cassere come la strada deputata all’accesso alla viabilità principale ma la stessa corre parallelamente al fondo in questione senza confinarvi, allo stato attuale non esiste possibilità di accedere alla strada se non attraversando la particella n. 584 su cui insiste un capannone di proprietà altrui e una strada vicinale identificata dalle particelle nn. 301 e 302 che dalle visure storiche catastali e ipocatastali risultano essere di proprietà privata (doc. 4). Senza ripercorrere pedissequamente gli avvenimenti succedutisi nel tempo, iniziati con il primo frazionamento nel lontano 1989(doc. 5) e relativi ad un fondo di estensione più ampia (circa mq. 21.640 contro i mq. 7.379 di quello dell’attuale proprietà della società richiedente), e premesso che non si comprende da quali documenti la Provincia desuma tale "arbitrario" comportamento che si è concluso con un frazionamento eseguito nell’anno 2005 ma relativo alle particelle confinanti con il fondo prospiciente la S.P. 2 (doc. 6), si reputa sbagliato attribuire alla proprietà originaria o a quella attuale del fondo una responsabilità di previsione urbanistica che è in capo esclusivamente alla P.A. comunale e a quella provinciale di grado superiore…. Il Comune di Oppeano ha regolarmente approvato il P.R.G., i frazionamenti eseguiti sul proprio territorio (a cui appone un timbro ai sensi dell’art. 30, comma 5, del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 380), tutte le concessioni edilizie o permessi di costruire rilasciati in seno a detti frazionamenti, e che lo stesso non prevede per la zona alcun piano attuativo a cui il privato debba attenersi. Inoltre, non risulta insistere sul fondo una previsione viabilistica comunale che induca i privati e i progettisti a riferimenti urbanistici di previsione diversi da quelli soggettivi, che sono principalmente dettati da un alogica di carattere contingente e meramente d’interesse privatistico. In sostanza non si può pretendere che il privato debba conformare le proprie azioni ad una programmazione di carattere viabilistico che non esiste, anzi, nel caso di specie l’attività è acclaratamente conforme alle previsioni di P.R.G. In merito poi a quanto asserito relativamente a Via Le Cassere, non si riscontrano documenti di previsione comunale che rappresentino quanto affermato dalla Provincia, se non una tavola di viabilità provinciale (doc. 7) che indica strade di penetrazione non confinanti con l’attuale lotto e nemmeno con l’originale prima del frazionamento del 1989…".
Più in generale la ricorrente ribadisce che il diniego da ultimo impugnato comunque non recherebbe alcuna specifica deduzione sugli argomenti da essa dedotti in esito al preavviso di rigetto della propria istanza; né sarebbe dato di intendere quale sia il fondamento dell’assunto della Provincia secondo il quale il diniego sarebbe imposto – nella specie – dalla circostanza che l’ultimo tratto di proprietà della richiedente medesima ricade in zona di completamento B, parzialmente gravata dal vincolo di rispetto stradale: concetto, questo, che la ricorrente reputa "assolutamente generico" e che, di per sé, neppure consentirebbe di comprendere il percorso logico posto a supporto del provvedimento da ultimo impugnato.
I.S.A., per quanto poi concerne all’assunto della Conferenza interna di servizi secondo il quale nel tratto di strada in questione sarebbe stimato un flusso giornaliero medio di 7800 veicoli, ne contesta il fondamento in quanto asseritamente ricavato mediante le formule matematiche di cui alla pag. 2 della scheda TGM (cfr. doc. 14 di parte ricorrente), nel mentre il monitoraggio del traffico effettuato dalla medesima Amministrazione Provinciale per l’anno 2007 condurrebbe ad un risultato medio di 7272 automezzi, dei quali 6901 classificabili leggeri e 371 pesanti (cfr. ibidem), ossia inferiore del 7% della stima da cui trarrebbe fondamento il provvedimento impugnato.
Né il tratto stesso risulterebbe pericoloso, in quanto ricadente in centro abitato a" sensi del Codice della Strada e – soprattutto – poiché l’esame della scheda denominata "elaborazione della velocità" consentirebbe di ricavare che soltanto una minima parte (tra il 10 e il 20%) dei predetti mezzi transiti ivi a velocità superiore ai 70 Km.orari.
La ricorrente contesta pure l’assunto contenuto nel provvedimento da ultimo impugnato secondo il quale "l’immissione di mezzi pesanti in carreggiata, laddove l’edificazione di tipo residenziale fa presupporre al normale utente della strada di trovarsi in un ambito caratterizzato da prevalente mobilità di veicoli leggeri, comporta il repentino mutamento delle traiettorie dei veicoli verso il centro della carreggiata stradale con probabile aumento delle condizioni di incidentalità", reputandola del tutto apodittica e – comunque – non precisamente riferita a specifici mezzi (cicli, autovetture, autocarri, ecc.).
Inoltre la ricorrente evidenzia che secondo la perizia di parte dell’Ing. M. da essa prodotta consterebbe che i sinistri automobilistici avvenuti nel territorio comunale riguarderebbero in via assolutamente maggioritaria le aree esterne al centro abitato sulla S.P. 44, nel mentre un solo incidente sarebbe avvenuto all’interno del centro abitato (cfr. doc. 9 annesso alla perizia M.).
La ricorrente rileva pure la già assentita presenza di altri passi carrai nella stessa zona, regolarmente assentiti (cfr. ibidem, doc. 8).
La ricorrente contesta – altresì – l’assunto, parimenti contenuto nel provvedimento da ultimo impugnato secondo il quale "l’edificazione dell’abitato di Villafontana appartenente a 3 distinti Comuni (Oppeano, Isola della Scala e Bovolone) è avvenuto a ridosso della viabilità principale costituita dalla S.P. n. 2, gravandola pesantemente di tutte quelle numerose funzioni urbane che si sono sommate a quella originaria di collegamento con la città".
A suo avviso risulterebbe ben evidente il contrasto derivante dalla localizzazione di zone a destinazioni d’uso di carattere produttivo ubicate a cavallo di un asse viario provinciale con la previsione di sviluppo del centro abitato particolarmente per un aspetto viabilistico; e del tutto paradossale sarebbe il lamentato incremento dell’edificazione dell’abitato di Villafontana espresso nel diniego, non essendo chiaro il motivo per cui la stessa Amministrazione Provinciale stigmatizza l’incremento medesimo quando esso consegue non soltanto dalla pianificazione comunale, ma anche da quella provinciale.
1.8.4. Con un terzo ordine di censure la ricorrente deduce la violazione dell’art. 3, ultimo comma, della L. 241 del 1990 per mancata indicazione del termine di impugnazione e dell’autorità competente al riguardo.
1.8.5 Con un quarto ordine di censure la ricorrente deduce eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, vizi della motivazione per incongruità, perplessità e illogicità, sviamento, e – sotto ulteriore profilo – violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990.
In particolare, la ricorrente evidenzia la genericità e la natura intrinsecamente apodittica dell’assunto dell’Amministrazione Provinciale, contenuto sempre nel provvedimento impugnato, secondo il quale l’apertura del passo carraio risulterebbe nella specie impraticabile in forza di non meglio chiarite esigenze di funzionalità, alle quali "deve corrispondere una logica tutela della sicurezza dell’utenza", senza comprovare in concreto la sussistenza di un pericolo per la circolazione rappresentato dall’apertura nell’area di cui trattasi di un nuovo passo carraio, anche perché nella specie sussisterebbero sia i voluti requisiti di distanza, sia la conveniente visibilità del sito nel quale si intenderebbe realizzare l’opera.
Ad avviso del ricorrente, pertanto, se nella specie innegabilmente sussisterebbero tutti i requisiti normativamente contemplati per aprire il passo carraio, il diniego opposto, proprio perché all’evidenza apodittico, farebbe in realtà intravvedere uno sviamento di potere in quanto il motivo del diniego medesimo potrebbe fondarsi su presupposti diversi, dando con ciò corpo alla censura di eccesso di potere per sviamento da essa dedotta.
1.8.6. Con un quinto ordine di censure la ricorrente deduce eccesso di potere per contraddittorietà con altri atti della stessa Amministrazione Provinciale, ed in particolare con la scheda W27 del progetto di allestimento infrastrutturale stradale e autostradale del Piano territoriale provinciale (PTP), laddove – a differenza di quanto sostenuto ora nel provvedimento impugnato – la S.P.2 non sarebbe asso viario primario, ma secondario da riqualificare a primario "al servizio del sistema insediativo a sviluppo lineare che vi si attesta, anche per quanto attiene spazi ed arredo".
E, comunque, sempre ad avviso della ricorrente la S.P.. 2 non costituirebbe il "collegamento privilegiato tra i maggiori centri abitati della media pianura veronese (Bovolone, S. Pietro di Morubio, Cerea, Sanguinetto e Casaleone) con la città di Verona", essendo tale funzione svolta – semmai – dalla Strada Regionale n. 434 anche con flussi di traffico ben più consistenti.
1.8.7. Con un sesto e ultimo ordine di censure la ricorrente deduce violazione dell’art. 22, comma 9, approvato con D.L.vo 30 aprile 1992 n. 285 e dell’art. 45, comma 6, della conseguente disciplina regolamentare approvata con D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, nonché eccesso di potere per violazione del procedimento.
La ricorrente evidenzia che l’art. 22, comma 9, del Codice della Strada dispone che "nel caso di proprietà naturalmente incluse o risultanti tali a seguito di costruzioni o modifiche di opere di pubblica utilità, nei casi di impossibilità di regolarizzare in linea tecnica gli accessi esistenti, nonché in caso di forte densità degli accessi stessi e ogni qualvolta le caratteristiche planoaltimetriche nel tratto stradale interessato dagli accessi o diramazioni non garantiscano requisiti di sicurezza e fluidità per la circolazione, l’ente proprietario della strada rilascia l’autorizzazione per l’accesso o la diramazione subordinatamente alla realizzazione di particolari opere quali innesti attrezzati, intersezioni a livelli diversi e strade parallele, anche se le stesse, interessando più proprietà, comportino la costituzione di consorzi obbligatori per la costruzione e la manutenzione delle opere stesse".
Secondo la ricorrente tale disciplina, considerata per se stante, non inibirebbe l’emanazione dell’assenso alla realizzazione del passo carraio da essa richiesto; senza sottacere che l’Amministrazione Provinciale assumerebbe – in buona sostanza – la malafede del privato in sede di frazionamento del lotto a fondamento del diniego.
Per quanto attiene all’art. 45, comma 6, del Regolamento di esecuzione del Codice della Strada, esso – a sua volta – dispone che "l’ente proprietario della strada può negare l’autorizzazione per nuovi accessi, diramazioni e innesti, o per la trasformazione di quelli esistenti o per la variazione d’uso degli stessi quando ritenga che da essi possa derivare pregiudizio alla sicurezza e fluidità della circolazione e particolarmente quando trattasi di accessi o diramazioni esistenti o da istituire in corrispondenza di tratti di strada in curva o a forte pendenza, nonché ogni qualvolta non sia possibile rispettare le norme fissate ai fini della visibilità per le intersezioni di cui agli articoli 16 e 18 del codice".
Secondo la ricorrente, nella specie non sarebbe dato da rilevare l’esistenza dei limiti cui la disciplina testè riportata rinvia: e ciò sia perché il tratto di strada in questione sarebbe rettilineo, sia perché in prossimità al sito reso oggetto di domanda per la realizzazione del passo carraio sussisterebbero altri passi carrai dello stesso tipo regolarmente autorizzati; né andrebbe sottaciuto che, poiché l’art. 45 comma 6, del D.P.R. 495 del 1992 (Regolamento del codice della strada) consente all’ente proprietario della strada di negare l’autorizzazione per nuovi accessi ove ritenga, sulla base di uno studio dei flussi di traffico, che possa derivare pregiudizio alla sicurezza e fluidità della circolazione, il soggetto destinatario del diniego non può invocare il rispetto delle norme sulla distanze di cui al medesimo art. 45 (fattispecie in tema di accesso a servizio di un impianto di distributore di carburanti in prossimità della rampa di svincolo di strada a scorrimento veloce)" (cfr., puntualmente, T.A.R. Lazio, Latina, 9 novembre 2004 n. 1165); e – soprattutto – la ben dirimente circostanza che la disciplina contenuta nello stesso art. 45, comma 6, del D.P.R. 495 del 1992 neppure sarebbe stata considerata nella Conferenza di servizi interna posta alla base del diniego da ultimo impugnato.
1.9. Anche per tale ulteriore ordine di motivi aggiunti la Provincia ha aderito al contraddittorio, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la loro reiezione.
In particolare, per quanto segnatamente attiene al primo ordine di censure dedotto dalla ricorrente e relativo all’asserita violazione dell’art. 10bis della L. 241 del 1990, la difesa della Provincia ha evidenziato che nel periodo intercorrente tra la proposizione del ricorso e dei primi motivi aggiunti al medesimo da parte di I.S.A., tale Sig. Gaetano Rodini, dichiaratosi titolare del contratto preliminare di acquisto del lotto in ordine alla quale la medesima ricorrente ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione all’apertura del passo carraio per cui ora è causa, ha avanzato analoga istanza.
In esito a ciò, con provvedimento Prot. 111656 dd. 14 novembre 2008 il medesimo Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona ha comunicato al Rodini dei motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione da lui chiesta aventi contenuto omologo al diniego Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009 poi opposto all’I.S.A..
Il Rodini non ha opposto alcunché, limitandosi con propria successiva nota dd. 28 novembre 2009 a precisare che la propria istanza era finalizzata al mero ripristino dell’ordine interno del lotto: e in conseguenza di ciò gli è stato pertanto accordato il permesso di aprire un varco provvisorio per 5 giorni.
L’Amministrazione Provinciale afferma che con tale richiesta del Rodini la vicenda sembrava essersi conclusa, e di essere stata pertanto alquanto sorpresa della circostanza che l’I.S.A. abbia quindi chiesto – a sua volta – dapprima l’esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 442 dd. 18 giugno 2008 e, poi, proposto ulteriore censure nei riguardi del predetto, nuovo provvedimento di diniego Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009: iniziative, queste, conciliabili – sempre a detta della difesa della Provincia – solo con la circostanza del resupero del pieno possesso del fondo in questione da parte della stessa Amministrazione.
Sempre ad avviso dell’Amministrazione Provinciale, l’I.S.A. sarebbe comunque stata verosimilmente al corrente dell’istanza presentata dal Rodini, anche in considerazione del fatto che il contratto preliminare di compravendita concluso con questi era stato parimenti proposto anche dall’Amministrazione medesima agli atti di causa e che, pertanto, l’iniziativa del promissario acquirente del fondo dovrebbe ragionevolmente intendersi come evento sostanzialmente estintivo del procedimento a suo tempo attivato dall’I.A. al fine di ottenere il rilascio per sé dell’autorizzazione all’apertura del passo carraio: e ciò, anche con riguardo ai vincoli discendenti dalla comunicazione del preavviso di reiezione della domanda a suo tempo formata in tal senso dall’attuale ricorrente.
1.10 Con ordinanza n. 394 dd. 22 aprile 2009 la Sezione ha respinto la domanda di sospensione cautelare degli atti impugnati da I.S.A. segnatamente con il secondo ordine di motivi aggiunti di ricorso, "ritenuto che nella presente fase di sommaria delibazione della fattispecie la richiesta cautela non appare accoglibile, stanti le preminenti esigenze di sicurezza della circolazione stradale addotte dall’Amministrazione Provinciale".
2. Alla pubblica udienza del 14 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.
3. Tutto ciò premesso, il Collegio deve innanzitutto dichiarare improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse alla decisione sia il ricorso originariamente proposto, sia i primi motivi aggiunti di ricorso: e ciò in quanto, anche a prescindere – segnatamente per quanto attiene alla rimozione degli effetti del primo provvedimento di diniego Prot. n. 28918 dd. 14 marzo 2008 emesso dal Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona – dalla circostanza per cui è stata data erronea applicazione all’istituto della revoca di cui all’art. 21quinquies della L. 241 del 1990 anziché dell’annullamento d’ufficio di cui all’art. 21nonies della L. 241 del 1990, nella specie risulta comunque ben chiara la volontà dell’Amministrazione intimata di comunque rimuovere sin dall’inizio gli effetti di tutti gli atti illegittimi da essa precedentemente adottati al fine di sostituirli con il diniego di cui al provvedimento Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009, ben più diffusamente motivato.
Del resto, nel processo amministrativo la dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse può essere pronunciata al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente qualsiasi (anche soltanto strumentale o morale o comunque residua) utilità della pronuncia del giudice: e la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse riguarda anche l’ipotesi in cui l’atto amministrativo impugnato abbia cessato di produrre i suoi effetti per il mutamento della situazione di fatto o di diritto presente al momento della proposizione del ricorso che faccia venir meno l’effetto del provvedimento impugnato, ovvero per l’intervenuta adozione di un nuovo provvedimento idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi in gioco e tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza anche dal punto di vista di un interesse morale o strumentale (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 10 settembre 2010, n. 6549); e – pertanto – l’adozione di un qualsivoglia provvedimento – anche non satisfattivo dell’interesse pretensivo fatto valere dal privato – in risposta alla diffida dell’interessato fa venire meno i presupposti per la condanna dell’amministrazione a provvedere sull’istanza, dovendosi in particolare osservare che l’adozione da parte dell’amministrazione di un qualsivoglia provvedimento esplicito in risposta all’istanza del”interessato rende il ricorso improcedibile, per carenza sopravvenuta di interesse ad agire, se il provvedimento intervenga nel corso del giudizio (cfr., puntualmente,
T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 08 novembre 2010, n. 12306.
Concludendo sul punto, va pure precisato che, in tale contesto, deve reputarsi implicitamente rimosso dalla medesima Amministrazione Provinciale anche il proprio atto Prot. 24552 dd. 4 marzo 2008, sempre a firma del Dirigente Coordinatore dell’Area Manutenzione e Gestione Patrimonio della Provincia di Verona e – all’evidenza – recante riferimenti di mappali di terreno unbicati in altro Comune e, all’evidenza, non di proprietà della ricorrente.
3.1. Residua, quindi, l’interesse alla decisione unicamente per quanto attiene al predetto provvedimento Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009, reso – per l’appunto – oggetto di impugnativa da parte di I.S.A. con il secondo ordine di motivi aggiunti.
3.2. Le relative censure, tuttavia, vanno respinte.
Il Collegio reputa – per parte propria – che in assenza di formali comunicazioni recanti da parte di I.S.A. il proprio abbandono della procedura da essa a suo tempo attivata al fine del rilascio del passo carraio a servizio del fondo di sua proprietà, la procedura medesima andava considerata ancora pendente, soprattutto se il Rodini, mero promesso acquirente del relativo lotto di terreno, non aveva comunque esibito all’Amministrazione Provinciale il proprio titolo di proprietà all’atto del ritiro dell’anzidetta autorizzazione provvisoria ad aprire un varco sulla prospiciente S.P. n. 2.
Comunque sia, nella specie nessun problema ragionevolmente si pone in ordine al rispetto dell’art. 10bis della L. 241 del 1990 da parte della Provincia per quanto segnatamente attiene alle censure che I.S.A. ha proposto avverso il predetto provvedimento di diniego Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009, posto che, a fronte dell’assunto della medesima Amministrazione Provinciale contenuto nel preavviso di rigetto e secondo il quale "il lotto deve trovare l’accesso sulla strada comunale di lottizzazione", l’attuale ricorrente ha sviluppato in una corposa memoria procedimentale tutto l’insieme degli argomenti che l’Amministrazione stessa ha poi contraddetto nel contesto del predetto provvedimento Prot. 10907 dd. 2 febbraio 2009.
Tra tali argomenti spicca per certo, con valore di per sé assorbente, quello relativo alla circostanza che "il lotto deve trovare l’accesso sulla strada comunale di lottizzazione" (cfr. il predetto preavviso di diniego) proprio in quanto – come puntualmente evidenziato nel provvedimento definitivo di diniego da ultimo adottato – l’interclusione del fondo non è nella specie "dovuta alle motivazioni previste dall’art. 22, comma 9, del Codice della Strada, ovvero all’esistenza di un fondo intercluso per effetto di costruzioni modifica di opere di pubblica utilità ma unicamente dall’imprevidenza del privato che non ha suddiviso il lotto in modo tale da poter garantirne la corretta fruibilità", con la conseguenza che il diniego stesso è necessario "al fine di garantire le attuali condizioni di sicurezza e fluidità dell’utenza in transito".
Ciò posto, va evidenziato che a" sensi del testè riferito art. 22, comma 9, vengono significativamente presupposti, ai fini del rilascio dell’autorizzazione realizzare il passo carraio – e per quanto qui segnatamente interessa – i casi delle "proprietà naturalmente incluse", ovvero "risultanti tali a seguito di costruzioni o modifiche di opere di pubblica utilità" e i casi "di forte densità degli accessi"; in tali evenienze l’ente proprietario della strada rilascia l’autorizzazione per l’accesso… subordinatamente alla realizzazione di particolari opere quali innesti attrezzati, intersezioni a livelli diversi e strade parallele, anche se le stesse, interessando più proprietà, comportino la costituzione di consorzi obbligatori per la costruzione e la manutenzione delle opere stesse".
Dal contesto di tale disciplina consta, innanzitutto, la possibilità per l’ente proprietario della strada di razionalizzare gli accessi alla pubblica strada anche mediante un uso collettivo di accessi unici tra più fondi parimenti inclusi, posto che il rilascio in tal senso di un ampio numero di accessi configura ex se l’incremento di possibili ostacoli per la necessaria fluidificazione della circolazione veicolare.
Ma importa soprattutto evidenziare che i casi per i quali è previsto il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione del passo carraio sono ricondotti alle "proprietà naturalmente incluse", ovvero "risultanti tali a seguito di costruzioni o modifiche di opere di pubblica utilità", nel mentre non risulta testualmente considerata l’ipotesi qui ricorrente, ossia la divisione della lottizzazione disposta in modo da attribuire ad uno o più dei suoi soggetti attuatori, ma non alla totalità degli stessi, il beneficio dell’utilizzo del passo carraio in origine utilizzato a beneficio dell’intero fondo.
In tal modo, pertanto, la mancata previa costituzione tra i diversi lotti di una o più servitù di passaggio secondo la c.d. "destinazione del padre di famiglia" (cfr. art. 1062, secondo comma, c.c.) al fine di garantire l’accesso unitario alla strada pubblica mediante un unico passo carraio verrebbe, sempre e comunque, ovviata con lo sviato rilascio di un’ulteriore autorizzazione a realizzare altro passo carraio ad uso esclusivo da parte dell’ente proprietario (sostanzialmente "dovuta") a favore di tutti coloro che hanno acquistato un lotto di terreno ab origine fruente dell’utilizzo di un comune passo carraio: con ciò, quindi, rendendo del tutto recessivo non solo l’interesse pubblico a razionalizzare i passaggi presenti, ma anche il corretto perseguimento, se non della tutela della sicurezza della circolazione stradale qualora pur sussistano i requisiti richiesti per la realizzazione del passaggio, dell’interesse – altrettanto in defettibilmente pubblico – alla scorrevolezza del traffico..
Né va sottaciuto che, a" sensi sempre del comma 5 dell’art. 22 del Codice "il regolamento determina i casi in cui l’ente proprietario può negare l’autorizzazione" e che – in tal senso – l’art. 45, comma 6, del Regolamento di attuazione del Codice medesimo dispone che "l’ente proprietario della strada può negare l’autorizzazione per nuovi accessi, diramazioni e innesti, o per la trasformazione di quelli esistenti o per la variazione d’uso degli stessi quando ritenga che da essi possa derivare pregiudizio alla sicurezza e fluidità della circolazione e particolarmente quando trattasi di accessi o diramazioni esistenti o da istituire in corrispondenza di tratti di strada in curva o a forte pendenza, nonché ogni qualvolta non sia possibile rispettare le norme fissate ai fini della visibilità per le intersezioni di cui agli articoli 16 e 18 del codice".
Anche al di là dell’esigenza del rispetto della sicurezza, la stessa necessità della fluidificazione del traffico si configura – pertanto – quale esigenza fondamentale per l’ente proprietario della strada e, nella specie, conseguentemente impone l’emanazione del diniego.
4. Le spese e gli onorari del giudizio sono, tuttavia, integralmente compensati tra le parti, restando peraltro integralmente confermato a carico della ricorrente il pagamento del contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.L.vo 30 maggio 2002 n. 113 e successive modifiche.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti di ricorso in epigrafe, dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso principale e i primi motivi aggiunti di ricorso.
Respinge i secondi motivi aggiunti di ricorso.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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